RÄTTVISA MOT EFFEKTIVITET Jan Saarela Baserat på Rebecca M. Blank: Can Equity and Efficiency Complement Each Other? Adam Smith Lecture, EALE 2001, 15 September 2001, Jyväskylä Publicerat i Labour Economics, 2002, 9, 451-468
Socialpolitik ur ett ekonomiskt perspektiv Ekonomisk-politiska beslut: omfördelning av inkomster Det klassiska dilemmat vid omfördelning av inkomster: Rättvisa mot effektivitet (equity = rättvisa equality = jämlikhet) Det finns olika mått/syner på rättvisa (inkomstfördelning och fördelningspolitik) Klassisk fördelningsanalys: Pareto-optimal situation: ingen har möjlighet att få det bättre utan att någon annan samtidigt får det sämre Lorenz-kurvan: hur mycket den faktiska fördelningen avviker från den ideala (fullständigt rättvisa) Gini-koefficienten: motsvarar Lorenz-kurvan, hur stor andel av inkomsttagarna har en hur stor andel av inkomsterna Den generella idén, ur ett ekonomiskt-politiskt perspektiv: fördela inkomster så rättvist som möjligt, med minsta möjliga effektivitetsförluster Orättvisa konflikt Rättvisa konsensus Varför orättvisa (rika och fattiga)?: (1) nedärvda egenskaper (förmögenhet som ärvs, medfödda psykiska eller fysiska produktiva egenskaper) (2) förvärvade egenskaper (utbildning, arbetserfarenhet; det kan också finnas orättvisa m.a.p. hur dessa kan förvärvas) Omfördelning orsakar ineffektivitet, m.a.p. aktörernas insatser Omfördelningen sköts på demokratisk väg, d.v.s. genom beslut och handlingar av riksdag, regering, andra folkvalda instanser och myndigheter 2
Effektiviteten är lägre än vad en fullständigt fri marknad (fullständig konkurrens, utan omfördelning) skulle innebära Adam Smith (1776), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations: No society can surely be fluorishing and happy, of which the greater part of the members are poor and miserable... they who feed, cloath and lodge the whole body of the people, should have such a share of the produce of their own labour as to be themselves tolerably well fed, cloathed, and lodged Ekonomer har främst koncentrerat sig på analyser av effektivitet (statlig reglering, skatters dödviktsförluster, transfereringars effekter på arbetsutbudet) Det har tagits för givet att rättvisa och effektivitet inte kan uppnås samtidigt m.a.o. att större rättvisa sker på bekostnad av effektivitetsförluster Arthur Okun (1975), Equity and Efficiency: The Big Tradeoff: konflikten mellan rättvisa och effektivitet är ofrånkomlig The leaky bucket ( den läckande hinken ): en dollar som tas från en rik, och omfördelas till en fattig, resulterar i mindre än en dollars inkomstökning för den fattige Fyra orsaker till varför omfördelningen resulterar i detta problem: (1) administrativa kostnader (ex.: den offentliga sektorn måste spendera två euro för att öka totala familjeinkomsterna med en euro) (2) förändringar i arbetsinsatsen (ex.: en ytterligare vecka som berättigar till arbetslöshetsersättning ökar arbetslöshetens längd med 0.2 veckor) (3) förändringar i sparande och investeringsbenägenhet (mindre lönsamt om de skattas) 3
(4) förändrade attityder (ex.: ändrad motivation för att utbilda sig, bättre ersättningar för arbetsoförmåga tidigarelägger pensioneringsbeslutet och ökar andelen rapporterade skador) den offentliga sektorns försök att uppnå rättvisa resulterar i minskad totalinkomst och en mindre effektiv användning av tillgängliga resurser den ekonomisk-politiska frågan är hur mycket läckage ett samhälle är villigt att acceptera, för att uppnå en viss nivå av rättvisa Okun ger inget svar på hur man kan minimera läckaget. Det ska diskuteras här: Måste större rättvisa ofrånkomligen ske på bekostnad av större ineffektivitet?: Tre situationer där detta inte behöver vara fallet: (1) när omfördelningen (offentligt stöd) gynnar grupper som inte har möjlighet att ändra sitt beteende (2) när omfördelningen sker i form av sådana program som kombinerar beteendemässig nytta med det erhållna stödet (transfereringen): arbetsinsats mot utbetalning (3) när omfördelningen fungerar som investering på lång sikt Fall 1: Mottagaren saknar förmåga att reagera de flesta omfördelningskostnader uppstår till följd av mottagarens beteendemässiga respons på erhållna stöd => inkomstförluster för samhället i stort om individer inte har någon reell möjlighet att påverka sin situation överlag, eller inte har möjlighet att reagera på förändringar, så behöver inte beteendemässiga förändringar (de som resulterar i läckaget ) uppstå 4
