Revisionsrapport Per Ståhlberg Certifierad kommunal revisor Maria Strömbäck Revisionskonsult Mars2017 pwc

Transkript

1 Revisionsrapport Per Ståhlberg Certifierad kommunal revisor Maria Strömbäck Revisionskonsult Mars2017 pwc

2 Innehåll Sammanfathl.ing Inledning Inledande information Bakgrund... 3 i.3. Syfte och Revisionsfråga... 3 i.4. Revisionskriterier... 3 i.5. Kontrollmål... 4 i.6. Metod och avgränsning "l...a.gsti'ft:rti.ng Lag om offentlig anställning (LOA) Allmänna bestämmelser (AB) Iakttagelser och bedömningar i. Vidtagna åtgärder utifrån tidigare konstaterade brister Iakttagelser i.2. Bedömning Efterlevande av gällande regelverk i. Iakttagelser Bedömning Uppfoljning och kontroll Iakttagelser Bedömning Avslutning Bedömningar mot kontrollmål Revisionen bedömning... i Rekommendationer av 13

3 Sammanfattning På uppdrag av landstingets revisorer har granskat om styrelsens interna kontroll avseende att styra, följa upp och kontrollera de landstingsanställdas bisysslor är tillräcklig. Bakgrunden till denna uppföljande granskning är det bristfälliga resultatet som framkom vid den granskning som gjordes i 2009 års revision. Med anledning av den nu genomförda granskningen bedöms styrelsens interna kontroll avseende att styra, följa upp och kontrollera de landstingsanställdas bisysslor somfortsatt otillräcklig. Vi grundar vår bedömning på bland annat följande iakttagelser: Att landstingsstyrelsen inte har vidtagit ändamålsenliga åtgärder utifrån de brister som framkom i den tidigare granskningen på området. Att vår granskning visar att gällande regelverk för anställdas bisysslor inte efterlevs då det är betydande skillnader mellan antalet registrerade och faktiskt förekommande bisysslor bland landstingets anställda. Att landstingsstyrelsen inte följer upp och kontrollerar området i tillräcklig omfattning. 2av13

4 1. Inledning 1.1. Inledande iliformation Vi inleder denna granskning med följande förtydligande information: Riksdagen röstade i oktober 2016 igenom regeringens förslag att skriva in Norrbotten i den lag som reglerar det regionala utvecklingsansvaret. bytte den 1 januari namn till Region Norrbotten. Detta innebär att från den 1 januari 2017 betecknas landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället regionfullmäktige och regionstyrelsen. Denna granskning har genomförts inom ramen för 2016 års revision, innan ovan beskrivet lagrum trätt i kraft. Med anledning av detta används benämningen landsting, och inte region, i denna granskningsrapport Bakgrund Offentliganställdas bisysslor regleras i lagen om offentlig anställning (LOA). Även i kollektivavtalens Allmänna bestämmelser (AB) finns regler på området. Definitionen av en bisyssla är i princip allt som en anställd tillfälligt eller permanent ägnar sig åt vid sidan av sin anställning och som inte kan hänföras till privatlivet. Förtroendet för landstinget kan skadas om anställdas oberoende och integritet kan ifrågasättas genom att anställd har en bisyssla som är förtroendeskadlig, arbetshindrande och/ eller konkurrerande. Landstingets revisorer genomförde i 2009 års revision en granskning gällande landstingsanställdas bisysslor (presenterad i mars 2010) som visade att den interna kontrollen på området var otillräcklig. Befintliga rutiner och instruktioner konstaterades inte följas fullt ut. Det framkom bland annat att det endast fanns ett fåtal diarieförda anmälningar om bisysslor samtidigt som det konstaterades att ett stort antal medarbetare hade engagemang i bolag m.m. registrerade hos Bolagsverket. Vidare har, inom ramen för den granskning revisorerna genomförde under år 2015 gällande inhyrd personal via bemanningsföretag, framkommit indikationer på att bristande intern kontroll avseende landstingsanställdas bisysslor fortfarande föreligger. En prioritering av granskningen har skett mot bakgrund av revisorernas riskanalys, och de indikationer på brister som framkom i granskningen av inhyrd personal Syfte och Revisionsfråga Syftet med granskningen är att ge underlag för en bedömning om landstingsstyrelsens interna kontroll avseende att styra, följa upp och kontrollera anställdas bisysslor är tillräcklig Revisionskriterier Kommunallag (1991:900) 6 kap. 7 Lag (1994:260) om offentlig anställning 3av13

