Revisionsrapport 2015 Genomförd på uppdrag av revisorerna Januari 2016 Skurups kommun Granskning av upphandlingar
Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...3 2.1. Bakgrund...3 2.2. Syfte och avgränsning...3 2.3. Revisionsfrågor...3 2.4. Revisionskriterier...3 2.5. Genomförande...5 3. Upphandlingsverksamheten...6 3.1. Organisation och styrning...6 3.2. Kvalitetssäkring av upphandlingar...7 4. Stickprov...8 5. Svar på revisionsfrågorna...13 1
1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Skurups kommun granskat upphandlingar i kommunen. Granskningens syfte har varit att ta ställning till om kommunstyrelsen följer lagen om offentlig upphandling och kommunens egen upphandlingspolicy med tillhörande riktlinjer. Vår sammanfattande bedömning är att upphandlingsverksamheten inom Skurups kommun är tillfredsställande. Kommunens interna kontroll och nyttjandet av ett upphandlingsverktyg stärker upphandlingsarbetet. Följande noteringar har vi gjort inom ramen för granskningen: Kommunikation och information skulle enligt vår bedömning kunna förbättras genom ett inrättande av en upphandlingsgrupp bestående av de tjänstemän som genomför flest upphandlingar, tjänstemännen som deltar i gruppens arbete bör företräda flera olika förvaltningar. Med en sådan grupp bedömer vi också att kompetensutveckling och kompetensöverföring kan förbättras. Vi noterar vidare att Skurups kommuns riktlinjer om att annonsera upphandlingar över 100 000 kronor är mer långtgående än lagstiftningens krav. Det är enligt vår bedömning tillfredsställande att inom ramen för den interna kontrollen granska upphandlingsverksamheten i olika perspektiv vartannat år. Eftersom lagstiftning och praxis ändras kontinuerligt kan det vara bra att återkomma till området. Vi bedömer att kvaliteten på genomförda kontroller är tillfredsställande med god dokumentation om vad som granskats vilket förbättrar spårbarheten av kontrollerna. Inrätta en upphandlingsgrupp för att stärka kommunikation och kompetensöverföring. 2
2. Inledning 2.1. Bakgrund Lagen om offentlig upphandling (LOU) reglerar inköp och upphandlingar inom offentlig verksamhet. Lagstiftningen och domstolspraxis utvecklas fortlöpande, såväl nationellt som på EU-nivå. Sanktioner i form av bl.a. upphandlingsskadeavgifter gör att upphandlande myndigheter noga bör följa utvecklingen och anpassa sina strategier. Brister i förfarande och genomförda upphandlingar är förknippat med såväl finansiella som verksamhetsmässiga risker. Direkta kostnader kan komma att belasta kommunen i form av upphandlingsskadeavgifter eller som resultatet av civilrättsliga processer. Även verksamheten kan komma till skada för de fallen att upphandlingar drar ut på tiden eller leveranser skjuts upp. Utifrån den ekonomiska omfattningen av upphandlingarna är de största riskerna kopplade till de tekniska verksamheterna. 2.2. Syfte och avgränsning Syftet med granskningen är att bedöma hur upphandlingar genomförs i förhållande till regelverken (lagen om offentlig upphandling, upphandlingspolicy och riktlinjer). Granskningen ska utgöra ett underlag för vilka kommunens revisorer kan uttala sig i samband med ansvarsprövningen. 2.3. Revisionsfrågor Följande revisionsfrågor ska besvaras: Finns ändamålsenliga policy/riktlinjer för hur upphandlingar ska hanteras inom kommunen? Vilket stöd har verksamheten för att genomföra upphandlingar? Finns en organisation som stödjer upphandlingsverksamheten? Finns ett vedertaget IT-stöd? Har kommunen ett tillräckligt internkontrollarbete som syftar till att säkerställa att kommunen genomför ändamålsenliga upphandlingar? 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Lagen (2007:1 091) om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling (LOU) reglerar inköp och upphandlingar inom offentlig verksamhet. Lagstiftningen och inte minst rättspraxis förändras fortlöpande. De senaste större förändringarna trädde i kraft den 15 juli 2010, den 1 januari 2013 och den 1 juli 2014. Ändringarna som trädde i kraft den 15 juli 2010 i upphandlingslagstiftningen berör överprövningsprocessen i upphandlingsmål. Bland annat infördes en så kallad avtalsspärr, som innebär att det är förbjudet för en upphandlande myndighet att ingå avtal direkt efter ett tilldelningsbeslut. 3
