Värdering av antalet vinnande leverantörer vid anbudsutvärdering i offentlig upphandling - En fallstudie Anders Lunander Handelshögskolan vid Örebro Universitet Trade Extensions AB, Uppsala September 2014 I promemorian redogörs för anbudsgivningen i två upphandlingar av LSS-boende i Västerås och Enköping under 2013. Upphandlingarna omfattade vardera åtta till nio olika objekt. I båda upphandlingarna gavs anbudsgivare möjlighet att lämna anbud som var betingade på hur många objekt de skulle komma att tilldelas, s.k kombinatoriska anbud. I syfte att värna om konkurrensen vid kommunernas upphandling av LSS-boende på lång sikt och stärka mindre leverantörers konkurrenskraft på kort sikt, så kom antalet vinnande leverantörer att beaktas vid utvärderingen. I förfrågningsunderlaget angavs ett mervärde för att erhålla minst tre vinnande leverantörer. Utfallet från upphandlingarna visade att båda kommunernas merkostnad av att tilldela objekten till tre anbudsgivare istället för till en leverantör (Västerås) eller till två leverantörer (Enköping) var betydligt lägre än de annonserade mervärdena. Trade Extensions AB, Kungsängsgatan 17-19, 753 22 Uppsala; e-post: anders@tradeext.com Jag vill tacka Berit Johansson och Marlene Kaas (Västerås kommun) samt Stefan Lundin (Enköpings kommun) för värdefulla kommentarer och synpunkter på innehållet.
1. Introduktion Under första halvåret 2013 genomförde Västerås stad och Enköpings kommun vardera en upphandling av boende med särskild service för vuxna enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS, 1993:387). Förutom att upphandlingarna avsåg liknade verksamhet, så fanns det stora likheter vad gäller antalet upphandlade objekt, avtalstid och utformning av budgivningsregler. Antalet separata objekt i upphandlingarna var ursprungligen nio (Västerås) respektive åtta (Enköping) men kom i båda fallen att under upphandlingens förlopp att reduceras med ett objekt. Avtalstiden för objekten var fyra år med möjlighet till förlängning i maximalt fyra år. I båda upphandlingarna gavs möjlighet för anbudsgivare att, vid sidan av anbud på enskilda objekt, dels få lämna anbud på valfria kombinationer av upphandlingens objekt, dels få deklarera hur många objekt anbudsgivaren maximalt var villiga att fullgöra i händelse av att anbudsgivaren skulle tilldelas för många objekt. Lägsta pris gällde som utvärderingskriterium. Denna typ av flexibel anbudsgivning, när en upphandling är uppdelad i delar, kallas ibland för kombinatorisk anbudsgivning. Metoden har tillämpats i rad olika offentliga upphandlingar i Sverige under de sista åren. 1 En fördel med metoden är att en anbudsgivare, till skillnad mot konventionell anbudsgivning, ges möjlighet att uttrycka att ett anbud för att fullgöra ett kontrakt ( i det här fallet boendekontrakt) beror på hur många kontrakt denne vinner. Den upphandlande myndigheten kan därmed dra nytta av potentiella samordningsvinster hos en leverantör av att vinna fler objekt, d.v.s erhålla lägre priser än vad myndigheten potentiellt skulle erhålla om anbudsgivaren hindrades från att betinga sina priser på volym. Vidare öppnar regeln, att få uttrycka en begränsning för hur stor volym anbudsgivaren är beredd att maximalt skriva kontrakt på, en möjlighet för ett mindre företag med begränsad kapacitet att bjuda aggressivt på fler objekt än företaget kan åta sig att fullgöra. Därmed ökar den potentiella konkurrensen från små och medelstora företag. Utgångspunkt vid utvärdering av betingade anbud är att upphandlingens totala kontraktssumma för samtliga objekt skall minimeras, d.v.s anbuden på ett specifikt objekt utvärderas inte separat utan hänsyn tas till samtliga inlämnade anbud. I denna