www.pwc.se Revisionsrapport Linda Marklund, Revisionskonsult Ramavtal Sundsvalls kommun Per Ståhlberg, Cert. kommunal revisor Oktober 2014
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning...2 2.1. Bakgrund...2 2.2. Syfte och revisionsfråga...2 2.3. Metod och avgränsning...2 3. Granskningsresultat...3 3.1. Kommuninterna styrdokument...3 3.2. Rutiner...3 3.2.1. Rutin för upplägg av nya leverantörer...3 3.2.2. Rutin för uppföljning av avtal...4 3.3. Fakturering från entreprenörerna stämmer överens med tecknade avtal...5 Sundsvalls kommun
1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av kommunens revisorer har granskat följsamheten till ingångna avtal. Syftet med granskningen har varit att bedöma om följsamheten är tillräcklig. Granskningen har resulterat i nedanstående iakttagelser och bedömningar. Vår bedömning är att kommunstyrelsen inte har säkerställt att fungerande kontroller finns vid uppläggning av nya leverantörer. Bedömningen baseras på att den kontroll som görs endast avser korrekthet i organisationsnummer och F-skatteregistrering. Dessa kontroller dokumenteras inte. Någon kontroll exempelvis av att leverantören har avtal med kommunen sker inte. Vi bedömer vidare att kommunen i dagsläget saknar en övergripande kontroll över sina leverantörer och aktualiteten i leverantörsregistret. Vår bedömning är att det för närvarande inte finns fungerande rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal. Bedömningen baseras på att det inte finns några dokumenterade uppföljningsrutiner och enligt intervjuer inte heller något uttalat ansvar för vem som ska göra denna uppföljning. Vi noterar att det inletts ett arbete på Addera för att stärka kontroll och uppföljning av ingångna avtal. Eftersom avtalstrohet inte finns som ett politiskt fastställt mål och ansvaret för uppföljningen inte upplevs vara klarlagd så har det inte gjorts någon noggrann uppföljning och analys på området. I det stickprov som Addera genomfört konstaterades att 37 % av inköpen gjordes mot leverantörer som inte finns i ramavtalsdatabasen, vilket kan indikera låg avtalstrohet. Detta, samt resultatet av vår stickprovskontroll (se avsnitt 3.3), gör att vi bedömer att följsamheten mot tecknade avtal (avtalstroheten) inte är tillräckligt god i kommunen. Av 12 granskade fakturor har det i 5 fall varit möjligt för oss att kontrollera och verifiera att rätt vara/tjänst köpts och att detta har skett till avtalat pris. Vår bedömning efter genomförd kontroll är att faktureringen från entreprenörerna i alltför låg utsträckning överensstämmer med tecknade avtal. Vi kan endast styrka att 2 av 12 granskade faktureringar har skett i enlighet med avtalat pris. Vi har haft stora svårigheter att få fram gällande avtal med tillhörande bilagor och prislistor. Med tanke på dessa svårigheter bedömer vi att det även torde finnas svårigheter för beställarna i verksamheterna att i samband med attestering kontrollera ifall rätt vara/tjänst köpts till avtalat pris. Sammanfattningsvis bedömer vi att uppföljning och kontroll av följsamheten till ingångna avtal inte är tillräcklig. Sundsvalls kommun 1 av 6
2. Inledning 2.1. Bakgrund Sundsvalls kommun gör årligen inköp avseende varor och tjänster för betydande belopp. Utifrån revisionell utgångspunkt är det väsentligt att granska att inköp av varor och tjänster genomförs i enlighet med kommunens riktlinjer och lagen om offentlig upphandling (LOU). Enligt kommunens upphandlingspolicy har varje enhet ett ansvar att inte bara se till den egna verksamhetens intressen utan även beakta kommunkoncernens gemensamma bästa vid inköp och upphandlingar. I detta ansvar ligger att utnyttja resurser effektivt genom att medverka i utvecklingen av samordnade upphandlingar samt vara köptrogen mot och känna delaktighet i tecknade avtal. Det är inte förenligt med policyn att använda sig av tillfälliga erbjudanden och/eller leverantörer utan ramavtal ska följas. 