Offentliga e-tjänster i teori och praktik

Disposition Offentliga e-tjänster i teori och praktik Anders Persson IEI Linköpings universitet Utbudssidan av etjänster Mognadsmodeller Diamantmodellen Efterfrågesidan på etjänster När misslyckas man med etjänster? Varför används inte tjänster? Att värdera nyttan med en etjänst Utvärdera etjänsteprojekt etjänster som delar av Verksamheter Vad är offentliga etjänster? och för vem? Externt orienterade smala synsätt och externt och internt orienterade breda synsätt på etjänster i offentlig sektor Externt orienterade synsätt fokuserar på e-tjänster och ICT för att transformera relationerna mellan medborgare och stat. Layne & Lee (2001) faster and cheaper services for citizens. World Bank (2003): E-Government refers to the use by government agencies of information technologies (such as Wide Area Networks, the Internet, and mobile computing) that have the ability to transform relations with citizens, businesses, and other arms of government Externt och internt orienterade synsätt fokuserar på ICT för att transformera arbetssätt inom myndigheter, relationer mellan myndigheter och gränsytan mot medborgare. Heeks (2006) all kinds of use of digital information technology in the public sector. OECD (2003) egovernment is the use of ICT to achieve better government Breda synsätt uppmärksammar även de interna IT-systemen och processutvecklingen som ett viktigt led I utvecklingen Historiskt perspektiv Atkinson & Leigh identifierar tre faser i utvecklingen Fas 1: Internet för informationsdelning Internet för att tillhandahålla information för medborgare Passiv syn på IT:s roll Fortfarande den viktigaste rollen för den elektroniska förvaltningen Inga egentliga etjänster utan snarare en webbnärvaro Fas 2: Transaktionstjänster och onlinetjänster Inledningsvis nedladdningsbara formulär Transaktionstjänster växer fram på bred front etjänster för att initiera och följa ärenden inom en verksamhet Fas 3: Integration Joined-up problems need joined-up sollutions (Tony Blair) Medborgares och förvaltningens problem finns ofta i gränslandet mellan och behöver hanteras över förvaltningsgränser Stora organisatoriska problem att möjliggöra integrationen Synsätt på Public Management Sedan 20 år har reform av den offentliga förvaltningens funktionssätt funnits på den internationella agendan under olika paroller: New Public Management Den mildare varianten Utkontraktering, privatisering och resultatorientering orientering Reinvention of government Extremvarianten Fokusera på kostnader och resultat Håll cheferna ansvariga för resultaten Skapa en mer responsiv förvaltning som svarar upp mot medborgarnas behov Digital era governance NPM ledde till fragmentering svåröverskådlighet behov av reintegration NPM var tekniskt naiv och tillvaratog inte möjligheterna Skapa mer helhetliga strukturer, informationsutbyte och samverkan en förvaltning ur medborgarens perspektiv Grunder om utbudssidan kring etjänster E-förvaltning för att transparensen är större i en offentlig verksamhet. Vi vet bättre hur, och varför etjänsteprojekt misslyckas i det offentliga Forskning och utveckling inom offentliga e-tjänster är inriktad mot att realisera potentialen som finns i kölvattnet bakom ökad digitalisering. Svaga kopplingar mellan utveckling av etjänster och kunskap om vad medborgare efterfrågar i form av information och e-tjänster Resultatet blir kraftigt utbudsorienterad forskning och utveckling Svagheten är att det blir ett antal axiom som grund: Enkla lösningar tas för givna och problematiseras inte Tekniken överfokuseras som lösning Risk för överutbud av etjänster och underskott på effektiva relationer Forskning och praktik överfokuserar lösningar i gränsytan och underfokuserar lösningar back office Enögd tävling att ha mest etjänster snarare än bäst eförvaltning 1