promemoria beskrivs de båda upphandlingarna i Västerås och Enköping. Vi redogör närmare för utformningen av reglerna vid anbudsgivningen, de inkomna anbuden och upphandlingarnas utfall. Syftet med promemorian är att visa på en faktisk tillämpning av en utvärderingsregel som torde vara vanlig vid privat upphandling men som vi tror används mindre frekvent i offentlig upphandling. I avsikt att dels värna om konkurrensen vid kommunens upphandling av LSS-boende på lång sikt, dels öka konkurrensen från små och medelstora leverantörer på kort sikt så kom antalet vinnande leverantörer att beaktas vid utvärderingen. I ett första scenario (scenario 1) utvärderades anbuden efter huvudregeln att den totala kontraktssumman för samtliga objekt skulle minimeras. Om utvärderingen i scenario 1 visade att antalet vinnande leverantörer var färre än tre, så genomfördes en ny utvärdering av anbuden. Utgångspunkt för denna nya utvärdering (scenario 2) var fortfarande att upphandlarens totala kontraktssumma för samtliga objekt skulle minimeras men under bivillkoret att antalet vinnande leverantörer skulle vara minst tre. Om den vinnande kontraktssumman under scenario 2 översteg den vinnande kontraktssumman under scenario 1 med mer än 1 900 000 kronor (Västerås) alt. 1 000 000 kronor (Enköping), så skulle anbudsgivare tilldelas objekt i enlighet med utvärderingen i scenario 1. I annat fall skulle objekten komma att tilldelas anbudsgivare i enlighet med utvärderingen i scenario 2. Skulle det visa sig att utvärderingen under scenario 1 allokerade objekt till minst tre anbudsgivare, så fanns det inga skäl att genomföra ytterligare en utvärdering. De båda kommunerna såg med 1 Se Lunander (2009, 2010, 2011a, 2011b ) för olika fallstudier. 2
andra ord ett mervärde av att erhålla fler än två leverantörer. Regeln om efter vilken princip anbuden skulle komma att utvärderas angavs i respektive förfrågningsunderlag. Där specificerades också kommunens mervärde av att få fler än två leverantörer. Sättet att ta hänsyn till antalet vinnande anbudsgivare i utvärderingen, vid sidan om lämnat pris, är i princip identisk med den metod som numera är vanlig vid upphandlingar när den upphandlande myndigheten vid utvärderingen, utöver pris, tar hänsyn till andra egenskaper ofta sammanfattat som kvalitet. Genom att myndigheten i förfrågningsunderlaget anger ett mervärde i monetära termer för olika grader av höjning i varans/tjänstens kvalitet, så markerar denne sina preferenser för kvalitet och vilken avvägning som kommer att göras mellan pris och kvalitet. Utfallet från anbudsgivningen visar att båda kommunerna kom att anta anbud i enlighet med scenario 2, d.v.s merkostnaden för att öka antalet vinnande leverantörer, relativt scenario 1, var i båda kommunerna lägre än de annonserade mervärdena. Promemorian är disponerad på följande sätt. I kapitel två beskrivs utformningen av anbudsformulär, regler för anbudsgivning och utfall från upphandling av LSS-boende i Västerås stad. Kapitel tre redogör för motsvarande upphandling i Enköpings kommun. Promemorian avslutas med en sammanfattning och diskussion i kapitel fyra. 3
2. Upphandling av gruppbostäder enligt LSS Västerås kommun 2.1 Utformning av anbudsgivning Upphandlingen i Västerås omfattade driften av nio separata gruppbostäder (i fortsättningen kallat objekt) med vardera plats för fem eller sex boenden. Var och ett av objekten utgjorde ett separat kontrakt. Kontraktstiden för samtliga objekt var 4+2+2 år. Anbuden bedömdes efter kriteriet pris. En anbudsgivare kunde lämna ett enkelt anbud på enskilda objekt men också lämna anbud på valfria paket (kombinationer) av olika objekt. Vidare gavs möjligheten för anbudsgivare