SKTFs undersökningsserie om den framtida äldreomsorgen Del 2 Kommunens ekonomi väger tyngre än de äldres behov September 2007
2 Förord SKTF organiserar ungefär 5000 medlemmar inom äldreomsorgen. Viktiga nyckelpersoner är äldreomsorgschefer, verksamhetschefer, områdeschefer, enhetschefer, biståndsbedömare/handläggare, heminstruktörer och administrativ personal. De, precis som många andra i samhället är oroade över, och engagerade i, hur vi ska kunna behålla och utveckla välfärden i ett samhälle med allt fler äldre. Inom äldreomsorgen är personalen och verksamheten intimt sammankopplade och direkt kommunicerande kärl. Personalens kompetens är den viktigaste faktor då det är de som möter de äldre och deras anhöriga. Förmågan till ett professionellt möte och rätt bedömning är helt avgörande för att lägga grund för en god äldreomsorg samt att säkerställa rättsäkerheten. En personalstyrka som mår bra kan göra underverk för kvaliteten i verksamheten. Samtidigt innebär en väl organiserad verksamhet med tillräckliga resurser att personalen mår bra och trivs på sitt arbete, man känner att man hanterar sin arbetssituation och gör ett bra jobb för de äldre. Idag upplever många av våra medlemmar som arbetar inom äldreomsorgen brister i både verksamhetens möjligheter och i hur arbetet organiseras, men man är också mycket engagerad i sitt arbete och har en vilja att bidra med sin kunskap och kompetens för att göra verksamheten och arbetet bättre. Det handlar bland annat om en ökad komplexitet i äldreomsorgen som innebär att biståndshandläggare eller enhetschefer skulle behöva kompetensutveckling för att kunna möta individens behov och det handlar om handledning för att klara av en tyngre arbetsbelastning. Det handlar om brist på nationell likvärdighet och att det råder stora olikheter i vilket stöd de äldre får i de olika kommunerna. I många kommuner har biståndshandläggarna en mycket hög arbetsbelastning på grund av ärendemängden och många olika arbetsuppgifter samtidigt som arbetet präglas av motstridiga krav mellan de individuella behoven, de kommunala riktlinjerna samt den ekonomiska situationen. Det handlar om chefer med allt för många underställda, bristfälligt administrativt stöd och en svår arbetssituation som chef. Dessa och många fler frågor är viktiga för våra medlemmar som jobbar inom äldreomsorgen. De är centrala för att verksamheten ska fungera så väl som möjligt för de äldre och de är också viktiga för personalens arbetssituation. Det behövs satsningar på både verksamhet och personal om vi ska klara kompetensförsörjningen framöver. Vi ser en utveckling med allt fler äldre som kommer att vara allt friskare och ställa allt högre krav på att leva slutet av sitt liv på ett värdigt och innehållsrikt sätt. Vi ser också att hela välfärdssektorn står inför stora rekryteringsbehov, delvis beroende av det generationsskifte som pågår, men också beroende av att de yngre cheferna och handläggarna inom social omsorg, ofta med högskoleutbildning, är mer benägna att vilja byta arbete jämfört med sina äldre kollegor inom dessa yrkesgrupper. Ska man lyckas rekrytera personal krävs därför goda arbetsvillkor och en stimulerande arbetsmiljö där man känner att man kan göra ett gott jobb för de äldre. Det behöver inte alltid handla om kostsamma förändringar utan kan vara att tänka nytt och våga pröva nya sätt att organisera arbetet. Det kan kräva mod att tänka nytt, men det kostar inget att försöka och vinsten kan bli en förbättrad vård och omsorg och en nöjd och glad personal. Eva Nordmark Förbundsordförande SKTF
3 Sammanfattning Undersökningen visar att biståndsbedömningen i stor utsträckning tar hänsyn till kommunernas ekonomi och inte alltid till det behov de äldre har av biståndsinsatser. - Två tredjedelar av biståndshandläggarna uppger att kommunens ekonomi, i olika grad, är överordnad den äldres behov när biståndsbeslut ska fattas. Det finns ett tydligt samband mellan kommunstorlek och ekonomins betydelse. Ju större kommun, desto mer överordnad är ekonomin. - Nästan alla biståndshandläggare uppger att det finns kommunala riktlinjer för biståndsverksamheten, men ytterst få upplever att det är något hinder att gå utanför dessa. - Majoriteten av biståndshandläggarna tycker att det skulle vara bra med nationella riktlinjer, men dessa får inte bli för styrande. - Två tredjedelar av biståndshandläggarna tycker att det finns gränsdragningsproblem mellan olika lagstiftningar i biståndsärenden. - 60 procent uppger att det förekommer att man tar hänsyn till vad som är politiskt möjligt när man lägger fram ett förslag till beslut även om den äldres behov är större än de föreslagna biståndsinsatserna. - Det är inte särskilt vanligt att politiker ändrar ett förslag till beslut. - Diskussioner om etiken i verksamheten förs på arbetsplatserna. - Endast 30 procent av biståndshandläggarna svarar obetingat ja på frågan om de får kontinuerlig fortbildning för att klara sina arbetsuppgifter. - SKTF föreslår att en Lex Realia införs där socialtjänstens handläggares professionella bedömning kring varje beslut som rör en enskild medborgare tydligt kan utläsas.
