Folkhälsa Landstingets revisorer Revisionsrapport Mars 2013
Tjänsteställe, handläggare Revisionskontoret Innehållsförteckning 1 Bakgrund...1 2 Syfte och revisionsfråga...1 3 Revisionskriterier...1 4 Granskningsansvarig...2 5 Metod, avgränsning och urval...2 6 Resultat av granskningen...3 6.1 Budget och organisation för folkhälsoarbetet...3 6.2 Folkhälsopolicyn - Folkhälsa i Västernorrland...5 6.3 Landstingsplan 2012-2014...6 6.4 Folkhälsoplan - Ett friskare Västernorrland...10 6.5 Nätverket Hälsofrämjande sjukvård...13 6.6 Norrlandstingens Regionförbund...13 6.7 Sammandrag av fullmäktiges krav och granskningens iakttagelser...15 7 Revisionell bedömning...17
Tjänsteställe, handläggare Revisionskontoret 2013-03-20 13REV14 1 (18) Revisor Anders Emnegard Distribution 1 BAKGRUND Landstingsfullmäktige beslutade 2010 om en folkhälsopolicy. Policyn fastställer inriktningen i det förebyggande arbetet. Landstingsplanen och tidsbegränsade planer ska vara styrande för arbetet. Enligt landstingsplanen för åren 2012-2014 ska en ny folkhälsoplan med en ny strategi för ett långsiktigt folkhälsoarbete införas som inbegriper primärvård, specialiserad vård och tandvård. 2 SYFTE OCH REVISIONSFRÅGA Syftet med granskningen är att bedöma om Folkhälso-, primärvårdsoch tandvårdsnämnden säkerställt ändamålsenliga former för folkhälsoarbetet. Utifrån syftet ska följande revisionsfrågor besvaras: Planerar, leder och kontrollerar nämnden folkhälsoarbetet på ett ändamålsenligt sätt? Har folkhälsoarbetet fått genomslag inom vården? 3 REVISIONSKRITERIER Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna hämtas bland annat från lagar, interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Resultatet av granskningen kommenteras och bedöms med stöd av kommunallagen och fullmäktiges beslut. Granskningens revisionskriterier utgörs huvudsakligen av: Kommunallag (1991:900), främst 6 kap, 7 Reglemente för Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden 1 1 Landstingsfullmäktige 2011-04-29, 53 Postadress Besöksadress Telefon E-post Internet Landstinget Västernorrland Södra vägen 3-5, Härnösand 0611-800 00 revision@lvn.se www.lvn.se 871 85 HÄRNÖSAND
2013-03-20 13REV14 2 Folkhälsa i Västernorrland, policy 2 Landstingsplan 2012-2014 3 Ett friskare Västernorrland, folkhälsoplan 4 Nämndernas ansvar att planera, leda och kontrollera verksamheten kommer till uttryck i kommunallagen. Nämnderna ska inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Enligt Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens reglemente fullgör nämnden landstingets uppgifter inom folkhälsoområdet. Nämnden har ett samordningsansvar för de folkhälsoinsatser som bedrivs inom hälso- och sjukvården och för de insatser som görs i samverkan med andra aktörer, exempelvis länets kommuner och ideella organisationer. De uppdrag inom folkhälsoområdet som Landstingsfullmäktige beslutat om beskrivs i nedanstående styrdokument: I Folkhälsopolicyn fastställs inriktningen för folkhälsoarbetet fram till år 2020. Landstingsplanen anger särskilda uppdrag för åren 2012-2014. Landstingsplanen hänvisar vidare till folkhälsopolicyn och införandet av ny folkhälsoplan. I Folkhälsoplanen har fullmäktige fastställt övergripande mål och insatsområden för åren 2011-2013. 4 GRANSKNINGSANSVARIG Yrkesrevisor Anders Emnegard har svarat för granskningsarbetet. 5 METOD, AVGRÄNSNING OCH URVAL Granskningen genomförs med hjälp av dokumentstudier och intervjuer. Intervjuer genomförs med Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens ordförande och controller, t.f. enhetschef för Folkhälsa och Vårdval, folkhälsoplanerare samt FoU-handledare vid avdelningen Forskning och Utveckling. 2 Landstingsfullmäktige 2010-02-10, 15 3 Landstingsfullmäktige 2011-04-28, 37 4 Landstingsfullmäktige 2011-06-30, 93