Mognadsmodeller (Arvet) Introducerades under 70-talet för att beskriva förväntad progression inom Information systems management Beskriver tänkta utvecklingar enligt predestinerade steg eller faser Ofta är de även normerande d v s högre steg i modellerna är bättre än lägre. Kopplades sedan vidare till andra mer specifika områden Enterprise resource planning systems Intranet adoption egovernment Syftet med modellerna oavsett inriktning Sätta fingret på utvecklingsbehov Utgöra en deterministiskt utvecklingsbeskrivning Ge stöd åt att hantera svårigheter att migrera från operativ användning av X till en strategisk taktisk användning av X Mognadsmodeller (Layne & Lee, 2001) En evolutionär utveckling i fyra steg Cataloguing En närvaro online genom webbsidor Generellt innehåll Ingen interaktivitet Tillgång till publikationer Transaction Integration av interna verksamhetssystem med externa gränssnittet I slutet av steget är interna system fullt integrerade med gränssnittet. T ex lämna ansökningar, deklarera och betala skatt Vertical integration Integration av förvaltningen i olika nivåer inom funktioner Lokala tjänster integreras med regionala och statliga system Äger mest tillämpning i en federal stat Horizontal integration Integration av myndigheter mellan funktioner Exemplifieras genom att man kan betala avgifter till flera olika myndigheter samtidigt och inte till var och en Mognadsmodeller (Layne & Lee, 2001) Mognadsmodeller (Hiller & Belanger) Statskontorets 24-timmarstrappa Om etjänstetrappor/stegmodeller? Den tidigare i Sverige fokuserade modellen för utbudsorienterad styrning av etjänsteutveckling Liknande modell styrde i Australien och användes för utvärdering av eeurope Har gradvis försvunnit som modell för etjänsteutveckling i Sverige Fyra steg: Paketerad information Interaktivitet Lämna/hämta personlig info Integrerad förvaltning Karaktäristiska drag: Teknocentrisk Underskattar information Överskattar transaktion En beskrivningsmodell? Lämpliga kategorier? Uttömmande kategorier? En prediktiv modell? Sker utvecklingen enligt dessa steg? Ska man planera för utveckling enligt dessa steg? En normativ modell? Ska man sträva mot högre nivåer? Är högre nivåer alltid bättre än lägre nivåer? Är det lämpligt att värdera och jämföra e-tjänsteinitiativ med trappan som måttstock? 2

Lösning söker problem Mognadsmodeller - Kritik E-tjänster är nog bra Vad kan vi göra e-tjänster för? Finns något botemedel till åkomman att ta IT-utveckling för givet? Teknikorienterade modeller Implicit antagande mer IT bättre service Fokuserar instinktivt att styra mot mer IT och mer etjänster Normerande modeller Senare steg i modellerna inkluderas i de tidigare Fokuserar och styr mot högre steg i modellerna Tjänstecentrerade modeller Svagt verksamhetsfokus Asfaltering av kostigar en implicit effekt Fokuserar ibland på fel tjänster Inriktning på produktion inte användning Fokus på uppåt istället för bra Stegen i modellerna är inte distinkta Stämmer den evolutionära synen med verkligheten? Behov av ett reviderat synsätt Det behövs en mer pragmatisk inriktning på utveckling Utveckling av de tjänster det finns behov av på en rimlig nivå som motsvarar kostnadseffektivitet och andra uppnådda nyttor Svårt få ekonomi i avancerade tjänster för ärenden med små volymer Statskontorets modell fokuserar i fel riktningar och på ytan Den goda tjänsten inte samma sak som den avancerade En god tjänst innebär stora förbättringar för såväl medborgare som myndighet till en proportionell kostnad Den bästa tjänsten vid en given tidpunkt för ett givet ärende kan vara en lågnivåtjänst enligt STAKO-trappan Tumregel: Att medicinera den allvarligaste sjukdomen med lämlig medicin Vi vill inte bota förkylning med benmärgstransplantation! Diamantmodellen Utgöra ett grund för att kategorisera och diskutera olika typer av e-tjänster Avsaknad av teknikdeterminism Ingen tydlig väg som e-tjänsteutvecklingen följer Informationstjänster kan lösa större problem än transaktionstjänster En nedringd kundtjänst kan spara mer pengar med basala informationstjänster än handläggningen på transaktionstjänster Neutralitet med avseende på tekniknivå Bygger på tre polariteter Separate Coordinated General Individualized Informative Performative Diamantmodellen (2) Diamantmodellen (3) Polariteterna kan utvecklas Coordinated i subklasserna aligned och fused Individualized i subklasserna Non-secure och Secure Informative i subklasserna Pre-arranged och Selected En mer förutsättningslös modell Inget säger att en etjänst i övre regionen löser problem bättre än en tjänst i den nedre regionen Fokuserar på situationsanpassad verksamhetsutveckling och anpassning av etjänster Kategorisering och analys av etjänster Ickelinjär Tredimensionell Värdelös Utvecklingsneutral Teknikneutral 3