Den 28 maj 2014 beslutade riksdagen att godkänna regeringens förslag om att höja tröskelvärdet för direktupphandlingar. Gränsen höjdes från tidigare 15 % till 28 % av tröskelvärdet (1 806 427 kr). Vidare beslutades att upphandlande myndighet enligt 15 kap. 19 LOU ska anteckna skäl för direktupphandling och annat av betydelse om upphandlingens värde överstiger 100 000 kr, en s.k. dokumentationsplikt. Det infördes även krav på att myndigheterna ska ha riktlinjer för direktupphandlingar. De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 2014. 1 Kommunallagen (1991:900) I 6 kap. 1 kommunallagen framgår att kommunstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Vidare framgår av 2 att kommunstyrelsen uppmärksamt ska följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning. Det åligger kommunstyrelsen ett särskilt ansvar att ha hand om den ekonomiska förvaltningen. Nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt, samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska även se till att den interna kontrollen är tillräcklig, samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Inköps- och upphandlingspolicy för Skurups kommun Inköps- och upphandlingspolicyn är antagen av kommunfullmäktige ( 10/2015) och gäller från och med den 26 januari 2015. Syftet med upphandlingar är enligt policyn att tillgodose kommunens behov av varor och tjänster. Av policyn framgår att all upphandling ska ske i enlighet med gällande lagar och övriga regelverk. Upphandling ska ske genom helhetssyn och främja nyttan för hela kommunen. Samordning med externa parter som kommuner, bolag eller andra organisationer ska övervägas om det ger ekonomiska eller andra affärsmässiga fördelar. Alla upphandlingar ska utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns för att få bästa möjliga totalekonomi för en vara eller tjänst. Det ska ske på ett sådant sätt att även den långsiktiga konkurrensen främjas. Kommunens upphandlingar ska även användas för att främja en hållbar utveckling ekologiskt, socialt och ekonomiskt. Kommunen ska endast anlita leverantörer som är seriösa och solida och som kan tillhandahålla varor eller tjänster med den kvalitet och kompetens som krävs. Kommunens representanter ska ha ett affärsetiskt korrekt och opartiskt förhållningssätt. Riktlinjer för upphandling i Skurups kommun Kommunens riktlinjer är antagna av kommunstyrelsen ( 244/2015) och gäller från och med 27 maj 2015. Av riktlinjerna framgår kommunens ansvarsfördelning, hur samordningen i upphandlingar ska genomföras, hur marknadens konkurrens ska tillvaratas, hur kommunen vid upphandlingar ska ta hänsyn till och beakta hållbarshetsaspekter och även etiska förhållanden. I riktlinjerna stadgas: Kommunen ska ta sociala hänsyn och ställa etiska krav vid de upphandlingar där det är möjligt. Avsikten med att ställa etiska krav är att få leverantörer som respekterar grundläggande mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Följande specifika riktlinjer för direktupphandling anges 1 Konkurrensverket, 2014-12-04, http://www.kkv.se/t/newspage 9952.aspx 4