2013-03-20 13REV14 3 Granskningen är avgränsad till de direkta krav som fullmäktige ställer på Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden avseende planering, ledning och kontroll av folkhälsoarbetet. Det hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbetet vid t.ex. hälsocentralerna och Österåsens hälsohem ingår inte i granskningen och berörs därför enbart i informationssyfte. 6 RESULTAT AV GRANSKNINGEN 6.1 Budget och organisation för folkhälsoarbetet Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens budget uppgår till 33,6 miljoner kronor för 2012. Anslaget omfattar folkhälsa, Österåsens hälsohem, finansiella samordningsförbund samt nämndens interna kostnader. Anslaget för folkhälsa avser personalkostnader och verksamhet vid enheten Folkhälsocentrum, totalt 9,9 miljoner kronor. Vidare fördelas ytterligare medel till Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden via Landstingsstyrelsen, avseende nämndens produktionsansvar för primärvård och tandvård. Den totala budgetramen för primärvård (Vårdval Västernorrland) uppgår till 1 216,9 miljoner kronor under 2012. 5 Figur: Budget 2012 avseende folkhälsa Landstingsfullmäktige 5 884 400 000 kr Folkhälso-, primärvårdsoch tandvårdsnämnden 33 600 000 kr Landstingsstyrelsen 1 630 500 000 kr Folkhälsocentrum 9 918 000 kr Vårdval Västernorrland 1 216 900 000 kr Folkhälsoplan 3 150 000 kr Prestationsbaserad ersättning för folkhälsa 25 296 000 kr 5 Landstingsfullmäktige, 2011-11-23, 149, Budget 2012
2013-03-20 13REV14 4 Inom ramen för Vårdval Västernorrland budgeteras en prestationsbaserad ersättning avseende folkhälsa på totalt 25,3 miljoner kronor för 2012. Anslaget avser ersättning för hälsoundersökningar för 40-, 50- och 60-åringar och hälsosamtal för 75-åringar (6,2 miljoner kronor) samt levnadsvaneanteckningar (19 miljoner kronor). Ersättningen bygger på landstingets folkhälsoplan. 6 Den tänkta budgeten för folkhälsoplanens insatsområden under 2012 uppgick till totalt 3 150 000 kronor. Finansieringen fördelas mellan Folkhälsocentrum (1 000 000 kronor), Beställarenheten (1 300 000 kronor), Folktandvården (500 000 kronor) och Landstingsstaben Hälsooch sjukvård (350 000 kronor). 7 Enligt folkhälsoplanen ska kostnaderna för 2012 och framåt inarbetas i budgetprocessen. 6.1.1 Iakttagelser De intervjuade uppger att projekten i folkhälsoplanen budgeterats i den ordinarie budgetprocessen för 2012. Det har också medfört att det inte varit möjligt för avdelningen Ekonomi & Administration att härleda projektkostnaderna för 2012 i nämndernas budgetar. Det har inte heller upprättats en samlad ekonomisk resultatredovisning för folkhälsoplanen avseende 2012. Landstingets folkhälsoarbete har fram till 2012 varit organiserat i enheten Folkhälsocentrum. Landstingets beställarfunktion för Vårdval Västernorrland har organiserats i Beställarenheten. Bägge enheterna har varit organiserade under Landstingsstaben Hälso- och sjukvård. Våren 2012 blev tjänsten som chef för Folkhälsocentrum vakant. I samband med detta fick en av folkhälsoplanerarna i uppdrag att vara Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens kontaktperson i folkhälsofrågor, en ordning som kvarstått. Under hösten 2012 har landstingsstaben och förvaltningarnas staber successivt anpassats till den nya områdesindelade organisationen för hälso- och sjukvården. I samband med detta utsågs verksamhetschefen för Beställarenheten till chef för Folkhälsocentrum. I den nya organisationen, som formellt trädde ikraft den 1 januari 2013 organiseras Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens folkhälsoarbete och Landstingsstyrelsens beställarfunktion i den gemensamma enheten Folkhälsa och Vårdval. Från och med årsskiftet finns en ny tillförordnad chef för enheten, vid tiden för denna granskning pågår en rekrytering till tjänsten. 6 Landstingsfullmäktige, 2011-10-26, 130, Regelbok för Vårdval Västernorrland, samt Landstingsstyrelsen, 2011-11-29, 276, Ersättningsbilaga 2012 7 Landstingsfullmäktige, 2011-06-30, 93, Finansieringsbilaga till folkhälsoplanen
2013-03-20 13REV14 5 De intervjuade uppger att Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden inte har funnit formerna för det samordningsansvar som nämnden har för de folkhälsoinsatser som bedrivs inom hälso- och sjukvården. De intervjuade menar att det delvis är en organisatorisk fråga men också att nämnden bör ta ställning till hur samordningsuppdraget ska uttolkas och utövas av nämnden gentemot övriga nämnders verksamheter. 6.2 Folkhälsopolicyn - Folkhälsa i Västernorrland Landstingsfullmäktige beslutade i februari 2010 om folkhälsopolicyn Folkhälsa i Västernorrland. Folkhälsopolicyn fastställer inriktningen för folkhälsoarbetet fram till år 2020. Fokus ska sättas på ett brett hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete och särskilt intensifieras när det gäller att påverka levnadsvanor som leder till ökad risk för diabetes och hjärt- och kärlsjukdom. 