Interoperabilitet, utveckling och samverkan

Transkript

1 Disposition Interoperabilitet, utveckling och samverkan Från webbnärvaro till integrerad förvaltningsupplevelse Mognadsmodeller predestination eller styrning? Samverkansproblemet Joined-up Government Interoperabilitet Efterfrågesidan av egovernment Anders Persson Doktorand, IEI Linköpings universitet Historiskt perspektiv Atkinson & Leigh (2001) identifierar tre faser i eförvaltningsutvecklingen Fas 1: Internet för informationsdelning Internet för att tillhandahålla information för medborgare Passiv syn på IT:s roll Fortfarande den viktigaste rollen för e-gov initiativ Fas 2: Transaktionstjänster och onlinetjänster Inledningsvis nedladdningsbara formulär Transaktionstjänster växer fram på bred front Fas 3: Integration Joined-up problems need joined-up sollutions (Tony Blair) Stora organisatoriska problem att möjliggöra integrationen Återspeglar en rörelse från reform på utsidan till reform även på insidan Synsätt på Public Management Sedan 20 år har reform av den offentliga förvaltningens funktionssätt funnits på den internationella agendan under olika paroller: Reinvention of government Extremvarianten Fokusera på kostnader och resultat Håll cheferna ansvariga för resultaten Skapa en mer responsiv förvaltning som svarar upp mot medborgarnas behov New Public Management Den mildare varianten Utkontraktering, privatisering och resultatorientering Kundorientering Digital era governance NPM ledde till fragmentering svåröverskådlighet behov av reintegration NPM var tekniskt naiv och tillvaratog inte möjligheterna Skapa mer helhetliga strukturer, informationsutbyte och samverkan en förvaltning ur medborgarens perspektiv Mognadsmodeller (Historiken) Introducerades under 70-talet för att beskriva förväntad progression inom Information systems management Kopplades vidare till andra mer specifika områden Enterprise resource planning systems Intranet adoption egovernment Syftet med modellerna oavsett inriktning Sätta fingret på utvecklingsbehov Utgöra en deterministiskt utvecklingsbeskrivning Ibland använda för styrning i en viss önskad utvecklingsinriktning Ge stöd åt att hantera svårigheter att migrera från operativ användning av X till en strategisk taktisk användning av X Mognadsmodeller (Layne & Lee, 2001) En evolutionär utveckling i fyra steg Cataloguing En närvaro online genom webbsidor Generellt innehåll Ingen interaktivitet Tillgång till publikationer Transaction Integration av interna verksamhetssystem med externa gränssnittet I slutet av steget är interna system fullt integrerade med gränssnittet. T ex lämna ansökningar, deklarera och betala skatt Vertical integration Integration av förvaltningen i olika nivåer inom funktioner Lokala tjänster integreras med regionala och statliga system Äger mest tillämpning i en federal stat Horizontal integration Integration av myndigheter mellan funktioner Exemplifieras genom att man kan betala avgifter till flera olika myndigheter samtidigt och inte till var och en 1