Behovsmotiverade e-tjänster Undvik att använda e-trappan E-trappor kan lura beslutsfattare att felaktigt sträva mot högre nivåer Varför ska man försöka implementera en koordinerad, transaktionell och individualiserad e-tjänst om behovet snarare är en informativ, generell och separat tjänst? Funktionaliteten i en e-tjänst ska motsvara aktuella kommunikationsbehov för huvudmannaorganisationen och kunderna Som instrument för planering av nya e-tjänster Som guide för nyutveckling och vidareutveckling av e-tjänster Som kriterium för utvärdering av utvecklade e-tjänster Som måttstock för nationell/internationell jämförelse avseende utvecklingshöjd Välj en neutral modell istället! Går allt att e-tjänstegöra? Ärendens komplexitet avgörande Stora skillnader mellan körkortsingripanden och att anmäla behov av förskoleplats, förlustanmälan för körkort, ansökan om utbyte av körkort. E-tjänster: Ett nytt gränssnitt mellan organisationer och kunder Viktigt att enkla ärenden av karaktären registerkontroll kan frigöra resurser till ärenden som kräver personligt möte eller individbaserad handläggning Den decentraliserade förvaltningen återigen i fokus Myndigheters områden speglar ofta inte hela spännvidden Jfr t ex Trafikregistret inom Transportstyrelsen med Socialtjänsten Vägverket har övervägande enkla ärenden Socialtjänsten har övervägande komplexa ärenden Överföring av resurser mellan myndigheter svårt (Omöjligt?) Denna spännvidd behöver adresseras myndighetsövergripande! Hur tänka vid design av e-tjänster? Vilken fokusering? Inte bara fokus på e-tjänsten Inte bara fokus på e-tjänsten e-tjänster är delar av verksamhetsprocesser 4

Olika fokuseringar Olika fokuseringar IT-fokus Fokus på e-tjänst Olika fokuseringar E-tjänster: Tre kvalitetsskikt Fokus på verksamhetsprocess Fokusera helheten och delarnas funktion i helheten Processkvalitet Interaktionskvalitet Kommunikationskvalitet E-tjänster: E-tjänster som delar av verksamheter Vad gör organisationen? från någon till någon Vad gör kunden? Få reda på något Säga något Viktigt att inte bara fokusera på etjänsten i sig utan även på den omgivande verksamheten. Parallell utveckling av verksamhetsprocesser och e-tjänster Tjänsterna bygger på och kräver väl fungerande verksamheter Det kan svårligen bli bra tjänster med en dåligt fungerande verksamhet som grund ens problem ligger lika ofta i verksamhetens funktionssätt som i bristen på tillgänglighet E-tjänster: Teknikförmedlad kommunikation mellan Organisationer och medborgare Undvik beläggningsarbete på kostigar 5

Efterfrågesidan av egovernment eförvaltning framförs som ett botemedel på den offentliga förvaltningens alla problem med ineffektivitet, svag legitimitet, samverkansproblem Efterfrågan förutsätts och lösningarna och efterfrågan granskas inte kritiskt Hur efterfrågan ser ut och vad som lämpar sig för etjänster är otillräckligt problematiserat Relationerna mellan lagstiftningens utformning och etjänstepotentialen är outforskad Hur går det för e-governmentprojekt? Stor skillnad mellan den uppskrivna roll som IT kan ha i den offentliga förvaltningen och utfallet i verklighetens eförvaltning Kostnader för systemutveckling och integration => internationellt en omfattande kapitalförstöring Viktigt att veta att den svagaste legitimiteten som finns i offentliga åtgärdsprogram gäller administrativa kostnader Hur är det då med misslyckade IT-projekt? egovernment projekt misslyckas i hög utsträckning Tillgängligheten i offentliga verksamheter gör att detta lättare kan utvärderas. Lite pekar på att privata verksamheter