4 Inledning Porten in till den kommunala äldreomsorgen är själva biståndshandläggningen. I den processen beslutas om vilka insatser, stöd och hjälp, den äldre kan få av det offentliga. Då resultatet medför kostnader för kommunen är det inte så konstigt att det finns ambitioner att styra biståndshandläggningen så att ekonomin inte äventyras. Biståndshandläggningen är en myndighetsutövning, en delegerad rätt (från politisk nivå) att fatta beslut enligt Socialtjänstlagen. Biståndshandläggares yrkesroll är sammansatt. Förutom att bedöma den äldres behov och möta dessa med insatser, har biståndshandläggaren ofta en beställarfunktion genom att beställa service, omsorg och vård samtidigt som han/hon ska vara en konsumentupplysare. Vidare ingår ett stort uppföljningsansvar att se till att beslutat bistånd förverkligas och att omfattningen och nivån är rätt. Biståndshandläggningen styrs av lagstiftning, politik, regler, ekonomi, normer och värderingar. Här finns inbyggda målkonflikter. SKTFs undersökning visar på denna problematik. De flesta kommuner har egna riktlinjer vilket uppfattas både som ett stöd och en begränsning. Det motsägelsefulla från undersökningen är att det går att gå utanför dessa riktlinjer om den äldres behov kräver detta samtidigt som det också framgår att biståndshandläggningen i stor utsträckning handlar om att anpassa bedömningen till de riktlinjer och normer som gäller inom kommunen. En slutsats är att det sker en anpassning till riktlinjer och ekonomi vilket sker på bekostnad av den äldres reella behov. Det är inte så att den äldre inte får hjälp men hjälpen är inte alltid riktigt behovsanpassad. Socialtjänstlagens ramkaraktär ger utrymme att precisera lagen med riktlinjer och det finns förslag att ytterligare styra upp tillämpningen av Socialtjänstlagen med nationella bedömningsinstrument. Det är helt tydligt att det finns en önskan från biståndshandläggarna om mer tydlighet kring hur man definierar skälig levnadsnivå och vad en värdig äldreomsorg ska innefatta samtidigt som ingen vill ha en definitiv styrning som inte tillåter flexibilitet. Avsaknaden av en gemensam diskussion på alla nivåer om etiskt förhållningssätt kan också ge avsaknad av en tydlig värdegrund för den kommunala äldreomsorgen. Att endast 30 procent får tillräcklig kontinuerlig fortbildning visar att det brister kring förutsättningarna att göra ett professionellt arbete. SKTFs grundläggande tanke att handläggare inom socialtjänsten alltid ska få möjlighet att uttrycka sin professionella bedömning har hög relevans inom yrkeskåren. Undersökningen väcker många frågor. Ska vi ha samma välfärdstjänster i hela landet och hur mycket ska politiken få styra kommunens utövande av välfärdstjänster? Vad ska styra biståndsbedömningen och vilket inflytande ska den enskilde ha? Att en professionell yrkeskår ska få möjligheter att göra ett kvalitativt bra arbete och samtidigt göra egna professionella bedömningar ser SKTF som självklart. Yvonne Ahlström Socialpolitiskt ansvarig i SKTF
5 Så här gjordes undersökningen En webbaserad enkät skickades till ett urval av SKTFs medlemmar som arbetar som biståndshandläggare, biståndsbedömare och LSS-handläggare. Undersökningen pågick från 22 augusti till 6 september. Denna rapport innehåller resultaten från dem som arbetar med biståndsfrågor inom äldreomsorgen och är biståndsbedömare eller biståndshandläggare. Innehållet i undersökningen De frågor som behandlas i denna rapport är följande: - Finns det kommunala riktlinjer för biståndsverksamheten i den kommun du arbetar i? - Kan du lägga förslag till beslut som går utanför dessa riktlinjer? - Tycker du att det skulle vara bra om det infördes nationella manualer/instrument för biståndsbedömningen? - Upplever du att det förekommer gränsdragningsproblem om vilken lagstiftning som ska tillämpas (Socialtjänstlagen eller Lagen och stöd och service till vissa funktionshindrade)? - Förekommer det att du tar hänsyn till vad som är politiskt möjligt när du lägger fram ett förslag till beslut även om klientens behov är större än det