2 Mognadsmodeller (Layne & Lee, 2001) Statskontorets 24-timmarstrappa Den tidigare i Sverige fokuserade modellen för utbudsorienterad etjänsteutveckling Liknande modell styrde i Australien och användes för utvärdering av eeurope Har gradvis försvunnit som modell för etjänsteutveckling i Sverige Fyra steg: Paketerad information Interaktivitet Lämna/hämta personlig info Integrerad förvaltning Karaktäristiska drag: Teknocentrisk Underskattar information Överskattar transaktion Mognadsmodeller (Hiller & Belanger) Mognadsmodeller kritik och revision Teknikorienterade modeller Implicit antagande mer IT bättre tjänster Är det så enkelt att teknikhöjd har ett proportionellt förhållande till kvalitet? Tjänstecentrerade modeller Svagt verksamhetsfokus Kan fokusera på fel tjänster Asfaltering av kostigar digitalisering snarare än innovation Inriktning på utbud inte efterfrågan Pragmatisk inriktning på utveckling behövs Utveckling av de tjänster det finns behov av på en rimlig nivå som motsvarar kostnadseffektivitet och andra nyttor Svårt få ekonomi i avancerade tjänster för ärenden med små volymer Den goda tjänsten inte samma sak som den avancerade En god tjänst innebär stora förbättringar för såväl medborgare som myndighet till en proportionell kostnad Den bästa tjänsten vid en given tidpunkt för ett givet ärende kan vara en lågnivåtjänst enligt STAKO-trappan Vi vill inte bota förkylning med benmärgstransplantation! Diamantmodellen Diamantmodellen (2) Syfte att utgöra ett grund för att kategorisera och diskutera olika typer av e-tjänster Avsaknad av teknikdeterminism Ingen tydlig väg som e-tjänsteutvecklingen följer Informationstjänster kan lösa större problem än transaktionstjänster En nedringd kundtjänst kan spara mer pengar med e- tjänster än handläggningen på transaktionstjänster Neutralitet med avseende på tekniknivå Bygger på tre polariteter Polariteterna kan utvecklas Coordinated i subklasserna aligned och fused Individualized i subklasserna Non-secure och Secure Informative i subklasserna Pre-arranged och Selected Separate Coordinated General Individualized Informative Performative 2

3 Diamantmodellen (3) etjänster som delar av verksamheter En mer förutsättningslös modell Inget säger att en etjänst i övre regionen löser problem bättre än en tjänst i den nedre regionen Fokuserar på situationsanpassad verksamhetsutveckling och anpassning av etjänster Viktigt att inte bara fokusera på etjänsten Kategorisering och analys av etjänster Ickelinjär Tredimensionell Värdelös Utvecklingsneutral Teknikneutral Parallell utveckling av verksamhetsprocesser och e-tjänster Tjänsterna bygger på och kräver väl fungerande verksamheter Det kan inte bli bra tjänster med en dåligt fungerande verksamhet som grund Medborgarens problem ligger lika ofta i verksamhetens funktionssätt och som i bristen på tillgänglighet Undvik beläggningsarbete på kostigar Fokus på e-tjänster som delar av verksamhetens processer Myndighet 1 Myndighet 2 Medborgare Förvaltningssyn i Sverige Olika synsätt på och utformning av det offentliga Sverige är i en exklusiv unik grupp i relation till omvärlden Sverige har en decentraliserad förvaltningsmodell Sedan 1600-talet fokus på fristående ämbetsverk Semi-autonoma myndigheter Sammanhållen förvaltning baserad på frivillig samverkan inom ramen för den egna verksamheten Problematisk i eförvaltningssammanhang Skilda synsätt på E-gov Handlingsplan för eförvaltning finns men detaljerade policy för e- förvaltning upp till de självständiga myndigheterna Ingen detaljstyrande överbyggnad för utveckling av e-förvaltning edelegationen har fått en mer aktiv roll men effekterna återstår Inga dedikerade medel utveckling inom budget Förvaltningsmodellens påverkan på utvecklingen av sammanhållen eförvaltning Styrkor: Myndigheterna kan sin verksamhet och sina kunder Utvecklar ofta tjänster med stor användning Identifierar tjänster utifrån den egna nyttan i relation till de egna klienterna Myndigheterna konkurrerar sinsemellan Svagheter: Frivillig samverkan är ett av de stora problemen Myndigheterna upplever otydliga krav från statsmakten Fokuserar på den egna nyttan av utvecklingen Besparingar tillkommer den enskilda myndigheterna Kostnader kan hamna på myndigheter som inte drar nytta av tjänsterna Tappar den övergripande samhällsfokuseringen Myndigheter skapar egna tekniska lösningar Sammanhållen förvaltning i Sverige Redan på 1600-talet insåg man problemet med svag samverkan och började med olika samarbetsformer. Myndigheter har slagits samman och delats för att uppnå olika effekter i verksamheterna som har att göra med samverkansproblematiken. Först i och med internet kan vi enklare överbrygga organisatoriska gränser med dataflöden och samarbetsformer I visionen om 24-timmarsmyndigheten skrev regeringen att man ville uppnå: Samverkan mellan myndigheter och med andra sektorer i samhället för att ta till vara långtgående möjligheter till förbättringar för medborgare och företag (Skr 2000/01: 151, s 26) I det enskilda ärendet ska man så långt som möjligt behöva ha kontakt med bara en myndighet. (Regeringskansliet 2000, s 10) 3