6.2.1 Uppdrag kring planering, ledning och kontroll Landstingsfullmäktige ställer följande särskilda krav kring planering, ledning och kontroll i folkhälsopolicyn: Det generella styrdokumentet är landstingsplanen. Vid beslut om tidsbegränsade planer ska en tydlig koppling mellan mål och medel eftersträvas. Planen ska beskriva landstingets roll, arenor, samverkanspartners och vilka mätbara mål som ska uppnås. I samband med fullmäktiges beslut att anta folkhälsopolicyn beslutades särskilt: att tillstyrka att en långsiktig plan för att påverka riskfaktorer för diabetes och hjärt-kärlsjukdom utarbetas, samt att en tidsatt åtgärds- och uppföljningsplan för det sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande arbetet ska upprättas och att resultatet av de årliga uppföljningarna ska rapporteras till fullmäktige. 6.2.2 Iakttagelser Landstingsplanen och folkhälsoplanen behandlas vidare i kommande avsnitt. Folkhälsoplanerarna uppger att det är oklart om fullmäktiges beslut, om en tidsatt åtgärds- och uppföljningsplan, avser folkhälsoarbetet generellt enligt den policy som antogs eller explicit den folkhälsoplan (se första
2013-03-20 13REV14 6 att-satsen) som utarbetades och antogs ett år senare. Kravet på en tidsatt åtgärds- och uppföljningsplan anknyter till folkhälsopolicyns krav (ovan) om tydlig koppling mellan mål och medel vid beslut om tidsbegränsade planer. Folkhälsoplanerarna uppger att det alltid har funnits en önskan/ambition att få tydliga uppdrag gällande uppföljning. De konstaterar dock att det inte har utarbetats en tidsatt åtgärds- och uppföljningsplan för folkhälsoarbetet. 6.3 Landstingsplan 2012-2014 Landstingsfullmäktige fastställe i april 2011 landstingsplanen för åren 2012-2014. Enligt landstingsplanen ställer landstingets vision Liv och hälsa i Västernorrland höga krav på det förebyggande arbetet. Länet ska präglas av ett intensivt folkhälsoarbete. Landstingsplanen beskriver utgångspunkterna för folkhälsoarbetet. Uppdrag ges att införa en ny folkhälsoplan utifrån inriktningen i folkhälsopolicyn. Vidare ges uppdrag kring Österåsens hälsohem, kultur på recept, föräldrautbildning samt kring långtidssjukskrivna med långvarig smärta och depression. 6.3.1 Uppdrag kring planering, ledning och kontroll Landstingsfullmäktige ställer följande särskilda krav kring planering, ledning och kontroll i landstingsplanen: Landstinget använder balanserad styrning som modell för sin verksamhetsplanering och uppföljning. Verksamheten ska beskrivas, planeras och följs upp utifrån de fyra perspektiven: medborgare, process, medarbetare och ekonomi. Styrelsen och respektive nämnd utformar styrkort för sina verksamheter inom samtliga perspektiv. 6.3.2 Iakttagelser Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden har i juni 2011 fastställt mål och mått för verksamheten i det balanserade styrkortet för åren 2012-2014. 8 Styrkortet omfattar verksamhetsområdena folkhälsa, landstingsdriven primärvård, Österåsens hälsohem och tandvård. 8 Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden 2011-06-09, 59
2013-03-20 13REV14 7 Folkhälsa Styrkortet för folkhälsoarbetet hänvisar till en aktivitetsplan för folkhälsoplanen - Ett friskare Västernorrland. Redovisningen ska ske i samband med delårsrapporterna och årsredovisningen (se utdrag nedan). Bild: Utdrag ur Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden styrkort De intervjuade uppger att det inte har upprättats någon aktivitetsplan för 2012 avseende genomförande av folkhälsoplanen. Styrkortet redogör inte närmare för fördelningen av folkhälsoplanens insatsområden mellan medborgarperspektivet och processperspektivet. I nämndens återrapportering har redovisningen samlats under enbart medborgarperspektivet, därmed saknas processperspektivet för området folkhälsa. (Styrkortet omfattar även medarbetarperspektivet och ekonomiperspektivet, dessa områden berörs inte närmare i granskningen.) Landstingsfullmäktige har i april 2012 beslutat om vilka mål inom medborgarperspektivet och processperspektivet som ska följas upp under 2012 och rapporteras till fullmäktige. Övriga mål ska enligt beslutsunderlaget följas upp av respektive nämnd. Folkhälsoplanens insatsområden och mål ingår inte bland de områden som ska rapporteras till fullmäktige. 9 Verksamhetsberättelser har lämnats till nämnden inför delårsrapporteringen. Nämndens delårsrapporter omfattar en redovisning av aktiviteter inom folkhälsoplanens insatsområden. Dessa uppgifter ingår dock inte i den samlade delårsrapporteringen som Landstingsstyrelsen lämnat till fullmäktige (se ovan). När det gäller årsredovisningen har vi vid tiden för denna granskning kunnat ta del av de verksamhetsberättelser som infogats i bokslutspärmen. Här saknas verksamhetsberättelse och underlag som verifierar 9 Landstingsfullmäktige, 2012-04-26, 53