En sådan situation kan vara när en individ inte har möjlighet att reagera på förändringar. Ex.: arbetsoförmögna, äldre eller barn. - De jobbar i allmänhet inte, och kan inte heller förväntas jobba. Transfereringar till dem kommer sålunda inte att förändra deras arbetsutbud. - Ifall de inte sparar, så kommer inte heller sparandet att påverkas. - De beter sig inte effektivt, vilket innebär att de inte kommer att handla på ett mindre acceptabelt sätt fastän de ges mer transfereringar. - De är mindre bemedlade till följd av orsaker de själva inte kan kontrollera, och kan sålunda inte påverka sin ekonomiska situation genom eget beteende. Ett alternativ till ovanstående är institutionella begränsningar, som hindrar individen från att ändra sin situation. Ex.: i samhällen som innehåller en mycket hög grad av segregation. - En individs situation bestäms av familjebakgrund, ras eller etnicitet. - Utfallen är förutbestämda ifall hudfärg, kön eller etnisk bakgrund bestämmer arbetstillfällen, löner och boendeförhållanden. Transfereringar till dem som saknar förmåga att reagera ger upphov till litet läckage, vilket kan förklara varför vissa typer av transfereringar är politiskt mer acceptabla än andra. - I USA: skillnad på the deserving poor och the undeserving poor. Baseras på antagandet att en del fattiga har handlat på ett sätt som resulterar i denna fattigdom. - De som inte har möjlighet att reagera är de som anses vara mer behövande. - Transfereringsprogram till äldre och handikappade är följaktligen mer generösa än de som riktar sig till arbetsföra. Detta medför att ett samhälle, som har starka begränsningar för de reella förutsättningarna för en viss grupp, kan välja en omfördelning som gynnar denna grupp. - De som understöder den institutionella (segregerade) strukturen kan sålunda känna sig bra till mods av att hjälpa fattiga, till en relativt liten kostnad. 5
Men ifall arbetsutbud o dyl är ett familjebeslut kan också andra familjemedlemmar påverkas. - Ex.: om omfördelning som gynnar äldre gör att deras barn anser att de inte behöver ge sina föräldrar ekonomiskt stöd => effektivitetsförluster i alla fall. - Annat ex.: om finansiering av fortsatta studier garanteras av stat/kommun. Då behöver föräldrarna inte arbeta och spara lika mycket som tidigare. - Vissa, dock ej fullödiga bevis för att ovanstående kan vara fallet. Alltså, för att Fall (1) ska gälla borde vi ha en individ som inte kan handla beteendemässigt och som är socialt isolerad. Då uppstår inga effektivitetsförluster. - Ur en politisk synvinkel innebär detta att stöd för fortsatt utbildning gynnar föräldralösa, och om omfördelning gynnar äldre och handikappade som inte har familj! I verkligheten är så inte fallet, främst p.g.a. svårigheten att bestämma vem som definitivt hör till den tänkta målgruppen. - Alla barn ger inte ekonomiskt stöd åt sina föräldrar. - En politisk lösning som stöder enbart barnlösa skulle därtill skapa konflikter gentemot de barn som ursprungligen inte har tänkt sig stöda sina föräldrar ekonomiskt. - Om enbart barnlösa eller de som inte stöds ekonomiskt av sina barn skulle gynnas, skapar det incitament för övriga att vägra ta emot ekonomisk hjälp från sina barn (för att i stället erhålla offentligt stöd). Summa summarum, omfördelningen i samhället borde i större gynna de (a) som saknar förmåga att reagera (without agency) på egen hand, samt de (b) som inte kan komma ur sin fattigdom eller ändra sitt beteende trots att de gynnas av inkomstfördelningen. - I synnerhet de som inte kan reagera och som saknar familj. 6
- I dessa fall är effektivitetsförlusterna begränsade enbart till administrativa kostnader och kostnader som sätts direkt på skattebetalarna => Effektivitetsargumenten mot omfördelning är då svaga. Fall 2: Politiska lösningar som medför beteendemässiga krav I detta fall är det transfereringsprogrammets natur som ska sätta begränsningar för ineffektiviteten Ett antal program som kombinerar transfereringar med beteendemässiga krav finns (a) Welfare-to-work program i USA. Dessa gör ekonomiskt stöd åt fattiga familjer, samt förutsätter ett aktivt sökande efter jobb och deltagande i olika jobbsökarkurser (b) stöd till tonåringar, under förutsättningen att de stannar kvar i skolan (c) krav på ett