att dels uttrycka hur många av objekten som anbudsgivaren maximalt kunde tilldelas, dels uttrycka hur många objekt som anbudsgivaren minst var tvungen att bli tilldelad för att hennes anbud skulle vara giltiga. Figur 1 illustrerar utformningen av anbudsformuläret. Figur 1: Anbudsformulär vid upphandling av LSS boende, Västerås Anbuden för olika objekt lämnades i den övre delen på budformuläret. I kolumnen Enkla anbud specificerades ett pris per objekt. En anbudsgivare var fri att bjuda på ett eller flera objekt. Ett paketbud innebar att anbudsgivaren med ett Ja markerade vilka objekt som skulle ingå i anbudet och därefter angav den procentuella rabatten som skulle gälla för just det paketbudet. 4
Rabatten uttrycktes som ett procentuellt avdrag på summan av enkelbuden på de objekt som ingick i paketbudet. En anbudsgivare kunde maximalt lämna 20 paketbud. På anbudsformulärets nedre del kunde anbudsgivaren lägga två typer av restriktioner. Den första restriktionen ( Minst två av objekten ) innebar att anbudsgivaren kunde tillförsäkra sig om att åtminstone erhålla två objekt i händelse av tilldelning. Denna möjlighet minskar anbudsgivarens risk att bli tilldelad en alltför liten volym, som inte är ekonomiskt bärkraftig med mindre än att anbudsgivaren har lämnat mycket höga priser på enskilda objekt. Den potentiella effekten av att tillåta anbudsgivare att lämna en sådan minsta-antal-objektrestriktion är med andra ord att anbudsgivaren kan lämna lägre enkelbud. Innebörden av den andra restriktionen ( Maximalt antal objekt ) var att ge anbudsgivaren möjlighet att kunna bjuda på fler objekt än anbudsgivaren hade kapacitet att fullgöra. Detta ökar den potentiella konkurrensen från framförallt mindre företag med begränsad kapacitet. 2.2 Resultat Till upphandlingen lämnades nio anbud varav sex anbud klarade de krav som ställdes innan den ekonomiska utvärderingen genomfördes. I tabell 1 sammanfattas de sex anbudsgivarnas olika typer av anbud. Tabell 1. Lämnade anbud och restriktioner - Västerås Anbudsgivare Antal enkelbud Antal kombinationsbud Restriktion om minst två objekt Maximalt antal objekt som kan antas Anbudsgivare 1 8 9-8 Anbudsgivare 3 6 8 Ja 9 Anbudsgivare 4 8 20-9 Anbudsgivare 5 9 17 Ja 9 Anbudsgivare 7 9 20 Ja 9 Anbudsgivare 8 9 20 Ja 9 Samtliga sex anbudsgivare lämnade, vid sidan av enkla anbud på olika objekt, också anbud på olika kombinationer av objekt. Vidare valde fyra anbudsgivare att visa att det lämnade anbudet endast gällde under förutsättning att anbudsgivaren tilldelades minst två objekt. Ingen av anbudsgivarna lämnade anbud på fler objekt än de hade kapacitet att fullgöra. Förvisso angav alla en restriktion på det maximala antalet objekt som kunde antas, men restriktionen blev inte bindande för någon av dem, eftersom det angivna maxantalet sammanföll med antalet enkelbud som anbudsgivaren faktiskt lämnade. I tabell 2 presenteras anbudsgivarnas samtliga enkelbud. Anbuden lämnades som ersättning per år och objekt. De lägsta anbuden är markerade med grå färg. 2 Den relativa skillnaden mellan det lägsta och det högsta enkelbudet över varje objekt är i genomsnitt ca 46%. De sex enkelbuden som anbudsgivare 3 lämnade var samtliga högst i pris. Noterbart är att anbudsgivare 3 också lämnade de högsta rabatterna i sina kombinationsbud, där 2 För fyra av anbudsgivarna gällde att enkelbuden var giltiga endast under förutsättning att de skulle komma att tilldelas minst två av objekten. Man kan därför anta att de observerade enkelbuden från dessa fyra anbudsgivare, allt annat lika, kan vara något lägre än vad de varit om de inte haft möjlighet att lämna restriktionen om att tilldelas minst två av objekt. 5