4 Samverkansformer i sammanhållen förvaltning Olika samverkansformer (Quist, 2007) i horisontella initiativ för förvaltningsutveckling Samverkan genom sammanhållen process. En sammanhållen process där flera myndigheters handlande skapar medborgarnytta Samverkan mot specificerad målgrupp. En specifik samhällsgrupp utgör fokus för myndighetssamverkan Samverkan utifrån gemensam vision. Mer komplex form för samverkan där ett fokus finns för samverkan men där såväl resultat som målgrupp kan vara svårdefinierade. Nyttan med sammanhållen eförvaltning Exemplet sjukvården För medborgaren Enkel tillgång till allsidig information om vård och hälsa och samlad information om den egna hälsosituationen Tillgänglighet och delaktighet För personalen Väl fungerande och samverkande IT-stöd Bättre överblick över patientens vårdsituation Garanterar patientsäkerheten och underlättar arbetet Ansvariga för vård och omsorg Bättre möjligheter att följa upp patientsäkerhet, kvalitet och resursfördelning samt utvärdera processer och vårdkedjor Rätt information till rätt person i rätt tid! Insatsområden för sammanhållen eförvaltning inom sjukvården Lagar och regelverk Informationsstruktur Teknisk infrastruktur Stödjande och samverkande IT-system Åtkomst till information över verksamhetsgränser Information och tjänster för medborgaren Brister på grund av svag horisontell samverkan Peters (1999) diskuterar tre former av samverkansproblem Överskott: Förvaltningar ägnar sig åt delvis redundanta aktiviteter Leder till suboptimering och överskottsproduktion Tomrum: Aktiviteter som inte utförs p g a en lucka mellan förvaltningar Kan vara kända problem men inom oklar jurisdiktion Den klassiska falla mellan stolar problematiken Inkoherens: Liknande aktiviteter utförs men på ett sådant sätt att en myndighets agerande stör ut effektiviteten av en annan myndighets agerande Joined-up government Ursprungligt fokus låg inte på teknikmedierad integration utan på samverkan i fall där koordinationsbristerna var uppenbara. Fall där medborgares problem föll mellan stolar eller behövde gemensamma insatser. Insatserna började med b la socialtjänst och hemlöshet Mulgan (2005) pekar på två huvudproblem: A problem of coordination: how to encourage an often huge flotilla of agencies, departments, units and professions to point in broadly the same broad direction, and not to undermine each other s work. A problem of organization and integration: how to align incentives, cultures, and structures of authority to fit critical tasks that cut across organizational boundaries. (Mulgan, 2005, s 175) Joined-up government (2) Joined-up government is a phrase which denotes the aspiration to achieve horizontally and vertically coordinated thinking and action. Through this co-ordination it is hoped that a number of benefits can be achieved. First, situations in which different policies undermine each other can be eliminated. Second, better use can be made of scarce resources. Third, synergies may be created through the bringing together of different key stakeholders in a particular policy field or network. Fourth, it becomes possible to offer citizens seamless rather than fragmented access to a set of related services. (Pollitt, 2003) 4