är substantiellt bättre eförvaltningens misslyckanden (forts) Most e-government projects fail (Heeks, 2006) UNDESA (2003) 60-80 % helt eller delvis misslyckade Gartner (2002) 60 % misslyckanden Symonds (2000) 85 % Anmälan om förnyat registreringsbevis (Texas) 2 % av samtliga ärenden elektroniska. k Amerikansk kommun: Inga externa användare till system för $ 200 000 Länsstyrelsen i Stockholm, 2 elektroniskt signerade ansökningar på 24 månader (Dyrt system per ärenden men andra effekter!) Tillväxtverket: etjänsteimplementation enligt EU-direktiv som gör myndighetskontakterna omständigare än innan. Försäkringskassans miljardrullning för svag systemlösning Varför blir det så här? (1) Medborgare och företag är i mindre utsträckning än antaget beredda att migrera till nya interaktionssätt (Rand, 2003) Digital divide Många använder inte dagligen internet Komplexa ärenden i icke-transparanta ärendeprocesser Skulle du riskera att göra fel och få göra om eller ringa? Målstyrning har skapat mer flexibla och svårtydda regelverk. Perspektivgrund i egen internt monetär nytta Kan bli svag nytta för externa användare T ex körkortstillstånd besparing 24 tim och 5 kr i porto men måste ta reda på hur och sedan skaffa e-leg för sin första myndighetsinteraktion Svag kravställning (Beställarkompetens är ett stort problem i org som ej är systemutvecklingsvana) Varför blir det så här? (2) Svag hantering av: Processutveckling: Att digitalisera något ineffektivt och omedborgarvänligt blir något digitalt men fortfarande ineffektivt och omedborgarvänligt. Helheten: Ofta teknikfokusering och svagt socio-kulturelt/sociotekniskt synsätt etjänsteutveckling kan ses som olika lager som behöver hanteras Ofta nöjer man sig med information, teknik, teknikmedierade informationssystem och ekonomi och glömmer andra aspkekter t ex Kunskapshantering, att informationssystem är lika mycket processer och människor som teknikmedierad informationsspridning. Att organisationen finns i en omgivning som har vissa aspekter och egenskaper Myndigheten förstår oftast sina processer och vem man skall interagera med men gör medborgare ute på gatan det? Känner de till myndigheten alls? Omgivningen är politiskt styrd på rättslig grund med ekonomiska begränsningar och ett helhetsperspektiv på förvaltningen Kalkylera nyttan med en etjänst Olika nyttor med en e-tjänst är olika konkreta och olika enkla att räkna hem. Direkt intern nytta: Enkelt kvantifierbar nytta med en e-tjänst. Faktiska besparingar i kronor och ören för organisationen. Implicit nytta: Implicit nytta: Mer implicita besparingar/rationaliseringar som uppstår på grund av e-tjänsten. Potentiell bruttonytta som uppstår på andra enheter och delar av organisationen. Extern nytta: Nyttor som uppstår på andra håll än i den egna organisationen. Ren medborgarnytta och medborgarservice Positiva effekter som inte går att värdera i pengar. 6

Vanliga brister i nyttoresonemang Design Reality gap model Vanligt är att endast interna nyttor som är lätt kvantifierbara räknas i e-tjänsteprojekt Det innebär att medborgarnyttan inte alltid är frilagd Benämns som strategi ibland build it and they will come. Ett grundantagande om att tjänster som realiseras också kommer användas av medborgare (vilket inte är helt sant). Intern motiveringsgrund vid val av och design av e-tjänster E-tjänster bygger ofta på en myndighetsrationalitet Utvecklade för att leverera interna besparingar men till ringa mervärde för kunden. Ibland uppstår en oidenifierad negativ extern nytta Bygger på att man måste undvika att ha glapp mellan verkligheten och det önskade designtillståndet För stora glapp och e-tjänsteutvecklingen riskerar misslyckas Designtillståndet är det tillstånd som ligger implicit i de antaganden i projektet om vart man vill nå. Modellen bygger på 7 olika analyskategorier som kan användas för att förstå, förklara och förutspå fel i den e- tjänstedesign man skapat. Kategorierna bygger upp ITPOSMO-akronymen Utvärderingsfaktorer vid etjänsteprojekt (ITPOSMO) Information: Är informationsbehov och informationsstrukturer