2013-03-20 13REV14 8 måluppfyllelse för området folkhälsa. Folkhälsoplanerarna uppger att detta har fallit mellan stolarna i den nya ledningsorganisationen men att de på eget initiativ upprättat en sammanställning med kommentarer som förelagts nämnden för fastställande. Folkhälsoplanerarnas redovisning har också infogats i nämndens verksamhetsberättelse 10. I sammanställningen redovisas mål och utfall med kommentarer för folkhälsoplanens insatsområden under medborgarperspektivet. I nämndens redovisning av processperspektivet ingår inte området folkhälsa. Landstingsdriven primärvård Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens styrkort för landstingsdriven primärvård hänvisar till uppföljningsbilagan till regelboken för Vårdval Västernorrland. Redovisningen ska ske i samband med delårsrapporteringen och årsredovisningen (se utdrag nedan). I uppföljningsbilagan till regelboken 11 preciseras kraven på uppföljning och rapportering för den prestationsbaserade ersättningen för folkhälsoarbete inom primärvården (se även avsnitt 6.1). Hälsoundersökningar och hälsosamtal ska rapporteras via webb-formulär i samband med bokslutet. Identifiering, åtgärder och resultat kring alkohol, fysisk aktivitet, tobak och övervikt/fetma (levnadsvaneanteckningar) ska rapporteras i samband med delårsrapporteringen och årsredovisningen. Landstingsstyrelsen ansvarar för att organisera uppföljning, rapportering och utbetalning av ersättningar för Vårdval Västernorrland. Organisatoriskt hanteras detta av enheten Folkhälsa och Vårdval (tidigare Beställarenheten). Produktionsansvaret för den landstingsdrivna primärvården ligger på Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden. Mål och resultat för den prestationsbaserade ersättningen för folkhälsoarbetet redovisas i bokslutsrapporten för Vårdval Västernorrland. 10 Vid tiden för granskningen har vi kunnat ta del av ett förslag till verksamhetsberättelse för Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden avseende 2012, daterat 2013-02-22. Nämnden behandlar verksamhetsberättelsen vid sammanträdet 2013-03-20. 11 Landstingsfullmäktige, 2011-10-26, 130, Regelbok för Vårdval Västernorrland
2013-03-20 13REV14 9 Övriga uppdrag i landstingsplanen avseende folkhälsa Under rubriken Förebyggande hälso- och sjukvård i landstingsplanen ger fullmäktige följande övriga uppdrag kring folkhälsa: Vid Österåsens hälsohem ska verksamheten utvecklas genom att individanpassa vistelsen och öka tillgängligheten för länets medborgare. Österåsens hälsohem redovisar i verksamhetsberättelsen för 2012 hur individanpassning och tillgänglighet utvecklats under året. Av redovisningen framgår vidare att vårdgarantin uppfyllts till 100 procent. Andra viktiga insatsområden är att undersöka förutsättningarna för att förskriva kultur på recept. Hälsocentralerna Landstinget Västernorrland hänvisar i sin verksamhetsberättelse till en utredning som gjorts vid Hälso- och sjukvårdsavdelningen, landstingsdirektörens stab. I ett tjänsteutlåtande från oktober 2012, som vi tagit del av, lämnas förslag om att avvakta med implementering av kultur på recept till dess forskningsresultat kan påvisa värdet av det. Vid tiden för granskningen har ärendet inte varit föremål för behandling i Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden. Brukarinflytandet och samarbetet med ideella organisationer bör utvecklas så att långtidssjukskrivna med långvarig smärta och depression stimuleras och därmed tillfrisknar snabbare. Hälsocentralerna Landstinget Västernorrland lämnar en allmän redovisning om brukarinflytande i verksamhetsberättelsen för 2012. Det framgår inte om den utpekade patientgruppen berörts. Under planperioden ska en policy för föräldrautbildning på barnavårdscentraler i samverkan med mödravård och folktandvård utformas med folkhälsa som en hörnsten. Uppdraget har rapporterats till fullmäktige i delårsrapporteringen. Landstingsstyrelsen har i juni 2012 fastställt riktlinjen Föräldrastöd i grupp inom Mödra- och barnhälsovården i Västernorrland.