Om avtalets värde överstiger 100 000 kronor ska underlaget annonseras via kommunens hemsida. Om avtalets värde överstiger 100 000 kronor ska skälen för beslut och annat av betydelse dokumenteras. Om avtalets värde överstiger ½ basbelopp ska offertförfrågan lämnas till minst tre leverantörer. Om avtalets värde uppgår till högst ½ basbelopp kan offertförfrågan lämnas till endast en leverantör. 2.5. Genomförande Granskningen har genomförts genom intervjuer, dokumentstudier och stickprovskontroller. Intervjuer har genomförts med upphandlingssamordnare. Tio stickprov av leverantörer har valts utifrån ett riskbaserat urval från kommunens leverantörsreskontra. Stickproven har kontrollerats genom att upphandlingsförfarande översiktligt granskats. Viss avstämning med projektansvariga har genomförts avseende de upphandlingar som ingår i stickproven. 5
3. Upphandlingsverksamheten 3.1. Organisation och styrning Skurups kommun har en upphandlare i organisationen. I tjänsten som omfattar 100 procent ingår även att vara kommunens samordnare när det gäller kommunens internkontrollarbete. Upphandlaren arbetar enbart med kommunens egna upphandlingar. Inför stora övergripande upphandlingar skickas dock förfrågningar till kommunens helägda bolag med förfrågan om de önskar delta i upphandlingen. Upphandlingar i kommunen genomförs inte enbart av upphandlaren. Även personer på andra förvaltningar genomför upphandlingar. I de fall dessa tjänstemän löpande eller åtminstone med viss regelbundenhet gör upphandlingar genomförs dessa med god kvalitet enligt upphandlaren. Främst är det inom serviceförvaltningen där tjänstemännen gör egna upphandlingar utan medverkan från kommunens upphandlare. Det finns licenser för Visma Tendsign för de tjänstemän som genomför upphandlingar, inte enligt uppgift används inte systemet fullt ut av alla. Det finns vid tillfället för granskningen inte någon inrättad upphandlingsgrupp eller motsvarande. Kötiden för att starta upp en upphandling uppges vara ca två veckor. Verksamheten förutsätts ta fram underlag avseende kravspecifikationen m.m. Upphandlaren ska stå för de formella och juridiska aspekterna. Tidigare skickades direktupphandlingar direkt från organisationen/verksamheten. Av intervjun framgår att samtliga direktupphandlingar som beräknas överstiga 100 000 kr i värde ska annonseras. Kommunens upphandlare annonserar och kvalitetsgranskar dessa upphandlingar. Upphandlaren ingår i flera nätverk, bl.a. SÖSK:s upphandlingsnätverk, i detta nätverk genomförs flera gemensamma upphandlingar. Vidare finns ett nätverk som riktar sig till ensamma upphandlare i kommuner. Skurups kommun är med i andra upphandlingar via SKL (Kommentus), Kommunförbundet Skåne inom vård och omsorg samt gemensamt med andra kommuner. Såväl policy som riktlinjer är antagna under 2015, av kommunfullmäktige respektive kommunstyrelsen. Riktlinjerna innehåller dokumentationskrav i enlighet med de förändringar i LOU som trädde i kraft den 1 juli 2014. KS har genom riktlinjerna sagt att alla upphandlingar över 100 000 kr ska annonseras. Dokumentationskravet följer Konkurrensverkets mall. Kommunens upphandlare medverkar vid KSAU varje månad. De styrande politikerna har enligt uppgift insyn i och kunskap om åtminstone de större upphandlingsfrågorna i kommunen. Däremot går man i detta forum inte igenom aktuella förfrågningsunderlag eller motsvarande. Informationen uppges vara övergripande. 3.1.1. Bedömning Kommunikation och information skulle enligt vår bedömning kunna förbättras genom ett inrättande av en upphandlingsgrupp bestående av de tjänstemän som genomför flest upphandlingar och har en spridning på olika förvaltningar. Med en sådan grupp bedömer vi också att kompetensutveckling och kompetensöverföring kan förbättras. Eftersom upphandlingsverktyg som Visma Tendsign också innebär en viss kvalitetssäkring är vår bedömning att flera tjänstemän än idag bör använda systemet. Vi noterar vidare att Skurups kommuns riktlinjer om att annonsera upphandlingar över 100 000 kronor är mer långtgående än lagstiftningens krav. 6