5 Allmänna bestämmelser Landstingsinterna styrdokument relevanta för granskningen 1.5. Kontrollmål Har landstingsstyrelsen vidtagit ändamålsenliga åtgärder, vad gäller regler, riktlinjer, system och rutiner, utifrån de brister som framkom i den tidigare granskningen på området? Efterlevs gällande regelverk för anställdas bisysslor? Följer landstingsstyrelsen upp och kontrollerar området? 1.6. Metod och avgränsning Granskningen har genomförs med inledande insamling/analys av landstingsinterna styrande dokument, protokoll samt sammanställning över anmälda bisysslor i landstingets diarium. Sedan gjordes en förfrågan om NLL-anställda förekommer i Bolagsverkets offentliga register över personer med engagemang i aktiebolag, handelsbolag, enskilda firmor m.m. Registerutdraget från Bo lagsverket jämfördes sedan mot landstingets förteckning över anmälda bisysslor gällande samtliga anställda (tillsvidare- och visstids-), samt mot förteckning över leverantörer vilka landstinget gjort inköp ifrån under 2016 för att lokalisera eventuell förekomst av inköp frän bolag m.m. där anställda har engagemang. Därefter har intervju skett med landstingsråd, biträdande landstingsdirektör och HRdirektör. Intervju har även skett med divisionschef och HR-chef för divisionerna Närsjukvärd och Länssjukvård. Uppgifter har också inhämtats frän landstingets förhandlingschef. Granskningen har genomförts under tiden augusti 2016 till mars Intervjuade har erhållit möjlighet att faktakontrollera ett utkast till denna rapport. 4av 13

6 2. Lagstiftning Granskningen utgår ifrän regelverken kring offentliganställdas bisysslor. I regelverken definieras vad som menas med bisyssla. Bedömningen om bisysslan är negativ för arbetsgivaren prövas utifrän om bisysslan kan vara;förtroendeskadlig, arbetshindrande eller konkurrerande. Inledningsvis kan konstateras att ett generellt förbud mot bisysslor inte är arbetsrättsligt hällbart utan varje arbetstagares bisyssla mäste prövas var för sig Lag om offentlig anställning (LOA) Lagen om offentlig anställning (LOA) reglerar i första hand förtroendeskadliga bisysslor. Av lagen framgår att: Det är förbjudet för arbetstagare att ha en förtroendeskadlig bisyssla. Arbetstagare är, på arbetsgivarens begäran, skyldig att upplysa arbetsgivaren om de bisysslor som arbetstagaren har. Om arbetsgivaren bedömer att arbetstagaren har en förtroendeskadlig bisyssla, ska arbetsgivaren förbjuda bisysslan. Ett sädant beslut är inte en förhandlingsfråga enligt medbestämmandelagen. Bestämmelsen i LOA innehåller även föreskrifter om att arbetsgivaren pä ett lämpligt sätt ska uppfylla sin skyldighet att informera de anställda om vilka förhällanden som kan göra en bisyssla otillåten ur förtroendeskadlig aspekt Allmänna bestämmelser (AB) Av Allmänna bestämmelser (AB) framgår att arbetsgivaren kan förbjuda arbetstagare att inneha bisyssla som inverkar hindrande på arbetet eller som innebär att arbetstagaren konkurrerar med arbetsgivaren. Ett synsätt vid bedömningen av dessa bisysslor är att arbetstagaren i första hand ska samla sina personliga resurser hos sin huvudarbetsgivare. Enligt bestämmelsen har arbetstagaren en skyldighet att pä begäran lämna uppgifter som arbetsgivaren behöver för att bedöma bisysslan. 5av13