föreslagna biståndet? - Förekommer det att ditt förslag till beslut i ett biståndsärende ändras av politikerna? - Upplever du att kommunens ekonomi är överordnad klienternas behov när biståndsbeslut ska fattas? - Förekommer det några diskussioner om etik på din arbetsplats? - Får du kontinuerlig fortbildning för att klara dina arbetsuppgifter? Utöver dessa frågor ställdes frågor om vilket verksamhetsområde man arbetar inom, kommunstorlek, om kommunen kan verkställa besluten i egen regi eller om man köper dessa tjänster och om man i så fall överlåter åt handläggaren av ärendet att sköta upphandlingen. Dessa frågor berörs inte i denna rapport. Slutligen kunde respondenterna lämna egna kommentarer. Undersökningen gör inte anspråk på att vara vetenskaplig, men resultaten ger en direkt och spontan fingervisning hur de som i sitt dagliga arbete har att bereda och bedöma behoven av välfärdstjänster upplever situationen så som den ser ut just nu. Undersökningsresultaten kan med fördel användas för att bidra till en bredare allmän debatt om den framtida äldreomsorgen.
6 Resultat Resultaten bygger på svar från 365 biståndsbedömare och biståndshandläggare. Skillnaderna mellan biståndsbedömarnas och biståndshandläggarnas svar är marginella. Av detta skäl redovisas deras svar sammanslagna och de kallas genomgående för biståndshandläggare i denna rapport. I biståndshandläggarens arbetsuppgifter ligger att utreda, bedöma och föreslå vilka insatser en äldre individ har rätt till. En biståndshandläggare har delegerats rätten att själv, eller i samråd med sin chef, fatta beslut i de flesta ärenden. Cirka 90 procent av biståndshandläggarna uppger att det finns kommunala riktlinjer för biståndsverksamheten och en lika stor andel säger att de kan lägga förslag till beslut som går utanför dessa riktlinjer. Detta indikerar att det finns ett regelverk för hanteringen av biståndsärenden, men att biståndshandläggaren har ett stort utrymme för att ta hänsyn till individuella behov. Över 80 procent av biståndshandläggarna tycker att det vore bra om det infördes nationella manualer eller instrument för biståndsbedömningen. De argument som anförs till förmån för nationella riktlinjer är framförallt att detta skulle kunna resultera i att alla får lika bedömning oavsett var man bor och att kommunens ekonomi inte ska vara avgörande för insatsens innehåll och omfattning. Dock är det många som anför att riktlinjerna inte får bli alltför statiska då bedömningen ofta sker utifrån en ramlagstiftning. De som är negativa till nationella riktlinjer anför att alla bedömningar ska ske utifrån den enskilde individens behov och att detta skulle kunna försvåras om det infördes nationella riktlinjer. Det finns dock en samstämmighet bland biståndshandläggarna om att det behövs någon form av riktlinjer som beskriver vad som är en skälig levnadsnivå som aldrig får underskridas. Flera är dock kluvna i frågan då nationella riktlinjer kan bli normerande och resultera i att flera riskerar att få ett bistånd som inte överstiger de nationella riktlinjerna. Som beskrivs ovan omfattas många redan idag av lokala riktlinjer för biståndsverksamheten. De allra flesta kan också gå utanför dessa riktlinjer. Det behov som biståndshandläggarna ger uttryck för är snarast ett stöd i deras arbete att göra individuella bedömningar. Många upplever att det skulle vara ett stöd i det arbetet om det fanns nationella minimiregler. Nästan två tredjedelar av biståndshandläggarna uppger att det förekommer gränsdragningsproblem om vilken lagstiftning som ska tillämpas i biståndsärenden (Socialtjänstlagen eller Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Förekommer det att man tar hänsyn till vad som är politiskt möjligt när man lägger fram ett förslag till beslut även om klientens behov är större än det föreslagna biståndet? Drygt 60 procent av biståndshandläggarna svarade att det förekommer att de tar hänsyn till vad som är politiskt möjligt när de lägger fram förslag till beslut (se bild 1) trots att den äldres behov är större än det föreslagna biståndet.