2013-03-20 13REV14 10 6.4 Folkhälsoplan - Ett friskare Västernorrland Landstingsfullmäktige beslutade i juni 2011 om folkhälsoplanen Ett friskare Västernorrland. Det övergripande målet i folkhälsoplanen är att insjuknandet i diabetes och hjärt-kärlsjukdomar ska minska. Riskfaktorer som rökning, övervikt/fetma och bristande fysisk aktivitet ska kontinuerligt minska från och med 2014. Folkhälsoplanen omfattar åtta områden där insatser ska påbörjas eller förstärkas. För varje insatsområde beskrivs bakgrund, syfte, genomförande och delmål för åren 2011-2013 (se nedanstående utdrag). Tabell: Utdrag ur folkhälsoplanen Insatsområde 1. Behandlingslinje för förebyggande av diabetes och hjärtkärlsjukdom 2. Pröva modell för förebyggande arbete vid vårdcentral 3. Införande av hälsoundersökningar med hälsosamtal för olika åldrar 4. Genomförande av särskilda insatser för de med psykisk eller intellektuell funktionsnedsättning 5. Samverkan med ideella föreningar och företag för breddmotion och fysisk aktivitet i sjukdomsförebyggande och behandling 6. Utveckla det förebyggande arbetet i samverkan med tandvården och skolan 7. Utveckla samverkan mellan Företagshälsovård och landstinget 8. Utveckla samverkan med skolorna kring mat och motion Delmål En förebyggande behandlingslinje ska presenteras i slutet av 2011. Två vårdcentraler arbetar på försök under två år enligt Hälsolyftsmodellen med start 2012. En standardiserad hälsoundersökning med hälsosamtal genomförs för en bestämd åldersgrupp under 2012. Från 2013 genomförs detta för ytterligare en åldersgrupp. Satsningen På Gång ska fortsätta och stärkas under från 2011 och framåt. En samverkan med patientförening för de med psykisk funktionsnedsättning ska under 2011 ha påbörjats med en satsning på aktiviteter som främjar goda matvanor, fysisk aktivitet och socialt utbyte. Under 2011 ska breddmotionssatsningar påbörjas. Under 2011 ska en modell för utbildning och certifiering av föreningar som tar emot FaR-recept ha fastställts och börjat införas. Under 2011 ska en projektplan för tandvårdens sjukdomsförebyggande arbete presenteras. Under 2011 ska en gemensam avsiktsförklaring ha utarbetats om ett utvecklat samarbete. En samverkan mellan landstinget och kommunerna ska ha etablerats senast våren 2012.
2013-03-20 13REV14 11 6.4.1 Uppdrag kring planering, ledning och kontroll Landstingsfullmäktige ställer följande särskilda krav kring planering, ledning och kontroll i folkhälsoplanen: Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens arbetsutskott utgör styrgrupp. I projektgruppen ingår enhetschef för Folkhälsocentrum, landstingsöverläkare, beställarchef, chefläkare slutenvården, utvecklingschef samt informationschef. Den totala kostnaden för projekten i folkhälsoplanen beräknades uppgå till 8,9 miljoner kronor för åren 2011-2013. Enligt folkhälsoplanen ska kostnaderna för 2012 och framåt inarbetas i budgetprocessen. I samband med verksamhetsberättelsen redovisas genomförda insatser och uppnådda resultat till fullmäktige. Utvecklingsavdelningen ansvarar för uppföljning och utvärdering av planen. En samverkan med Mittuniversitetet ska eftersträvas. 6.4.2 Iakttagelser Folkhälsoplanerarna uppger att genomförandet av folkhälsoplanen utgör den huvudsakliga delen av deras arbete. Folkhälsoplanerarna arbetar även med andra insatsområden och projekt. Dessa projekt har ofta vuxit fram i dialog med kommuner och andra samarbetspartners samt genom egna initiativ inom Folkhälsocentrum. Ett exempel är hälsosamtal i skolan där skolhälsovården genomför samtalen med eleverna och folkhälsoplanerarna står för kompetensutveckling, metodutveckling och stöd vid införande. Hälso- och sjukvårdens samverkansgrupp (HSS) beslutade i november 2011 att projektgruppen ska utgöra styrgrupp för folkhälsoplanen. Enligt beslutsunderlaget är styrgruppens uppdrag att följa arbetet med planen, pröva värdet av gjorda insatser och eventuellt föreslå förändringar, samt föreslå insatser och delmål från 2013-2014. Styrgruppen ska vidare utifrån sina positioner främja genomförandet. 12 Styrgruppen har inte sammankallats sedan april 2012. 12 Hälso- och sjukvårdens samverkansgrupp, mötesanteckningar 2011-11-01 med beslutsunderlag 2011-10-10, diarienummer 11FPTN315
2013-03-20 13REV14 12 Folkhälsoplanerarna uppger att folkhälsoplanen varit det enda reella styrdokument för deras verksamhet under 2012. Det är också det enda område som varit inordnat i landstingets planeringsprocess. Gruppen uppger vidare att det inte har beslutats om något uppdrag för den nya enheten Folkhälsa och Vårdval avseende folkhälsoplanerarnas arbete. Vid tiden för granskningen hade rutiner för verksamhetsplanering inte upparbetats för folkhälsoarbetet. De intervjuade uppger att mål och mått behöver utvecklas för att skapa bättre förutsättningar för planering och uppföljning av arbetet. Som exempel nämns att för 2012 innehåller folkhälsoplanen endast delmål för tre av de åtta insatsområdena, medan aktiviteter har pågått inom alla områden utom ett. Vidare beskriver delmålen vad som ska åstadkommas med aktiviteterna men inte vilka effekter det ska ge på kort och lång sikt. Folkhälsoplanen beskriver inte heller vilka nyckeltal som ska följas. I folkhälsoplanen står att Utvecklingsavdelningen ansvarar för både uppföljning och utvärdering av planen. De intervjuade uppger dock att efter det att folkhälsoplanen fastställts gjordes en distinktion mellan uppföljning och utvärdering. Avdelningen Forskning och Utveckling 13 i landstingsdirektörens stab fick i oktober 2011 i uppdrag att utvärdera genomförandet av folkhälsoplanen för i första hand perioden 2011-2014. 