7 3. Iakttagelser och bedömningar I granskningen från 2009/2010 avseende den interna kontrollen kring landstingsanställdas bisysslor konstaterades att:./ Tydliga regler och riktlinjer för hur bisysslor ska hanteras fanns../ De gällande landstingsinterna regelverket och rutinerna för att styra, följa upp och kontrollera förekommande bisysslor bedömdes däremot inte fungera tillfredsställande. Den interna kontrollen bedömdes i sammanhanget inte vara tillräcklig Vidtagna åtgärder utifrån tidigare konstaterade brister Iakttagelser I landstingsstyrelsens protokoll ( ) där revisionsrapporten Landstingsanställdas bisysslor presenterades tog styrelsen beslut att ge landstingsdirektören följande uppdrag: Ytterligare medvetandegöra och ställa ännu tydligare krav på divisionscheferna att följa de regler, rutiner och instruktioner som gäller avseende bisysslor. Göra riktade och fördjupade uppföljningar av landstingets regelverk om bisysslor efterlevs av chefer och medarbetare i syfte att stärka internkontrollen av att regelverk om interna instruktioner följs. Särskilt följa upp att avrop av läkartjänster följer fastställda regler och rutiner. Återrapportering till landstingsstyrelsen sker när den samlade uppföljningen av revisionsrapporter redovisas. Vid styrelsens möte i maj 2011( 88) presenteras, i bilaga till landstingsdirektörens rapport, att landstingsdirektören vid två tillfällen under 2010 (mars och oktober) begärt en redovisning från divisionscheferna över förekomst av bisysslor. Vid den andra redovisningen i oktober framgår att en mer detaljerad förteckning över godkända respektive underkända bisysslor rapporterades. Det nämns även att utdrag om inkomna anmälningar om bisysslor begärts från registraturen, det framgår dock inte något resultat av denna begären. Därutöver nämns att diskussioner och möten har genomförts med divisions- och personalchefer i syfte att tydliggöra regelverket samt att en genomgång av gällande regelverket har genomförts. Utifrån granskning av styrelsens protokoll under perioden mellan denna och den tidigare granskningen av bisysslor finner vi inte att styrelsen vidtagit ytterligare åtgärder i syfte att stärka den interna kontrollen på området. På tjänstemannanivå kan vi konstatera att det gjorts vissa insatser, exempelvis i form av att tillämpningsanvisningarna för hantering av frågor kring bisysslor har utvecklats något genom ett antal förtydliganden och att skrivningarna skärps en del. 6av13