7 Bild 1 visar hur ofta det förekommer att biståndshandläggare tar hänsyn till vad som är politiskt möjligt när ett förslag till beslut presenteras för politiker, även om den äldres behov är större än den föreslagna åtgärden. En förklaring till att över 60 procent av biståndshandläggarna inte alltid utgår från den äldres behov utan vad som är politiskt möjligt kan vara att de tidigare fått ett negativt beslut på föreslagna åtgärder. Om man har den erfarenheten kan det bedömas vara bättre för klienten att få ett begränsat bistånd än ingenting alls. Sammantaget har de ovan beskriva omständigheterna, i olika grad, påverkat och blivit vägledande vid framtagande av förslag till beslut. Förekommer det att ditt förslag till beslut i ett biståndsärende ändras av politikerna? Mer än två tredjedelar av biståndshandläggarna uppger att politikerna inte ändrar de förslag till beslut som läggs fram (se bild 2). Detta kan upplevas som motsägelsefullt till den förklaring som ges här ovan, men det har sannolikt skett en anpassning i biståndshandläggningen över längre tid.
8 Bild 2 visar hur vanligt det är att politiker ändrar ett förslag till beslut i biståndsärenden. Som framgår av bilden är det inte särskilt vanligt att politiker ändrar på ett förslag vilket, till stor del, skulle kunna förklaras med att biståndshandläggarna redan har tagit hänsyn till vad som är politiskt (ekonomiskt) möjligt när de utarbetar förslag till beslut. Upplever du att kommunens ekonomi är överordnad klienternas behov när biståndsbeslut ska fattas? Denna fråga är till synes identisk med frågan om man tar hänsyn till vad som är politiskt möjligt när man lägger fram ett förslag till beslut, men formuleringen är mer direkt. Nästan varannan biståndshandläggare uppger att kommunens ekonomi ofta eller ibland är överordnad den äldres behov när biståndsbeslut fattas. Som framgår av bild 3 är det bara en tredjedel av biståndshandläggarna som säger att ekonomin inte är överordnad den äldres behov. Eftersom många förslag till beslut redan är anpassade till den politiska verkligheten och det inte är alltför vanligt att förslagen ändras av politikerna kan man förmoda att de politiska församlingarna inte får vetskap om de faktiska behoven. Mycket tyder på att de som i sin profession har att utreda och lägga fram förslag till beslut har anpassat sina förslag till vad som är möjligt i akt och mening att den äldre åtminstone ska få något bistånd. Det är helt tydligt att det finns en önskan från biståndshandläggarna om mer tydlighet kring hur man definierar skälig levnadsnivå och vad en värdig äldreomsorg ska innefatta samtidigt som ingen vill ha en definitiv styrning som inte tillåter flexibilitet.
9 Bild 3 visar hur ofta biståndshandläggare upplever att kommunens ekonomi är överordnad den äldres behov när biståndsbeslut ska fattas. Det föreligger ett samband mellan ekonomiskt hänsynstagande framför den äldres behov och kommunstorlek. Ju större kommunen är desto mer hänsyn tycks man ta till de ekonomiska ramarna när förslag till beslut läggs fram (se bild 4). Bild 4 visar skillnaderna mellan olika kommunstorlekar avseende hur överordnad ekonomin är i förhållande till den äldres behov när förslag till beslut tas fram i biståndsärenden.