genomsnittliga rabatten för de olika kombinationsbuden uppgick till 18%. En möjlig tolkning är att anbudsgivare 3 av strategiska skäl valt att lämna relativt höga enkelbud för att sedan kompensera detta med en relativt hög rabatt för olika kombinationer. Syftet med en sådan strategi skulle kunna vara att anbudsgivaren genom höga enkelbud försöker blockera att de egna enkelbuden, i kombination med anbud från andra anbudsgivare, slår ut anbudsgivarens egna relativt aggressiva kombinationsbud. Ett relativt högt eget enkelbud skulle därmed inte komma att utgöra ett hot mot anbudsgivarens eget kombinationsbud. 3 Tabell 2. Anbudsgivarnas lämnade anbud per objekt (SEK) - Västerås Anbudsgivare Objekt 1 3 4 5 7 8 Plåtslagargatan 1A 4 513 831 5 299 800 3 614 265 4 118 778 4 092 812 3 316 276 Forntidsgatan 2 5 389 363 5 365 500 4 867 835 4 946 526 5 292 342 4 505 028 Utmarksgatan 4 778 724 4 549 890 6 339 102 4 855 506 4 567 366 Hundaregatan 5 518 800 3 727 498 4 971 876 3 867 853 Triangelnätsvägen 4 850 001 5 584 500 4 552 007 3 987 037 5 150 436 4 104 367 Lavegatan 4 165 958 5 475 000 4 518 626 4 416 838 4 826 802 3 756 679 Skälbygatan 169 4 178 724 2 998 586 3 353 489 3 297 712 3 353 633 Skälbygatan 173 4 909 575 2 953 169 4 038 942 3 176 001 3 353 633 Lillhamra 5 161 703 5 431 200 3 760 146 3 564 176 4 038 252 3 756 679 Den lämnade rabatten i kombinationsbuden, uttryckt som procentuellt avdrag på summan av enkelbuden på de objekt som ingår i en kombination, antyder inte att rabatten skulle vara ökande i antalet objekt som ingår i kombinationen. Tabell 3 visar att variationen i den genomsnittliga rabatten mellan anbudsgivarnas kombinationsbud förvisso är relativt stor, men flera av dem lämnade kombinationsbud på olika stora kombinationer av objekt utan att ändra på rabattens storlek. Tabell 3. Genomsnittlig lämnad rabatt för olika stora kombinationer av objekt (%) - Västerås Antal objekt i kombinationsbud Anbudsgivare 2 3 4 5 6 7 8 9 Anbudsgivare 1 4,47 3,97 3,78 3,81 4,26 4,05 - - Anbudsgivare 3 17,50 19,50 - - - - - - Anbudsgivare 4 3,00-3,00 3,00 3,00 - - - Anbudsgivare 5 6,74 8,72-8,54-9,11 9,13 Anbudsgivare 7-10,00 10,00-10,00 10,00-10,00 Anbudsgivare 8-10,56 10,18 10,08 10,21 10,14 10,13 11,52 3 De högsta enkelbuden på de tre objekt som anbudsgivare 3 inte lämnat pris på, är emellertid också mellan 30% och 56% högre än det lägsta enkelbudet på resp objekt. Anbudsgivarna bakom dessa tre enkelbud (anbudsgivare 1 och 5) har lämnat betydligt mer blygsamma rabatter än vad anbudsgivare 3 har gjort. 6
Inför utvärderingen så beslutade Västerås kommun att upphandlingen av ett av objekten, Fornstidsgatan, skulle avbrytas. Inspektionen för Vård och Omsorg (IVO) meddelande före anbudstidens utgång att myndigheten inte skulle komma att ge utförare tillstånd att driva ett boende i de lokaler som var planerade för verksamheten. Meddelandet från IVO annonserades via kommunens upphandlingssystem och de anbud som innehöll ett pris på detta objekt kom därför att tas bort vid utvärderingen. I tabell 4 presenteras utfallet från utvärderingen. Kolumn två och tre visar upphandlingens lägsta enkelbud för varje objekt samt en fiktiv total kontraktssumma för samtliga objekt baserad på de lägsta enkelbuden (se kommentaren i fotnot 2). Scenario 1 i tabellen (kolumn fyra och kolumn fem) presenterar den kostnadsminimerande fördelningen av objekt mellan anbudsgivarna. Utvärderingen inkluderar samtliga anbud och restriktioner som lämnats på anbudsformulären. Utfallet visar att en anbudsgivare tilldelas samtliga åtta objekt till en lägsta möjliga totalkostnad på drygt 27,04 miljoner kronor. Tabell 4. Resultat av utvärdering (SEK) - Västerås Objekt Lägsta enkelbud utan