8 Blankett för anmälan respektive beslut om bisyssla återfinns på landstingets intranät och har reviderats På denna framgår bland annat att medarbetare alltid ska informera om bisysslor till närmaste chef för bedömning om den är tillåten eller ej. Beslut om detta ska alltid diarieföras. Samtliga förekommande ska årligen rapporteras till divisionschef som varje år i januari ska redovisa dessa till landstingsdirektören. Av intervjuer framgår att området bisysslor numera aktualiseras i samband med den chefsintroduktion som sker för nya chefer inom landstinget. Vid rutin för medarbetarsamtal påminns chefer genom "frågemall" om att fråga om förekomst av bisyssla ska ställas. Vidare framkom vid intervjuer att det under hösten 2016 utarbetats nya rutiner/ regler för godkännande av tjänstledigheter. Syftet med denna nya regel, som uppmanar till att stor restriktivitet ska iakttas vid beviljande av tjänstledighet, är dels för att skydda kompetensförsörjningen men även att försvåra för landstingsanställda att under tjänstledighet utöva ej godkända bisysslor. Av intervjuer med representanter för de två största divisionerna framgår att Division närsjukvård, på eget initiativ, har tagit fram ett kortfattat rutindokument där ansvaret mellan anställd, närmaste chef, divisionssekreterare och divisionschef tydliggörs. Dokumentet är giltigt från oi. Division Länssjukvård har enligt uppgift inte tagit fram några divisionsspecifika regler eller riktlinjer på området Bedömning Vår bedömning är att landstingsstyrelsen inte har vidtagit ändamålsenliga åtgärder utifrån de brister som framkom i den tidigare granskningen på området. Bedömningen grundar sig på att 2010 beslutade styrelsen att ytterligare medvetandegöra för och ställa ännu tydligare krav på divisionscheferna att följa de regler, rutiner och instruktioner som gäller avseende bisysslor och att riktade och fördjupade uppföljningar av att landstingets regelverk om bisysslor efterlevs av chefer och medarbetare skulle göras. Våren 2011 fick styrelsen återrapportering av landstingsdirektören kring dennes uppföljning men därefter har styrelsen inte i något protokoll berört frågan kring bisysslor. Vi noterar att på initiativ från tjänstemän så har bland annat tillämpningsanvisningarna uppdaterats och så har några regler och rutiner utarbetats som bidrar till att tydliggöra vad som gäller kring bisysslor för landstingsanställda Efterlevande av gällande regelverk I tidigare genomförd granskning konstaterades att det i stort fanns tydliga regler och riktlinjer för hur bisysslor ska hanteras inom landstinget samtidigt som ett mycket stort antal bisysslor inte fanns med i landstingets sammanställning över dessa Iakttagelser Internt regelverk På landstingets intranät finns beskrivning om vad som avses med bisyssla för anställda inom landstinget. Här återfinns även länkar till tillämpningsanvisningarna och till blanketten för anmälan av bisyssla. 7av 13

9 Av regler och intervjuer framgår att chefer ska fånga upp eventuella bisysslor i samband med de årliga medarbetarsamtalen. "Har du någon bisyssla?" ingår i den landstingsgemensamma mallen för medarbetarsamtal. Av tillämpningsanvisningarna så framgår att anställd som innehar ledningsfunktion, arbetar med upphandling eller egendomsförvaltning ska självmant anmäla eventuell bisyssla. Likaså har anställd som önskar arbeta som hyrläkare eller i bemanningsföretag och anställd som arbetar i eller genom ägarintresse/styrelseuppdrag är verksam i företag som levererar tjänster eller produkter till NLL anmälningsplikt för bisyssla. Att styra över patienter från NLL:s verksamhet till privata företag för behandling eller provtagning får inte heller förekomma. Av reglerna framgår också tydligt att samtliga beslut om bisysslor alltid ska diarieföras, och att det är ansvarig chef som ansvarar för att beslutet om godkännande eller avslag av bisyssla blir diariefört. Vidare anges att en sammanfattning av uppgifter om bisysslor ska vidarebefordras till divisionschef och att dessa uppgifter ska redovisas till landstingsdirektören i januari varje år. Anmälda bisysslor 3.2.i.2. I samband med granskningen har vi efterfrågat efter den aktuella sammanställningen över diarieförda bisysslor. Vi erhöll vid förfrågan en samlad förteckning, "Diarieförda bisysslor år ". Dokumentet är förvisso överskådligt men har brister i att det i vissa fall inte finns personnummer, avdelning eller tjänst registrerat på den som anmält bisysslan, bara ett namn. Vidare så framgår inte alltid i vad bisysslan består eller om den godkänts eller inte. Av intervju framgår att systemstödet och därmed möjlighet att få samma överblick försämrats efter år För tiden efter 2014 så har vi erhållit uppgifter som anges vara samtliga diarieförda bisysslor under åren 2015 och Dessa är inte redovisade i en sammanställning utan är en uppsättning kopior av anmälningsblanketter. Vi noterar att det på ett antal diarieförda blanketter saknas tydliga och läsbara skrivningar gällande vad bisysslan avser och även medarbetarens personnummer. Dessutom förekommer att det inte är ifyllt vilken åtgärd ansvarig chef vidtagit med anledning av bisysslan. D.v.s. om bisysslan är godkänd, ej godkänd eller "annan åtgärd". Antalet diarieförda bisysslor under 2015 uppgår till 15 st och under 2016 till ca 35 st. Granskningen kan inte visa att landstingsdirektören erhållit någon sammanställning över förekommande bisysslor de senaste åren. Av intervjuer framkommer att det förekommer att chefer lämnar blanketter till administrativ service som bifogar dokumentet till den anställdes personakt. Det framkommer inte om detta även innebär att anmälan diarieförs. Vid intervju med representanter för Närsjukvården ( ) meddelar de att det inkommit ett par anmälningar om bisysslor för 2016 och ledningen har därför ställt en särskild fråga till cheferna om det inte är så att det finns fler som inte är inlämnade till divis- 8av13