10 SKTF har tidigare framfört ett krav på att införa Lex Realia som ska ge socialtjänstens handläggare ett tydligare och kraftfullare stöd i sitt yrkesutövande så att ovanstående inte inträffar. Lex Realia skulle innebära en skyldighet för socialarbetare att, oavsett lokal politisk majoritet och ekonomiska förutsättningar, uttrycka sin professionella bedömning kring varje ärende som det ska fattas beslut i. Förekommer det några diskussioner om etik på din arbetsplats? Ett sätt att belysa och komma till rätta med de problem som bland annat denna undersökning visar på är att föra en bred diskussion om etik. Över 90 procent av biståndshandläggarna uppger att de diskuterar etik med sina arbetskamrater (se bild 5). Över 60 procent uppger att de diskuterar etik med sina chefer. En förutsättning för att etikfrågorna ska få någon betydelse för verksamheten är att alla i organisationen diskuterar dessa frågor och att diskussionen förs både inom och mellan den operativa och den politiska organisationen. Resultatet av denna undersökning visar att det förs diskussioner ute på arbetsplatserna, men de tycks stanna där. Kanske saknas det tillfällen och arenor för diskussioner mellan den professionella och politiska ledningen. Bild 5 visar i vilken utsträckning och med vilka biståndshandläggare diskuterar etikfrågor.
11 Får du kontinuerlig fortbildning för att klara dina arbetsuppgifter? En förutsättning för att göra ett bra arbete och därmed garantera den äldre en korrekt bedömning av biståndsbehovet är att man hela tiden kompetensutvecklas för arbetet. Som framgår av bild 6 är det ytterst få som uppger att det inte finns något behov av fortbildning. Bild 6 visar hur väl behovet av fortbildning tillfredsställs. Som framgår av bilden är det inte ens var tredje biståndshandläggare som anser att de får tillräcklig fortbildning för att klara arbetsuppgifterna. Detta innebär att två av tre inte får den fortbildning de anser sig behöva för att klara sina arbetsuppgifter.
12 Tidigare SKTF-undersökningar inom socialpolitikens område SKTF har genomfört flera undersökningar inom socialtjänstens område. Nedanstående rapporter och skrifter är producerade under de senaste åren och finns att hämta på sktf.se. Ett värdigt liv inom äldreomsorgen Vad är det? (2007) SKTF har inbjudit de som dagligen arbetar med att planera, genomföra och utvärdera välfärdstjänster inom socialtjänsten, och som berörs av regeringens planer på att införa en värdighetsgaranti, att ingå i en panel. Panelen svarar på frågor som berör utvecklingen av äldreomsorgen och hur ett värdigt liv inom äldreomsorgen ska kunna uppnås. Om de lokala förutsättningarna för socialsekreterare att göra ett professionellt socialt arbete - Ett verktyg för förbättring. (2007) Skriften beskriver hur de lokala förutsättningarna ser ut och hur man skulle kunna förbättra situationen genom att införa Lex Realia. Hot och våld inom socialtjänsten. (2006) 264 socialsekreterare har besvarat frågor om förekomsten av våld och hot om våld samt därtill relaterade frågor. Detta är ett utdrag av bilder ur undersökningen som genomfördes bland ett slumpmässigt urval av socialsekreterare under hösten 2006. Min väg till lycka behöver inte vara din väg till lycka. (2006) Vad tycker enhetschefer och biståndsbedömare/handläggare inom äldreomsorgen om regeringens budget? Att skotta framför dörren. (2005) Ett slumpmässigt urval av enhetschefer inom socialtjänsten och biståndshandläggare har besvarat frågor om äldreomsorgen.
13 SKTF är ett partipolitiskt obundet fackförbund för offentligt och privat anställda tjänstemän med anknytning till kommun, landsting eller kyrka. Idag är vi cirka 170 000 medlemmar. För frågor om undersökningens genomförande, kontakta marknadsanalytiker Gerry Andersson gerry.andersson@sktf.se 070-279 63 60. Övriga kontakter: SKTFs förbundsordförande Eva Nordmark eva.nordmark@sktf.se 070-624 13 11. SKTFs socialpolitiskt ansvarige Yvonne Ahlström yvonne.ahlstrom@sktf.se 070-582 09 40 Presskontakter: Presschef Peter Bloch peter.bloch@sktf.se 070-255 13 37 SKTF Direkt Facklig rådgivning varje vardag måndag till fredag mellan 8 och 20. Telefon 0200 778 778 e-post sktfdirekt@sktf.se