aktivt arbetssökande, för att kunna erhålla arbetslöshetsersättning (d) jobbsökarkurser till (tidigare) narkomaner, under förutsättning att de är drogfria och inte begår brott Dessa kan reducera ineffektiviteten av omfördelning avsevärt, p.g.a. stödet ges under förutsättning att en beteendemässig (för samhället kostnadsreducerande) förändring sker Dessa kan (också) riktas mot individer som är i verkligt behov Welfare-to-work program har drivits i experimentellt syfte i USA och Kanada. - Ekonomiskt stöd (cash support), samtidigt som arbetsinsatser gynnas (krävs). - Resultaten är relativt övertygande: ökad sysselsättning, ökad arbetsinkomst och årsinkomst, minskad fattigdom. - Direkta kostnaderna för samhället (myndigheterna) dock höga. Intäkterna har emellertid varit större kostnaderna, totalt sett. Sänkt skatt till arbetande (låglöne- och låginkomst) familjer (working family tax credits) i USA och Storbritannien är en variant av ovanstående program. 7
- Bland ensamstående mödrar är resultatet entydigt ett större arbetsutbud. Sålunda behöver inte generösa transfereringar innebära minskningar i arbetsutbudet. - När dessa kombineras med stränga krav är det möjligt att omfördelningen, speciellt bland låginkomstfamiljer, ökar totalinkomsten, samtidigt som de ökar arbetsutbudet och arbetsinkomsten. I jämförelse med traditionella välfärdsprogram som ger de största summorna till de som inte arbetar, och sålunda gynnar ett minskat arbetsutbud, är detta relativt unikt. - Framtidens lösning för att minska förlusterna till följd av ineffektivitet? - Dock dyrare att administrera än traditionella program. Ett annat exempel: experiment som kombinerar stöd med incitament; arbetslöshetsersättningsexperimenten (unemployment insurance experiments) som försiggick i ett flertal delstater i USA under 1980-talet. - Ämnade reducera effekten av arbetslöshetsersättningar på arbetslöshetstidens längd, genom att ge bonus åt individer som snabbt fann jobb. - Resultaten varierade mellan olika delstater. I vissa fall var dock effekterna stora: kortare arbetslöshetsperioder, ökning av arbetsinkomsten, minskade arbetslöshetsersättningar, relativt låga utbetalningar i form av bonus. Sålunda: rikta in sig på att analysera behovet av att sammanlänka omfördelningen med beteendemässiga krav (eller incitament). - Dylika åtgärder kräver en större administrativ kunskap och insikter i utformningen, men de ger möjlighet att avsevärt reducera effektivitetsförluster som annars uppkommer. Fall 3: Transfereringar som investeringar Fall 1 och Fall 2 involverar transfereringssituationer där effektivitetsförlusterna minimeras. 8
- Dylika transfereringar medför i sig inte en ökning av den totala inkomsten i samhället. De innebär dock relativt låga kostnader, och medför små effektivitetsförluster. Ett tredje sätt är transfereringar, vilka gynnar en fördelning av offentlig service som har en investeringsfunktion. De ökar alltså inte bara resurserna i den innevarande tidsperioden, utan de förändrar också människors beteende på ett sådant sätt att inkomsten ökar också i framtiden Dylika investeringar för framtiden är speciellt lämpade för att hjälpa fattiga barn Traditionellt skulle man argumentera att nyttan maximeras med hjälp av en större valfrihet, d.v.s. att cash transfers skulle ge större nytta än in-kind (conditional) transfers. Men om vissa typer av in-kind transfers fungerar som långsiktiga investeringsvaror, så borde de gynnas på bekostnad av andra. Detta är i synnerhet fallet gällande utbildnings- och hälsorelaterade transfereringar - Varför har då inte dessa människor själva åstadkommit motsvarande sak? P.g.a. begränsningar satta av inkomst eller information. Tre viktiga områden där transfereringar kan ge framtida nytta: (a) Hälsounderstöd, om de reducerar framtida hälsoproblem. Offentliga kampanjer för att göra barn immuna mot vissa typer av sjukdomar. - Sådana reducerar framtida (offentliga och/eller privata) kostnader relaterade till hälsoutgifter. - Hälsovård under graviditetsstadiet och spädbarnshälsovård (hälso- och näringsrådgivning). - Utvärderingar visar att offentliga program fokuserade på fattiga barns hälsa som har en gynnsam effekt för framtiden. 9