14 Enligt en särskild utvärderingsplan 15 ska utvärderingen fokusera på att undersöka i vilken utsträckning uppställda mål har uppnåtts och vilka effekter de olika insatserna i folkhälsoplanen har haft. Utvärderingen ska även granska planens utformning. Utvärderingen har hittills inriktats på att följa genomförandet av folkhälsoplanen (implementeringsprocesserna), där Forskning och Utveckling löpande följer folkhälsoplanerarnas arbete genom intervjuer. Enligt utvärderingsplanen från 2011 ska den löpande uppföljningen ledas av ansvariga inom insatsen. Folkhälsoplanerarna upplever att det är otydligt hur ansvaret för uppföljning är fördelat i den nya organisationen. Avdelningen Forskning och Utveckling uppger att de, utifrån sitt kompetensområde, kan stödja uppföljningen genom t.ex. kvalificerad statistisk kunskap utifrån de mått och nyckeltal man tänker sig använda. Inget specifikt uppdrag har dock lämnats till avdelningen. 13 avdelningens nuvarande benämning 14 Skrivelse: Uppdrag till Forskning och Utveckling utifrån utkast till utvärderingsplan för Ett friskare Västernorrland, 2011-10-17, diarienummer 11FPTN315 15 Skrivelse: Ett första utkast till utvärderingsplan för Ett friskare Västernorrland - En långsiktig plan för 2011-2020 för att minska insjuknandet i diabetes och hjärtkärlsjukdom, 2011-04-14, diarienummer 11FPTN315
2013-03-20 13REV14 13 6.5 Nätverket Hälsofrämjande sjukvård Landstinget Västernorrland är medlem i det nationella nätverket Hälsofrämjande sjukvård (HFS). Nätverkets vision är en hälsofrämjande hälso- och sjukvård. Verksamhetsidén är att främja utvecklingen av en mer hälsoinriktad hälso- och sjukvård med fokus på bästa möjliga hälsa för patienter, medarbetare och befolkning - bra vård och hälsa för pengarna. 16 En styrgrupp för HFS-arbetet inom Landstinget Västernorrland har fastställt en verksamhets- och organisationsplan för 2012 17 med inriktningsmål för de fyra perspektiven som nätverket arbetar inom (patient-, befolknings-, medarbetar- och styr/ledningsperspektivet). HFS-arbetet och inriktningsmålen har inte varit föremål för behandling i Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden. Styrgruppen upplöstes i praktiken under våren 2012 och HFS-arbetet har legat på is sedan dess. Styrgruppen bestod av de tidigare tre sjukhusdirektörerna och primärvårdsdirektören. Medlemsavgiften baseras på antalet anställda, för Landstinget Västernorrland är medlemsavgiften 75 000 kronor per år. 6.6 Norrlandstingens Regionförbund Förbundsdirektionen för Norrlandstingens Regionförbund beslutade i september 2012 om ett folkhälsopolitiskt program för norrlandstingen. 18 Förbundsdirektionen beslutade att översända det folkhälsopolitiska programmet till regionlandstingen samt att en uppföljning av utvecklingen inom området årligen redovisas till Förbundsdirektionen. Arbetet med det gemensamma folkhälsopolitiska programmet har letts av en politisk referensgrupp med en representant för varje landsting, utsedd av Förbundsdirektionen. Referensgruppen har haft stöd av tjänstemän från samtliga landsting och arbetet har samordnats av förbundskansliet. 16 Källa: Nätverkets webbplats: natverket-hfs.se 17 Landstinget Västernorrland, Verksamhets- och organisationsplan 2012 för Hälsofrämjande sjukhus och vårdorganisationer, dokumentet finns tillgänglig på landstingets intranät, handlingen är inte diarieförd 18 Norrlandstingens regionförbund, Förbundsdirektionen 2012-09-25--26, 51, Folkhälsopolitiskt program för norrlandstingen 2012-2014, dokumentet finns tillgänglig på regionförbundets webbplats: norrlandstingen.se, handlingen är inte diarieförd i Landstinget Västernorrland
2013-03-20 13REV14 14 Syftet med det folkhälsopolitiska programmet är att: Fortsätta utveckla långsiktig samverkan mellan norrlandstingen för en bättre folkhälsa. Ge en politisk inriktning och prioritering för området folkhälsa inom landstingens ansvarsområde. Ge stöd och vägledning för hälsofrämjande arbete. Utgå från befintlig kunskap om förebyggande arbete och de uppföljningsindikatorer som finns föreslagna inom nationella folkhälsomålet. Ge stöd och vägledning för hälsofrämjande arbete med hänsyn till de nationella riktlinjerna om sjukdomsförebyggande metoder. Visa på önskvärd och hållbar hälsoutveckling i befolkningen utifrån hälsans bestämningsfaktorer. Programmet har i november 2012 anhängiggjorts i landstingets ärendeberedningsgrupp. Ärendet har inte behandlats vidare i Ärendeberedningsgruppen och har inte heller varit föremål för diskussion eller behandling i Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden.