restriktioner Anbuds Lägsta givare enkelbud Scenario 1: Lägsta totalkostnad utan restriktion Anbuds Lägsta bud inkl ev givare rabatt i komb. bud Scenario 2: Lägsta totalkostnad, minst tre vinnande anbudgivare Anbuds givare Lägsta bud inkl ev rabatt i komb Plåtslagargatan 1A 8 3 316 276 8 2 981 332 (k) 8 2 992 939 (k) Utmarksgatan 4 4 549 890 8 4 106 062 (k) 1 4 778 724 (e) Hundaregatan 5 3 727 498 8 3 477 200 (k) 8 3 490 737 (k) Triangelnätsvägen 5 3 987 037 8 3 689 826 (k) 8 3 704 191 (k) Lavegatan 8 3 756 679 8 3 377 254 (k) 8 3 390 403 (k) Skälbygatan 169 4 2 998 586 8 3 014 916 (k) 4 2 908 628 (k) Skälbygatan 173 4 2 953 169 8 3 014 916 (k) 4 2 864 574 (k) Lillhamra 5 3 564 176 8 3 377 254 (k) 8 3 390 403 (k) Total kostnad 28 853 311 27 038 760 27 520 599 Anm. (k) och (e) markerar huruvida det vinnande anbudet är ett enkelbud eller del av ett kombinationsbud Eftersom utvärderingen i scenario 1 visade att objekten i en kostnadsminimerande lösning skulle komma att tilldelas till färre än tre anbudsgivare, så genomfördes en ny scenarioanalys av anbuden. Utgångspunkten i scenario 2 var att objekten skulle fördelas på ett sådant sätt att den totala kontraktssumman för samtliga objekt minimerades vilket också skedde i scenario 1 men under villkoret att objekten skulle fördelas mellan minst tre anbudsgivare. I kolumn sex och sju redovisas utfallet från scenario 2. Anbudsgivare 4 och anbudsgivare 1 tilldelas nu tre respektive ett objekt. Relativt scenario 1 så ökar upphandlarens kostnad eller snarare utvärderingsbeloppet - med knappt 482 tkr eller 1,78 procent. Eftersom ökningen av utvärderingsbeloppet, av att tilldela objekten till tre anbudsgivare istället för till bara en anbudsgivare, var betydligt lägre än kommunens angivna mervärde för minst tre leverantörer 1,9 miljoner kronor - så antogs lösningen enligt scenario 2. 7
3. Upphandling av gruppbostäder enligt LSS Enköpings kommun 3.1 Utformning av anbudsgivning Sättet att utforma både anbudsformulär och regler för anbudsgivning vid upphandlingen i Enköpings kommun var mycket snarlikt den tidigare upphandlingen i Västerås. I korthet gällde följande: varje objekt (adress) utgjorde ett separat kontrakt kontraktstiden för varje objekt var 4+2+2 år anbuden utvärderades efter pris möjlighet att lämna paketbud på valfria kombinationer av objekt, dock maximalt fyra objekt i ett kombinationsbud ingen anbudsgivare kunde bli tilldelad mer än fyra objekt antalet kombinationsbud begränsat till tio anbud möjlighet att uttrycka minsta antal objekt som måste erhållas för att anbud skall gälla möjlighet att uttrycka maximalt antal objekt som kan fullgöras Figur 2: Anbudsformulär vid upphandling av LSS boende, Enköping 8
Figur 2 visar utformningen av anbudsformuläret. Anbudsgivare lämnade kombinationsbud på samma sätt som i upphandlingen i Västerås. För varje objekt som ingick i ett eller fler kombinationsbud, skulle anbudsgivaren lämna ett enkelbud. För de två restriktionerna om minsta/maximalt antal objekt gällde att anbudsgivaren med ett kryss markerade antalet objekt som respektive restriktion avsåg. 3.2 Resultat Till upphandlingen inkom sju godkända anbud. Innan anbudstiden hade löpt ut, lät kommunen meddela att ingen upphandling av objekt Hornugglegränd skulle ske. Inga anbud kom därmed att lämnas på detta objekt. Tabell 5 sammanfattas de sju anbudens olika delar. Tabell 5. Lämnade anbud och restriktioner - Enköping Anbudsgivare Antal enkelbud Antal kombinationsbud Minsta antal objekt som måste tilldelas Maximalt antal objekt som kan antas Anbudsgivare 1 7 10 - - Anbudsgivare 2 7 10 - - Anbudsgivare 3 7 10 2 - Anbudsgivare 5 5 3 2 - Anbudsgivare 6 3 4 2 - Anbudsgivare 7 6-3 - Anbudsgivare 