3.2. Kvalitetssäkring av upphandlingar Kvalitetssäkring av upphandlingar i kommunen sker främst inom ramen för kommunens internkontrollarbete. Dock har man även tillgång till expertkunskaper genom externa advokatbyråer eller genom nätverk. 3.2.1. Intern kontroll Genom åren har ett antal internkontroller genomförts med utgångspunkt i reglerna för offentlig upphandling. Under 2011 och 2013 genomfördes avtalstrohetskontroller inom ramen för kommunens interna kontrollarbete. Våren 2015 kontrollerades det nyinrättade dokumentationskravet vid direktupphandlingar som trädde i kraft den 1 juli 2014. Avtalstrohetsgranskning 2011 Område Avtalspart Summa inköp Fönsterputs Ultra Puts AB 107 000 kr 99% Städmaterial INPA AB 240 000 kr 91% Möbler Kinnarps AB, Input Interiör, IKEA m.fl. 3 582 000 kr 94% Trohetsgrad Avtalstrohetsgranskning 2013 Område Avtalspart Summa inköp Kontorsmaterial * Staples 305 000 kr 56% Trohetsgrad * Enligt kommunens kommentar till kontrollmomentet består största delen av inköp som avser annan varugrupp och skulle ha redovisats på konto för datormaterial. Om dessa felkonterade inköp tas bort återstår ca 15% kontorsmaterial som har köpts av annan leverantör än avtalad. I vissa fall är det specialprodukter men ca 35000 kr (11%) har köpts av leverantör som inte är avtalad och varorna finns hos upphandlad leverantör. Med beaktande av ovanstående ligger köptroheten för kontorsmaterial 89%. Resultatet av 2015 års interna kontroll av dokumentationskravet vid direktupphandlingar över 100 000 kr visar att elva upphandlingarna har annonserats i Tendsign. En av upphandlingarna avbröts medan övriga tio fullföljdes. Av dessa hade sex stycken en ifylld dokumentationsblankett i w3d3, fyra saknade en sådan. De upphandlingar som saknar blankett i w3d3 kan fortfarande vara dokumenterade, men att blanketten inte bilagts ärendet i w3d3. 3.2.2. Bedömning Det är enligt vår bedömning tillfredsställande att inom ramen för den interna kontrollen granska upphandlingsverksamheten i olika perspektiv vartannat år. Eftersom lagstiftning och praxis ändras kontinuerligt kan det vara bra att återkomma till området. 7
Vi bedömer att kvaliteten på genomförda kontroller är tillfredsställande med god dokumentation om vad som granskats vilket förbättrar spårbarheten av kontrollerna. 4. Stickprov Inom ramen för granskningen av upphandlingsprocessen har ett stickprov om tio upphandlingar genomförts. Vi har tagit del av underlag i syfte att bedöma kvalitetssäkringen och om dokumentation finns upprättad avseende genomförda upphandlingar. Stickproven avser leverantörer som fakturerat kommunen under 2014. Alla uppgifter om fakturerade belopp inkluderar moms. 4.1.1. Dustin Sverige AB Plan o Gis 1 179 197 Individ- och familjeomsorg 144 121 Gemensamma resurser 513 598 Totalt 1 836 916 Upphandlingen genomfördes 2013 genom ett öppet förfarande. Upphandlingen omfattar leverans av system från Tekis AB för hantering av geodata. Kommunen antog det anbud som bedöms vara ekonomiskt mest fördelaktigt. Kontraktets avtalspris uppgår enligt anbudet till 3 788 635 kr, varav ca 2,2 miljoner kronor avser underhålls- och servicekostnader under avtalets totalt 8 år. Leverantören har sedan maj 2014 också ett avtal med kommunen avseende PC, bärbara datorer och skärmar m.m. Granskningen har inte föranlett några kommentarer. 4.1.2. Naturvårdsingenjörerna AB Miljöstrategi 850 000 Totalt 850 000 Kostnader avser ett inköp som enligt uppgift från kommunen Skivarpsåns och Dybäcksåns vattendragsförbund genomfört av Naturvårdsingenjörerna AB. Vattendragsförbundet är en ideell förening och kommunen har sedan förbundet bildades 1998 hanterat förbundets 8