2013-03-20 13REV14 15 6.7 Sammandrag av fullmäktiges krav och granskningens iakttagelser Fullmäktiges krav på planering, ledning och kontroll avseende folkhälsoarbetet Iakttagelser på krav som uppfylls Iakttagna brister Det generella styrdokumentet är landstingsplanen. (Folkhälsopolicyn) Landstinget använder balanserad styrning som modell för sin verksamhetsplanering och uppföljning. (Landstingsplanen) Verksamheten ska beskrivas, planeras och följs upp utifrån de fyra perspektiven: medborgare, process, medarbetare och ekonomi. (Landstingsplanen) Styrelsen och respektive nämnd utformar styrkort för sina verksamheter inom samtliga perspektiv. (Landstingsplanen) Landstingsplanen knyter an till både folkhälsopolicyn och uppdraget att införa en ny folkhälsoplan. Vidare ges särskilda uppdrag åren 2012-2014. Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden har fastställt ett balanserat styrkort för åren 2012-2014. Styrkortet omfattar verksamhetsområdena folkhälsa, landstingsdriven primärvård, Österåsens hälsohem och tandvård. Styrkortet omfattar samtliga fyra perspektiv. - När det gäller mål och mått för folkhälsoarbetet hänvisar styrkortet till en aktivitetsplan för folkhälsoplanen. Det inte har upprättats någon aktivitetsplan för 2012. Styrkortet för folkhälsa hänvisar till folkhälsoplanen för både medborgarperspektivet och processperspektivet. Fördelningen av planens insatsområden mellan perspektiven framgår inte. I nämndens återrapportering har redovisningen samlats under enbart medborgarperspektivet. I praktiken saknas därmed processperspektivet för området folkhälsa. Styrkortet för folkhälsa omfattar inte övriga projekt och samarbetsområden. En långsiktig plan för att påverka riskfaktorer för diabetes och hjärt-kärlsjukdom ska utarbetas. (beslut av fullmäktige) Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden har lämnat förslag om folkhälsoplan som fullmäktige har fastställt. - En tidsatt åtgärds- och uppföljningsplan för det sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande arbetet ska upprättas och att resultatet av de årliga uppföljningarna ska rapporteras till fullmäktige. (beslut av Landstingsfullmäktige) Vid beslut om tidsbegränsade planer ska en tydlig koppling mellan mål och medel eftersträvas. Planen ska beskriva landstingets roll, arenor, samverkanspartners och vilka mätbara mål som ska uppnås. (Folkhälsopolicyn) Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens arbetsutskott utgör styrgrupp. (Folkhälsoplan) - Det är oklart i organisationen hur beslutet ska tolkas. Det har inte utarbetats en tidsatt åtgärdsoch uppföljningsplan för folkhälsoarbetet. - Se ovanstående punkt. - Fullmäktiges beslut har ändrats genom ett tjänstemannabeslut av Hälso- och sjukvårdens samverkansgrupp: projektgruppen ska utgöra styrgrupp. Projektgruppen/styrgruppen har inte sammankallats sedan april 2012. I projektgruppen ingår enhetschef för Folkhälsocentrum, landstingsöverläkare, beställarchef, chefläkare slutenvården, utvecklingschef samt informationschef. (Folkhälsoplan) - Se ovanstående punkt.