8 3 3 2 Anbudens mönster vad gäller lämnade kombinationsbud och lämnade restriktioner uppvisar stora likheter med upphandlingen i Västerås. Anbudsgivarna lämnar maximalt antal tillåtna kombinationsbud, uttrycker att ett minsta antal objekt måste tilldelas för att enkelbuden skall gälla men lämnar ingen restriktion angående max antal objekt som kan antas. Det skall dock noteras att vid upphandlingen i Enköping så kunde en anbudsgivare aldrig bli tilldelad fler än fyra objekt, vilket naturligtvis minskar behovet för en anbudsgivare med begränsad kapacitet att utnyttja restriktionen angående maximalt antal objekt. Tabell 6 visar att de enkla anbudens spridning för de olika objekten vid upphandlingen i Enköping är betydligt mindre än vad som observerades vid upphandlingen i Västerås. Den genomsnittliga relativa skillnaden mellan det lägsta anbudet och det högsta anbudet för ett objekt är i genomsnitt drygt 22 procent. Tabell 6. Anbudsgivarnas lämnade anbud per objekt (SEK)och år - Enköping Objekt 1 2 3 5 6 7 8 Gamla vägen 4 358 100 4 765 440 4 927 500 5 392 875 5 078 975 Torggatan 3 746 725 4 355 910 4 106 250 4 210 275 3 704 750 4 440 225 3 900 025 Vulcanusvägen 6 106 275 6 773 999 6 205 000-6 716 000 6 363 775 Ekspinnargatan 3 945 650 3 302 301 3 476 625 4 075 225 3 732 125 3 903 675 3 737 600 Fotbollsgatan 5 317 320 6 142 950 5 880 150 5 475 000-5 689 620 Svinnegarnsvägen 3 804 030 3 605 353 4 171 950 4 079 970-4 016 460 3 652 920 Gluggen 6 415 215 7 363 735 9 403 800 - - - 9
En möjlig förklaring till den relativt låga spridningen i enkelbuden är att anbudsgivarna samtidigt lämnade relativt låga rabatter i sina kombinationsbud. En anbudsgivare är, så att säga, redan genom sina relativt låga enkelbud konkurrenskraftig gentemot de andra anbudsgivarna, men konkurrerar på detta sätt samtidigt med sina egna kombinationsbud. Tabell 7 illustrerar lämnade rabatter för olika stor kombinationer. Eftersom en anbudsgivare kunde tilldelas maximalt fyra objekt, så fanns det inga skäl för anbudsgivarna att lämna kombinationsbud som omfattade fler än fyra objekt. Tabell 7. Genomsnittlig lämnad rabatt för olika stora kombinationer av objekt (%) - Enköping Antal objekt i kombinationsbud Anbudsgivare 2 3 4 Anbudsgivare 1 4,75 4,80 4,24 Anbudsgivare 2 1,74 1.28 2.25 Anbudsgivare 3 10,50-9,37 Anbudsgivare 5 - - 1,57 Anbudsgivare 6 1,00 3,40 - Anbudsgivare 7 - - - Anbudsgivare 8 1,20 4,70 - Vid utvärderingen visade det sig att en kostnadsminimerande allokering av de sju objekten, utan villkor om minsta antal vinnande anbudsgivare, genererade två vinnande anbudsgivare. Tabell 8. Resultat av utvärdering (SEK) - Enköping Lägsta enkelbud utan restriktioner Scenario 1: Lägsta totalkostnad utan restriktion Scenario 2: Lägsta totalkostnad, minst tre vinnande anbudgivare Objekt Anbuds givare Lägsta enkelbud Anbuds givare Lägsta bud inkl ev rabatt i komb. bud Anbuds givare Lägsta bud inkl ev rabatt i komb Gamla vägen 1 4 358 100 1 4 083 540 (k) 1 4 083 540 (k) Torggatan 6 3 704 750 1 3 746 725 (e) 8 3 853 225 (k) Vulcanusvägen 1 6 106 275 3 6 205 000 (e) 1 6 106 275 (e) Ekspinnargatan 2 3 302 301 3 3 059 430 (k) 2 3 302 301 (e) Fotbollsgatan 1 5 317 320 1 4 982 329 (k) 1 4 982 329 (k) Svinnegarnsvägen 2 3 605 353 3 3 671 316 (k) 8 3 609 085 (k) Gluggen 1 6 415 215 1 6 011 057 (k) 1 6 011 057 (k) Total kostnad 32 809 314 31 759 397 31 947 812 Anm. (k) och (e) markerar huruvida det vinnande anbudet är ett enkelbud eller del av ett kombinationsbud En kostnadsminimerande allokering, med villkoret att minst tre anbudsgivare måste tilldelas minst ett objekt vardera, ökade upphandlingens kontraktssumma med knappt 190 tkr (drygt ½ procent). Eftersom denna merkostnad var lägre än kommunens uppgivna mervärde - en miljon kronor - av att få tre leverantörer istället för en eller två leverantörer, så kom utfallet enligt scenario 2 att antas som den vinnande allokeringen av objekt. 10