konstruerade i enlighet med de behov som verksamheten har? Teknik: Bygger projektet på beprövad, existerande eller behövs ny teknik? Processer: De informationsstrukturer som ligger implementerade i systemet. Stämmer dessa rationella processer med de processer som verksamheten arbetar efter? Mål och värden: Är de normer och värden som systemet bygger på i överensstämmelse med organisationens mål och värden? Utvärderingsfaktorer vid etjänsteprojekt (ITPOSMO) Bemanning och kunskap: Är projektet bemannat i enlighet med de kunskaper och kompetenser som behövs för att kunna utföra? Styr- och ledningssystem: Är de styrnings och managementsystemen i organisationen utformade på ett sätt som harmonierar med e-tjänsteprojektet? Andra resurser (Tid och pengar): Är projektet tidsatt och utformat på ett sätt som gör att resurserna är rimliga? Arketyper för designluckor i etjänsteutveckling Designluckor mellan hårda och mjuka faktorer: Risk att fokusera på hårda tekniska faktorer och teknisk excellens Organisationer och användare agerar utifrån mjuka faktorer som relationer, säkerhet, känslor och kultur Ensidigt fokus på tekniska egenskaper leder ofta till misslyckanden Designluckor mellan offentliga och privata rationaliteter Ofta finns liknande produkter/system på den privata marknaden Många misslyckanden sker när en offentlig värdegrund och en privat värdegrund kolliderar genom de system som man vill överföra från en privat miljö till en offentlig (j fr Försäkringskassan) Oreflekterade överföringar mellan offentlig och privat sektor kan bli problematiskt. Arketyper för designluckor i etjänsteutveckling (2) Designluckor mellan kontextuella faktorer: Kontextuella faktorer kan vara aspekter som rör skillnader mellan länder, kulturer, men även användarkulturer, myndighetskulturer etc. Faktorer av kontextuell t natur försvårar överföringar mellan två olika sammanhang utan att riskera dysfunktioner Think global act local! 7

Exempel etjänster och näringslivsutveckling Processer, IT-system och koordination Illustrerar vikten av utveckling av helheten för framgångsrik eförvaltning Företag som vill etablera verksamhet i en kommun behöver: En lämplig lokal (Planändring, Bygglov, Bygganmälan) Verksamhetstillstånd (Livsmedelstillstånd, miljötillstånd) Personliga tillstånd (ackrediteringar, certifikat) Anpassningar i sin omgivning (infrastruktur, kollektivtrafik) Detta kan hanteras med etjänster men annat är lika viktigt Genomförande av ärenden -> bra information Genomförande av nya ärenden -> bra rådgivning Många olika ärenden -> komplicerad process Komplicerad process -> behov av internt och externt koordinationsstöd Behov av externt koordinationsstöd -> Råd, stöd och möjlighet att följa sina ärenden Behov av internt koordinationsstöd -> behov av intern insyn, samverkan och informationsdelning i kommunen. Komponenter i en kommunal företagsorienterad förvaltningsvision! Olika variantprocesser visar på behovet av olika kanalstrategier Roller, attityder och ledarskap Utveckling från rigida oflexibla strikta byråkrater och trixande fixande konsulter bland tjänstemännen Utveckling mot serviceorienterade empatiska byråkrater Processer och sammanhållen förvaltning Få Från: Fragmenterad dhantering av företagsärenden Till: Helhetssyn och samordning/processorientering av företagsärenden (sammanhållen förvaltning) E-tjänster och e-förvaltning Från: Oklara rutiner och pappersblanketter Till: Webbaserade e-tjänster med guidande kunskapsstöd, tjänstetydlighet och transparens & tematisering av processer för effektiv kommunikation och ärendehantering Intern handläggning & beslutsfattande Intern handläggning & beslutsfattande Interna IT-system Interna IT-system E-tjänster Kvalificerad rådgivning & interaktion Näringslivsutveckling i kommuner - målbild Sammanhållen förvaltning Roller Empatiska byråkrater Processer IT-verktyg etjänster - Interna IT-stöd Kunskapsstöd Handlingsstöd Koordinationsstöd Processtransparens Tack så mycket! www.liu.se Kommunen = En samlad aktör Samklang mellan verktyg, roller och processer 8