5 Interoperabilitet - vad är det? Ursprungligen ett militärt begrepp! Förmågan för militära enheter och förband att fungera och operera effektivt tillsammans. J fr Tyska arméns Blitzkrieg under WWII Dagens informationsutbyte mellan förvaltningsmyndigheter Inom förvaltning: Förvaltningar behöver utbyta information och bistå varandra för att vara effektiva och rättssäkra Medborgares problem ryms inte alltid inom ramen för enskilda funktioner Flera förvaltningar behöver fungera tillsammans med medborgaren i centrum Inom egovernment: Information och beslut om medborgares problem ryms inte inom enskilda system utan data behöver överföras Genom tekniken kan effektivare informationsutbyten ske Från många till många på många olika sätt. Protokoll, tekniker, lösningar och system skiljer sig. Inte sällan kan noderna vara manuella och analoga Juridik och organisation skapar skillnader och hinder! Morgondagens informationsutbyte mellan förvaltningsmyndigheter Interoperabilitet: Olika nivåer Standardmeddelanden mellan alla som behöver det Protokoll, mening och teknik definierade och utnyttjade Juridiska och organisatoriska hinder har röjts undan. Semantisk interoperabilitet Begreppsapparat där begrepp är översättbara med samma mening inom flera myndigheter. Teknisk interoperabilitet Tekniska förutsättningar för samverkan finns för kommunikation mellan myndigheter Främst avses möjligheter till säker dataöverföring Organisatorisk interoperabilitet Förutsätter att samverkande organisationer inte har hinder för samverkan i sitt sätt att organisera verksamheten Juridisk interoperabilitet Avsaknad av juridiska hinder för samverkan Semantisk interoperabilitet Handlar om att information är begriplig, har mening och fyller ett syfte på mottagande myndighet Den information som överförs skall kunna förstås och bearbetas av system och applikationer. Genom väldefinierad semantisk interoperabilitet möjliggörs att kombinera uppgifter från flera källor/myndigheter till en ny helhet. Exempel på möjligheter: Ersätta personbevis och personuppgifter med ett standardmeddelande istället för papper/manuella rutiner Ersätta ekonomisk företagsinformation med standardmeddelande så att denna inte behöver upprepas Tillhandahålla samhällets grundinformation på ett strukturerat sätt så att den kan ligga till grund för nya tjänster i kommuner, myndigheter och även företag. Teknisk interoperabilitet Ur handlingsplanen: Myndigheterna har tekniska förutsättningar som stödjer e-förvaltningsarbetet. En effektiv, robust och framtidssäker infrastruktur för elektronisk kommunikation främjas. Myndigheterna har en säkerhetsnivå som skapar ett högt förtroende för e-förvaltningen. Standardisering av begrepps- och informationsstrukturer, gränssnitt för elektroniska tjänster och elektronisk kommunikation m.m. sker utifrån förvaltningens eller sektorns samlade behov och i överensstämmelse med internationella normer. Protokoll och fysiska nätverk för säker dataöverföring finns på plats Tekniskt ett mindre problem än övriga faktorer idag men det krävs omfattande utbyggnad att få det på plats. SHS är ett exempel på en teknisk lösning för säker identifiering, spridning och hämtning över internet. 5

6 Organisatorisk interoperabilitet Legal interoperabilitet Handlar om att de samverkande myndigheterna är organisatoriskt förberedda för samverkan. Gränsöverskridande processer är identifierade, strukturerade och definierade. Ansvarsroller är definierade och beskrivna i samtliga myndigheter. Gränsytorna mellan myndigheterna är definierade och klargjorda. Myndigheternas behov av information är kända Myndigheterna har regelverk som möjliggör sektorsvis samverkan kring e-förvaltning och en effektiv informationshantering som gör informationen lättillgänglig och användbar, med beaktande av integritets- och säkerhetsaspekter. Olika registerlagar där lagstiftarna begränsat möjligheterna att tillämpa lagarna med annan teknik än den vid lagstiftningstillfället. Olika registerlagar inom samma samhällssektor kan ha helt olika uppbyggnad och omöjliggöra dataöverföring mellan myndigheter Exempel: Länsstyrelsen fick inte lämna ut sökande medborgares adress genom förberett formulär i etjänst Exempel på nyttan med interoperabilitet Bolagsverket tar varje år in årsredovisningar från Sveriges företag Skatteverket begär varje år in årsredovisningar direkt från företagen för särskild granskning Med standardiserade årsredovisningshandlingar hade Skatteverket kunnat hämta uppgifter om balans- och resultaträkning direkt från Bolagsverket. Effekter: företag slipper en administrativ kostnad Svenska staten gör bara en digitalisering av samma uppgifter Resurser över för ytterligare kontroller inom skatteverket. Tack så mycket! 6