(b) Utgifter m.a.p. humankapital har liknande effekter. - Transfereringsprogram som understöder vård av barn eller utbildning är också investeringar för framtiden. - Resultaten inte så entydiga som de gällande hälsovårdsprogram. Beror till stora delar på att det är svårt att studera framtida nytta av utbildningsprogram. - Ex.: om det är skolplikt för alla, är det svårt att veta hur det skulle se ut om det inte förekom skolplikt. - I USA; Head Start, ett program för att ge bättre förskolebaserad utbildning till låginkomstfamiljer i fattiga områden. Visat sig leda till att andelen som går ut high school och de som börjar i college är högre än vad som annars skulle ha varit fallet. Ingen kostnadsintäktsanalys är gjord, men programmets stora och långtidsverkande effekt tyder på att intäkterna är stora i förhållande till kostnaderna. - Vissa arbetsträningsprogram har visat sig ha långsiktiga effekter på arbetsmarknadsbeteende och arbetsinkomster (ökade arbetsinkomster också på lång sikt, också bland lågutbildade har lönen ökat betydligt med växande arbetserfarenhet). Finns också många undantag. Effekterna kan i vissa fall ses först flera år in i framtiden. - Welfare-to-work program är exempel på hur fall 2 och fall 3 kan kombineras. Å ena sidan reducerar de, till följd av de krav de ställer, inkomstförlusterna i nuet. Å andra sidan gynnar de, till följd av att de ökar sysselsättningen och inkomstmöjligheterna på lång sikt. (c) Program som skapar förändrade attityder - Anti-diskrimineringsprogram, på arbetsplatsen eller på bostadsmarknaden, som gynnar minoriteter. - Delvis kan det uppstå till följd av att nya vägar för humankapital öppnas, till följd av att nya utbildnings- och arbetsmöjligheter ges. 10
- Delvis kan det uppstå ifall programmen minskar det diskriminerande beteendet hos majoritetsbefolkningen. - Alltså, genom lagstiftning mot diskriminering kan man i nuet reducera samhällets vilja att diskriminera i framtiden. I ett sådant fall har man gynnsamma inkomst- och produktivitetsfördelar i minoritetsbefolkningen, och de uppväger kostnaderna av programmet (lagstiftningen). - Den empiriska forskningen på detta område är mycket knapphändig (och svår att genomföra). Alla program behöver dock inte resultera i långsiktiga fördelar Beteendemässiga förändringar kan göra att inkomstförluster uppstår, t.ex. om stöd till barns utbildning gör att föräldrarna minskar sitt arbetsutbud och sparande. Därtill är det inte enbart tillräckligt att ett program har positiva effekter, utan fördelarna (intäkterna) måste uppväga alla kostnader. Troligen är det så att färre program än vad som påstås har stora effektivitetsfördelar. Enbart långsiktig och noggrann utvärdering kan visa om de verkligen fungerar som investeringar. Detta innebär att stora fördelar sannolikt finns att inhämta på vissa områden, i synnerhet de som gäller barns hälsa och utbildning. Man borde sålunda rikta mer ekonomiskt stöd till områden som gynnar framtida inkomstmöjligheter och mindre på enskilda (en-periods) transfereringar. Därför skäl att göra fler jämförande utvärderingar av olika politiska lösningar som påstås generera framtida investeringar. På det sättet kan beslutsfattarna mer effektivt bestämma vilken politisk lösning som ger de största långsiktiga fördelarna. 11
Konklusioner Alltför litet intresse har visats för sätt, på vilka man kan minska effektivitetsförlusterna i samband med transfereringsprogram Tre olika sätt att hantera saken på, d.v.s. så att rättvisa och effektivitet inte behöver stå i direkt motsättning till varandra (a) riktas till människor som inte har möjlighet att ändra sitt beteende (b) riktas till typer av program som inkluderar beteendemässiga krav (arbetsinsats mot utbetalning) (c) riktas till vissa områden som fungerar som långsiktiga investeringar Man borde fokusera mer på grupper som hittills har varit relativt ointressanta ur ett ekonomiskt perspektiv: barn, äldre, handikappade Det faktum att omfördelning oftast ses som något negativt kan till stora delar bero på att forskningen hittills har koncentrats på studier av effekter bland sådana grupper där kostnader av transfereringar är som högst, d.v.s. bland arbetsföra vuxna Okuns läckande hink är ett faktum vad beträffar många transfereringsprogram. Hur mycket den läcker varierar dock avsevärt mellan olika program. Ineffektiviteten varierar alltså mycket mellan enskilda program. I ett stort antal situationer i verkligheten behöver inte rättvisa nödvändigtvis stå i motsatsförhållande till effektivitet. 12