10 ionschefen. Med anledning av denna extra förfrågan har det till och med inkommit 36 anmälningar om bisysslor fördelat på 28 personer. Vid intervju med Länssjukvårdens representanter ( ) framkom att det inkommit 8-10 anmälningar om bisysslor för I.3. Bolagsverkets uppgifter Bolagsverket är den myndighet som för register över företag, föreningar mm och dess funktionärer. Vi gjorde en förfrågan hos Bolagsverket om förekomst av anställda i Norrbottens läns landsting i deras handels- och bolagsregister respektive aktiebolagsregister. Förfrågan gjordes under december månad Resultatet av denna förfrågan blev att 904 personer av landstingets anställda fanns registrerade i Bolagsverkets register vid samma tidpunkt. Exempel på engagemang som förekommer bland de anställda är; styrelseledamot, suppleant och VD i aktiebolag, bolagsman i handelsbolag, kommanditdelägare och komplementär i kommanditbolag, innehavare av enskild firma, styrelseledamot och suppleant i bostadsrättsförening Antalet träffar i Bolagsverkets register uppdelat på division samt tillsvidareanställda och visstidsanställda framgår av nedanstående tabell. Enhet Tillsvidareanställda Visstidsanställda Totalt med bisyssla med bisyssla - - Division Närsjukvård Division Länssjukvård Division Folktandvård Division Service Länsteknik Kultur och utbildning Landstingsgemensamt SUMMA De 904 bisysslorna är fördelade på de tillsvidareanställda till 88 % och på de visstidsanställda till 12 %. 3.2.I.4. Avstämning mot av NLL anlitade leverantör 2016 Vid avstämning mellan de bolag där landstingsanställda har engagemang enligt bolagsverkets register och de leverantörer som landstinget köpt varor eller tjänster ifrån under 2016 fick vi nedanstående resultat. 9av13