2013-03-20 13REV14 16 Den totala kostnaden för projekten i folkhälsoplanen beräknades uppgå till 8,9 miljoner kronor för åren 2011-2013. Enligt folkhälsoplanen ska kostnaderna för 2012 och framåt inarbetas i budgetprocessen. (Folkhälsoplan) Projekten i folkhälsoplanen har budgeterats i den ordinarie budgetprocessen för 2012. Vi saknar en samlad ekonomisk redovisning av folkhälsoplanens kostnader under 2012. I samband med verksamhetsberättelsen redovisas genomförda insatser och uppnådda resultat till fullmäktige. (Folkhälsoplan) Fullmäktige har i april 2012 beslutat om vilka mål som ska följas upp under 2012 och rapporteras till fullmäktige. Övriga mål ska enligt beslutsunderlaget följas upp av respektive nämnd. Folkhälsoplanens insatsområden och mål ingår inte bland de områden som ska rapporteras till fullmäktige. Utvecklingsavdelningen ansvarar för uppföljning och utvärdering av planen. En samverkan med Mittuniversitetet ska eftersträvas. (Folkhälsoplan) Verksamhetsberättelser har lämnats till Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden inför delårsrapporteringen och årsredovisningen. Nämndens delårsrapporter och verksamhetsberättelse innefattar en redovisning av folkhälsoplanens insatsområden. Forskning och utveckling har fått i uppdrag att utvärdera genomförandet för i första hand perioden 2011-2014. Verksamhetsberättelse för folkhälsa med underlag som verifierar måluppfyllelse saknas i bokslutspärmen. Detta har dock åtgärdats genom att en verksamhetsberättelse har förelagts nämnden för fastställande. Nämndens redovisning når inte fullmäktige. De intervjuade bedömer att mål och mått behöver utvecklas för att skapa bättre förutsättningar för planering och uppföljning av arbetet. Ansvaret för uppföljning av folkhälsoplanen har inte fördelats i enlighet med fullmäktiges beslut. Det är oklart i organisationen hur ansvaret för uppföljning är fördelat.
2013-03-20 13REV14 17 7 REVISIONELL BEDÖMNING Landstingsfullmäktige ställer ett antal direkta krav på Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden avseende planering, ledning och kontroll av folkhälsoarbetet. De övergripande kraven innebär att landstingets ordinarie planeringsprocess ska tillämpas. Granskningen visar att nämnden har fastställt ett balanserat styrkort som omfattar folkhälsoarbetet och att nämnden rapporterat resultatet i delårsrapporter och verksamhetsberättelse. Flera brister har också noterats: Det balanserade styrkortet för folkhälsa hänvisar till en aktivitetsplan för folkhälsoplanen, sådan aktivitetsplan har inte upprättats. Styrkortet för folkhälsa omfattar inte andra projekt och samarbetsområden som bedrivs inom folkhälsoområdet. Processperspektivet för folkhälsa saknas i nämndens delårsrapporter och verksamhetsberättelse. Det finns ingen samlad ekonomisk redovisning av folkhälsoplanen. Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden har fullgjort sitt uppdrag att lämna förslag till fullmäktige om en långsiktig plan för att påverka riskfaktorer för diabetes och hjärt-kärlsjukdom (folkhälsoplanen). Nämnden har dock inte säkerställt att tidsatta åtgärds- och uppföljningsplaner upprättas. Därmed saknas den tydliga koppling mellan mål och medel som fullmäktige efterlyser. I avsaknad av en samlad ekonomisk redovisning av folkhälsoplanen går det inte bedöma effektivitet och resursutnyttjande. Vi finner det anmärkningsvärt att fullmäktiges beslut om styrgrupp för genomförandet av folkhälsoplanen ändrats genom ett tjänstemannabeslut samt att den nya styrgruppen, tillika projektgrupp, inte verkat sedan april 2012. Det råder oklarheter i organisationen kring uppföljning av folkhälsoplanen. De intervjuade bedömer att mål och mått behöver utvecklas för att skapa bättre förutsättningar för planering och uppföljning av arbetet. Vidare har ansvaret för uppföljning inte fördelats i enlighet med fullmäktiges beslut.
2013-03-20 13REV14 18 Vår sammantagna bedömning är att planering, ledning och kontroll av folkhälsoarbetet behöver utvecklas på flera punkter för att motsvara de krav som fullmäktige ställer på nämnden. Nämnden har därmed inte utövat sitt ansvar på ett ändamålsenligt sätt. Vi rekommenderar vidare att nämnden tar ställning till hur samordningsuppdraget för folkhälsoinsatserna ska uttolkas och utövas av nämnden, även gentemot övriga nämnders verksamheter. Nämnden bör också väga in övriga projekt och samarbetsområden inom ramen för t.ex. Norrlandstingens Regionförbund och nätverket Hälsofrämjande sjukvård. Utifrån den begränsade redovisning som nämnden lämnat går det inte att bedöma vilket genomslag folkhälsoarbetet fått i vården. Intervjuuppgifter indikerar att det kan finnas ett betydande utrymme för utveckling. Det positiva undantaget är redovisningen av genomslaget för hälsoundersökningar, hälsosamtal och levnadsvaneanteckningar inom primärvården, där rapporteringen är kopplad till den prestationsbaserade ersättningen inom Vårdval Västernorrland Folkhälsoplanens insatsområden och mål ingår inte längre bland de områden som ska rapporteras till fullmäktige inom ramen för delårsrapporter och årsredovisning, i enlighet med fullmäktiges beslut om begränsning av återrapporteringen. Med hänsyn till att landstingsplanen lyfter fram betydelsen av den förebyggande hälso- och sjukvården och att fullmäktige tidigare ställt tydliga krav på återrapportering av folkhälsoplanens resultat vore det värdefullt om nämnden tar initiativ till att lämna en samlad årlig redovisning av folkhälsoarbetet till fullmäktige. Härnösand den 20 mars 2013 Anders Emnegard Revisor