ekonomi, varför utbetalning sker från kommunens bankkonto. Utbetalningen finns således också registrerad i kommunens leverantörsreskontra. Förbundets ekonomi hanteras utifrån ett eget konto/kostnadsställe under miljöstrategiska enheten. Ingen upphandling är genomförd. Eftersom kostnaden i grunden avser en transaktion mellan leverantören och vattenvårdsförbundet torde en tydligare åtskillnad mellan kommunens och förbundets medel eftersträvas. Det kan finnas risk att momsen hanteras fel då kommunens momssats kan skilja sig från förbundets. Eftersom inte kommunen är upphandlande myndighet i detta fall utan bara mellanhand har vi inga synpunkter på att upphandling ej är genomförd. 4.1.3. Rang-Sells AB Avfall o Renhållning 1 684 703 Totalt 1 684 703 Avser renhållningsentreprenad i Skurup. Upphandlingen genomfördes 2011 och avsåg två delentreprenader. Avtalstiden är fem år med start april 2012, därutöver kan beställaren (Skurups kommun) förlänga avtalet med 2 plus 2 år. Rang-Sells AB vann delentreprenad 2, som avsåg tömning av avloppsslam och fettavskiljarslam. Granskningen har inte föranlett några kommentarer. Vi noterar dock att avtalstiden är lång. Det finns dock möjligheter att ha långa avtalstider i samband med att leverantörerna kan behöva göra stora investeringar inför uppdrag. 4.1.4. Atea Sverige AB Informationsteknologi 1 094 181 Totalt 1 094 181 Atea Sverige AB har inget ramavtal med kommunen men har vunnit ett antal direktupphandlingar. Inom ramen för granskningen har vi tagit del av underlag avseende direktupphandling av komponenter till trådlöst nätverk, utökning av lagringskapacitet, komplettering av serverpark, licenser Qlik view samt skrivare. Vissa av upphandlingarna avser 2015 och inte 2014. Granskningen har inte föranlett några kommentarer. 9
4.1.5. CGI Sverige AB Ekonomiavdelning 426 180 Vård och omsorg, centralt 1 165 960 Individ- och familjeomsorg 342 232 Totalt 1 934 372 CGI Sverige AB, tidigare Logica Sverige AB, har ett antal avtal, tilläggsavtal, avtalsförlängningar och s.k. avropsavtal med kommunen, framför allt avseende vård och omsorgsverksamheten. Avtalen synes i grunden vara äldre än 2005 och vi har, inom ramen för granskningen, inte fått del av någon upphandlingsdokumentation. Utifrån den dokumentation som vi tagit del av i granskningen gör vi bedömningen att upphandling inte har skett i enlighet med aktuell lagstiftning. Om en upphandling är genomförd, är den gjord för länge sedan och en ny upphandling bör sannolikt genomföras också av det skälet. Vi rekommenderar kommunen att genomföra en upphandling eller följa de statliga avtal som kammarkollegiet har. 4.1.6. Advokatfirman Lindahl AB Kommunkansli 795 920 Totalt 795 920 SKL Kommentus inköpscentral har för perioden 2012-06-25-2016-05-31 upphandlat juridiska tjänster för Skåne. Skurups kommun är en av de kommuner som deltar i upphandlingen. Advokatfirman Lindahls AB vann 9 av 14 delområden, bl.a. offentlig upphandling och affärsjuridik. Granskningen har inte föranlett några kommentarer. 4.1.7. SITA Sverige AB Avfall o Renhållning 12 768 819 Totalt 12 768 819 10
Avser renhållningsentreprenad i Skurup. Upphandlingen genomfördes 2011 och avsåg två delentreprenader. Avtalstiden är fem år med start april 2012, därutöver kan beställaren (Skurups kommun) förlänga avtalet med 2 plus 2 år. SITA Sverige AB vann delentreprenad 1, som avsåg hämtning av rest- och matavfall i kärl eller container, latrin i kärl, trädgårdsavfall samt grovsopor och skrymmande elektronikavfall. Granskningen har inte föranlett några kommentarer. Vi noterar att avtalstiden är lång. Det finns dock möjligheter att ha långa avtalstider i samband med att leverantörerna kan behöva göra stora investeringar inför uppdrag. 