4. Sammanfattning och diskussion En utgångspunkt för Västerås och Enköpings kommun vid utformningen av reglerna för anbudsgivning på LSS-boende var att en anbudsgivares kostnad för att fullgöra ett enskilt objekt sannolikt skulle komma att bero på hur många av de övriga objekten som anbudsgivaren samtidigt tilldelades. I syfte att ge anbudsgivarna stor handlingsfrihet, att genom sina anbud uttrycka olika förhållanden mellan kostnader och antalet objekt, så tilläts anbudsgivarna i de båda upphandlingarna att lämna kombinatoriska anbud. En anbudsgivare kan med hjälp av kombinatoriska anbud lämna mer konkurrenskraftiga anbud i situationer där anbudsgivarens produktionskostnad inte är linjär i volym. Med kombinatoriska anbud slipper anbudsgivaren bära risken att de lämnade priserna i en upphandling inte speglar den kostnad anbudsgivaren faktiskt ställs inför när hon ser sin tilldelning av objekt. Anbudsgivaren behöver därmed inte lägga på en risk-premie på sina anbud i syfte att kompensera sig för obehagliga utfall vid utvärderingen. Den potentiella effekten blir med andra ord att upphandlaren kan erhålla lägre priser än vad hon får om hon inte tillåter för kombinatoriska anbud. En invändning mot att tillåta för kombinatoriska anbud, framförallt paketbud, är att större företag skall utnyttja möjligheten att lämna kraftiga rabatter i syfte att försöka slå ut mindre företag. Något eller några av företagen har kanske så stora samordningsvinster av att vinna större volymer att de försöker vinna huvuddelen av upphandlingen med ett enda konkurrenskraftigt paketbud. Förvisso är ett sådant anbud fördelaktigt för upphandlaren på kort sikt, eftersom denne nu kan dra nytta av att det större företaget har stora samordningsvinster i sin verksamhet. Innebörden kan dock bli att antalet mindre företag inom samma bransch på lång sikt försvinner och därmed minskas konkurrensen inför kommande upphandlingar. Lite förenklat kan man säga upphandlaren måste väga kortsiktiga kostnadsbesparingar mot potentiellt långsiktiga kostnadsökningar. 4 Det finns emellertid olika sätt för en upphandlare att minska möjligheterna för större företag att med hjälp av kombinatorisk anbudsgivning försöka slå ut mindre företag. En första möjlighet för upphandlaren är att sätta en gräns för hur många objekt som maximalt får ingå i ett paketbud eller ange vilka av upphandlingens objekt som får ingå i ett paketbud. Ett andra sätt är sätta en övre gräns hur stor den procentuella rabatten får vara i ett paketbud. En tredje väg, som Enköpings kommun tillämpade, är att sätta en övre gräns för hur stor volym som en enskild anbudsgivare maximalt kan tilldelas vid utvärderingen. De flesta upphandlingar innehåller en avvägning mellan den fördelning av objekt som minimerar upphandlarens kontraktssumma och den fördelning som minimerar samma summa men under ett eller flera villkor. Villkoren utgörs ofta av krav på olika kvalitativa/kvantitativa egenskaper hos varan eller tjänsten som skall upphandlas. Ett vanligt sätt är att upphandlaren i förfrågningsunderlaget anger hur mycket mer hon är beredd att betala för en vara/tjänst med en viss kvalitativ/kvantitativ egenskap relativt en identisk vara/tjänst som saknar eller har en lägre nivå av denna specifika egenskap. Vi kan kalla detta för upphandlarens mervärde av en viss egenskap hos varan. Om det lämnade priset på den senare varan understiger den förra varan med mer än mervärdet, så kommer upphandlaren att