11 Enhet Tillsvidareanställda med bisyssla och leverantörskoppling Visstidsanställda med bisyssla och leverantörskoppling Totalt Division Närsjukvård Division Länssjukvård Division Folktandvård Division Service Länsteknik Kultur och utbildning Landstingsgemensamt SUMMA Som framgår så var det 56 tillsvidareanställda och 6 visstidsanställda som har bisyssla i bolag som under 2016 levererade varor eller tjänster till NLL. Det kan inte sägas vara i ringa omfattning som detta sker då landstinget gjort inköp för kr under föregående år från dessa bolag Bedömning Vår bedömning är att gällande regelverk för anställdas bisysslor inte efterlevs. Bedömningen baseras på att det finns avsevärda skillnader mellan de av landstinget kända bisysslorna och träffar i Bolagsverkets register. Detta indikerar att de anställda inte i tillräcklig omfattning anmäler bisysslor vilket i sin tur kan vara ett resultat av bristande information och kontroll från arbetsgivarens sida Uppfö(jning och kontroll Iakttagelser 3.3.J. Vi har i vår granskning inte funnit att landstingsstyrelsen erhållit eller efterfrågat rapportering gällande förekomst av bisysslor hos de anställda under år Av intervjuer framkommer att landstingsdirektören inte heller erhållit eller efterfrågat förteckningen över anmälda bisysslor vilken, enligt bestämmelserna, årligen ska sammanställas i januari. Vare sig 2016 eller nu 2017 har detta skett. Det uppges vid intervjuer att med nuvarande rutin så är det inte möjligt att på en landstingsövergripande nivå följa upp hur många anställda som verkligen fått frågan om bisyssla i samband med sitt medarbetarsamtal. Utbildning i frågan är viktig och rutinen att informera nya chefer om bestämmelser kring bisysslor ser vi som positivt men de som innehaft chefstjänster under en längre tid får inte samma information. Att efterfråga om eventuella bisysslor förekommer känns logiskt att göra i samband med medarbetarsamtal. Däremot avhålls normalt inte medarbetarsamtal med de som har en visstidsanställning, kortare än ett år. Av intervjuer framkommer att det förekommer att chefer lämnar blanketter till administrativ service som bifogar dokumentet till den anställdes personakt. Det framkommer inte om detta även innebär att anmälan diarieförs. 10 av 13

12 Bedömning Vår bedömning är att landstingsstyrelsen inte följer upp och kontrollerar området i tillräcklig omfattning. Bedömningen baseras på att regler om årlig förteckning över anmälda bisysslor inte sammanställts under 2016 eller i början av Det finns heller ingen spårbarhet i styrelsens protokoll som påvisar att de följer upp eller kontrollerar området. 11 av13

13 4. Avslutning 4.1. Bedömningar mot kontrollmål Kontrollmål Har styrelsen vidtagit ändamålsenliga åtgärder utifrån de brister som framkom i den tidigare granskningen på området? Efterlevs gällande regelverk för anställdas bisysslor? Följer styrelsen upp och kontrollerar området? Kommentar Nej. Bedömningen grundar sig på att 2010 beslutade styrelsen ställa ännu tydligare krav på divisionscheferna att följa de regler, rutiner och instruktioner som gäller avseende bisysslor och att uppföljningar av att landstingets regelverk om bisysslor efterlevs, skulle göras. Våren 2011 fick styrelsen återrapportering av landstingsdirektören kring dennes uppföljning men därefter har styrelsen inte i något protokoll berört frågan kring bisysslor. Nej. Bedömningen baseras på att det finns avsevärda skillnader mellan de av landstinget kända bisysslorna och träffar i Bolagsverkets register. Nej. Bedömningen baseras på att regler om årlig förteckning över anmälda bisysslor inte sammanställts under 2016 eller i början av Det finns heller ingen spårbarhet i styrelsens protokoll som påvisar att de följer upp eller kontrollerar området. Revisionell bedömning Med anledning av den nu genomförda granskningen bedöms styrelsens interna kontroll avseende att styra, följa upp och kontrollera de landstingsanställdas bisysslor somfortsatt otillräcklig. )i>.li> )i> Rekommendationer Styrelsen bör säkra upp processen med att hämta in och årligen sammanställa uppgifterna över förekommande bisysslor bland de landstingsanställda. Styrelsen bör tillse att information och utbildning kontinuerligt genomförs för att säkerställa att samtliga chefer och anställda är väl medvetna om det regelverk som gäller rörande inhämtande respektive inlämnande av uppgifter kring eventuella bisysslor. Styrelsen bör vidare se över rutinerna så att en kontinuerlig uppföljning och kontroll av området sker för att säkerställa att regelverket om bisysslor efterlevs. M ars av 13

14 :i~~(_ Marie Lindblad Uppdragsledare Certifierad kommunal revisor Per Ståhlberg Projektledare Certifierad kommunal revisor 13av 13