4.1.8. Martin & Servera AB Restaurang Rutger 3 369 909 Totalt 3 369 909 Sjöbo kommun genomförde tillsammans med närliggande kommuner i södra Skåne en livsmedelsupphandling 2011, Skurups kommun deltog i upphandlingen. En annan leverantör, Menigo AB, vann den del av upphandlingen som avser Färskt kött och chark samt Kolonial. Avtalet hävdes då Menigo AB inte ansågs leva upp till avtalet och en civilrättslig tvist tog vid som de inblandade kommunerna vann i tingsrätten. Denna överklagades och leverantören vann i hovrätten. Även Martin & Servera AB, då Servera R&S AB, deltog i upphandlingen. Efter att avtalet med Menigo AB hävdes direktupphandlades Servera R&S AB för dessa två varugrupper. Då det enligt uppgift från kommunen inte finns fler än dessa två på marknaden så kunde ingen konkurrensutsättning göras. Inom ramen för granskningen har vi inte kunnat ta del av utvärderingen som skulle kunna visa att den nu avtalade leverantör, Martin & Servera AB, var tvåa i de kategorier där kommunen har tecknat avtal. Alternativt att ingen annan leverantör lämnade anbud för dessa kategorier. Att ta del av dessa underlag krävs för att kunna utreda om ingen annan leverantör finns på marknaden, såsom anges. 4.1.9. Svensk sjöentreprenad I Malmö AB Abbekås hamn 402 420 Totalt 402 420 Direktupphandling som gått ut till fyra leverantörer avseende muddring i Abbekås hamn 2014. Enbart den vinnande leverantören lämnade anbud. 11
Granskningen har inte föranlett några kommentarer. 4.1.10. Gunnar Dafgård Aktiebolag Restaurang Rutger 1 694 213 Totalt 1 694 213 Skurups kommun genomför tillsammans med närliggande kommuner i södra Skåne en livsmedelsupphandling 2011. Leverantören vinner en upphandlingen som avser Djupfryst och färskt kött 2. Avtalet sträcker sig fram till 2013-03-30 med möjlighet till förlängning med maximalt 24 månader. Avtalet är förlängt. Granskningen har inte föranlett några kommentarer. 12
5. Svar på revisionsfrågorna Nedan ges svar på granskningars revisionsrågor Finns ändamålsenliga policy/riktlinjer för hur upphandlingar ska hanteras inom kommunen? Ja, antagna och uppdaterade policys finns. Vilket stöd har verksamheten för att genomföra upphandlingar? Det finns en upphandlare, som dessutom har en samordnande roll för kommunens internkontrollarbete. Vidare genomförs vissa upphandlingar utanför upphandlarens medverkan. Resurserna synes vara tillfredsställande med nuvarande krav och omfattning. Finns en organisation som stödjer upphandlingsverksamheten? Kommunikation och information skulle enligt vår bedömning kunna förbättras genom ett inrättande av en upphandlingsgrupp bestående av de tjänstemän som genomför flest upphandlingar och har en spridning på olika förvaltningar. Med en sådan grupp bedömer vi också att kompetensutveckling och kompetensöverföring kan förbättras. Finns ett vedertaget IT-stöd? Ja, kommunen använder sig av upphandlingsverktyget Visma Tendsign. Eftersom upphandlingsverktyg som Visma Tendsign också innebär en viss kvalitetssäkring är vår bedömning att flera tjänstemän än idag bör använda systemet. Har kommunen ett tillräckligt internkontrollarbete som syftar till att säkerställa att kommunen genomför ändamålsenliga upphandlingar? Det är enligt vår bedömning tillfredsställande att inom ramen för den interna kontrollen granska upphandlingsverksamheten i olika perspektiv vartannat år. Eftersom lagstiftning och praxis ändras kontinuerligt kan det vara bra att återkomma till området. Vi bedömer att kvaliteten på genomförda kontroller är tillfredsställande med god dokumentation om vad som granskats vilket förbättrar spårbarheten av kontrollerna. Efter genomförd granskning har EY identifierat följande rekommendationer: Inrätta en upphandlingsgrupp för att stärka kommunikation och kompetensöverföring. Skurup den 21 januari 2016 Jakob Smith Certifierad kommunal revisor, EY 13