välja varan som har den lägre nivån av den kvalitativa egenskapen. I annat fall väljs den förra varan. På samma sätt kan vi 4 Här skall tilläggas att ett företag med stora samordningsvinster i vunnen volym mycket väl i en upphandling utan möjlighet att lämna paketbud, kan försöka dra nytta av samordningsvinsterna i sin budgivning. Genom att lägga mycket låga enkelbud på var av delarna, kan företaget hoppas på att vinna samtliga delar. En sådan budgivning är dock inte riskfri eftersom företaget inte med säkerhet vet om alla delar som tillsammans bildar samordningsvinsten - kommer att vinnas. 11
tänka oss att upphandlaren i förfrågningsunderlaget anger ett eller flera mervärden för olika önskade utfall från upphandlingen. Genom att ställa ett grundscenario mot olika alternativa utfall, där hänsyn tas till mervärdet för olika utfall, skapas en transparent beslutsprocess. I de två upphandlingarna av LSS-boende som vi redogjort för, gjordes med hjälp av mervärden just denna senare avvägning mellan två utfall från utvärderingen. I Västerås var mervärdet av att erhålla mer än två vinnande leverantörer 1,9 miljoner kronor medan samma mervärde i Enköping var 1 miljon kronor. Den kostnadsminimerande fördelningen av objekt, utan villkor på önskat utfall, visade att objekten i båda upphandlingarna tilldelades endast en eller två leverantörer. Därför jämfördes dessa två kostnadsminimerande utfall med vardera ett alternativt scenario där objekten i vardera upphandlingen tilldelades minst tre anbudsgivare. Merkostnaden för att fördela objekten i enlighet med de två alternativa utfallen blev betydligt mindre än det mervärde som varje kommun angivit i förfrågningsunderlaget. Metoden att använda sig av en princip byggd på mervärden för att försöka uppnå ett lägsta antal vinnande anbudsgivare vid utvärderingen av anbud har den stora fördelen att upphandlaren själv, genom sättandet av sitt mervärde, bestämmer hur stor hennes merkostnad maximalt får bli av att låta tilldela objekten till fler leverantörer. Vidare är metoden transparent och behandlar alla anbudsgivare lika. Idag tillämpas en rad utvärderingskriterier, där vissa anbudsgivare säkert kan se en tydlig fördel gentemot andra anbudsgivare i valet av utvärderingskriterier. Detta kan i sin tur komma att påverka anbuden. Förvisso kan ett mervärde, som upphandlaren anger i förfrågningsunderlaget för att erhålla ett angivet minimum av leverantörer, komma att visa sig ha gynnat en eller flera leverantörer efter själva utvärderingen (ex post). Det är emellertid inte lika uppenbart vilket eller vilka företag som före anbudsgivningen kan dra fördel av att två scenarier från utvärderingen kan komma att behöva jämföras med varandra och värderas med hjälp av ett mervärde. I vilken utsträckning en sådan regel påverkar budgivningsbeteendet hos anbudsgivarna, är dock en fråga för vidare forskning. 12
Referenser Lunander, Anders. (2009). Upphandling av hemtjänst och särskilt boende med kombinatorisk anbudsgivning, Promemoria för Trade Extensions AB, http://www.oru.se/hh/anders_lunander/ Lunander, Anders. (2010). Offentlig upphandling av särskilt boende med kombinatorisk anbudsgivning En fallstudie, Promemoria för Trade Extensions AB, http://www.oru.se/hh/anders_lunander/ Lunander, Anders. (2011a). Trafikverkets upphandling av beläggningsarbeten i Region Mitt 2005-2010 - En analys av anbudsdata, Promemoria för Trade Extensions AB, http://www.oru.se/hh/anders_lunander/ Lunander, Anders. (2011b). Olika anbudsmodeller olika kostnader - En empirisk analys av Trafikverkets upphandling av beläggningsarbeten i två regioner 2009-2011, Promemoria för Trade Extensions AB, http://www.oru.se/hh/anders_lunander/ 13