2.2. Syfte och revisionsfråga Syftet med granskningen är att bedöma om nämndens uppföljning och kontroll av följsamheten till ingångna avtal är tillräcklig. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är nämndens uppföljning och kontroll av följsamheten till ingångna avtal tillräcklig? Bedömning sker mot följande kontrollmål Ansvarig nämnd säkerställer vid upphandling att fungerande kontroller finns vid uppläggning av nya leverantörer. Rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal finns och tillämpas. Följsamheten mot tecknade avtal är god. Faktureringen från entreprenörerna överensstämmer med tecknade avtal. 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har skett via registeranalys av transaktioner ur leverantörsreskontra. Med utgångspunkt i denna genomgång har vi gjort en granskning av ett antal av kommunens inköp. Stickprovet omfattar 12 leverantörer. Vi har även genomfört intervjuer med; chef för upphandlingsenheten, chef för Addera, redovisningschef, ekonomiassistent samt IT-ekonom. Sundsvalls kommun 2 av 6
3. Granskningsresultat 3.1. Kommuninterna styrdokument Granskningen visar att kommunens avtalshantering i huvudsak regleras i följande kommuninterna styrdokument: Upphandlingspolicy för Sundsvalls kommunkoncern (KF 2014-04-28). Riktlinjer för direktupphandling av varor och tjänster. Enligt upphandlingspolicyn har varje enhet ett ansvar att inte bara se till den egna verksamhetens intressen utan även beakta kommunkoncernens gemensamma bästa vid inköp och upphandlingar. I detta ansvar ligger att utnyttja resurser effektivt genom att medverka i utvecklingen av samordnade upphandlingar samt vara köptrogen mot tecknade avtal. Av upphandlingspolicyn framgår vidare att kommunstyrelsen har det strategiska ansvaret för upphandlingsfrågor i koncernen. Av riktlinjer för direktupphandling av varor och tjänster framgår att förvaltningarna ska överlåta upphandling till Adderas 1 upphandlingsenhet om värdet överstiger 284 tkr 2. Upphandling får, enligt riktlinjerna, inte delas upp i syfte att underskrida beloppsgränsen. 3.2. Rutiner 3.2.1. Rutin för upplägg av nya leverantörer Upplägg av nya leverantörer görs av personal vid Adderas ekonomiservice. Inom Adderas ekonomiservice återfinns ett dokument benämnt Rutinbeskrivning av leverantörsregistreringar. Dokumentet beskriver praktiskt tillvägagångssätt för upplägg av nya leverantörer. Av intervju med ekonomiassistent framgår att det finns 3 personer vid enheten som har behörighet att lägga upp nya leverantörer samt registrera fakturor. Ytterligare 3 personer har denna behörighet och träder in vid semestrar/sjukdom. När det kommer en faktura från en ny leverantör så hamnar denna på en fellista i scanningsprogrammet. Av våra intervjuer framgår att de kontroller som genomförs i samband med upplägg av ny leverantör består av en sökning på leverantörens organisationsnummer på www.allabolag.se. I denna sökning görs avstämning av att organisationsnumret är korrekt och att företaget är registrerat för F-skatt. Efter denna kontroll läggs leverantören upp i ekonomisystemet Raindance. 1 Addera är en avdelning under service- och teknikförvaltningen. 2 Beloppsgränsen för direktupphandling har nu höjts. Från och med 1 juli 2014 är gränsen 505 800 kr. Sundsvalls kommun 3 av 6
Någon kontroll av att kommunen har avtal med den nya leverantören görs inte och de kontroller som görs innan upplägg dokumenteras inte heller. Efter upplägg av leverantör går fakturan till den/de vid respektive förvaltning som ska attestera fakturan. Av intervjuer framgår att de personer som ansvarar för upplägg av nya leverantörer inte har behörighet att även attestera fakturor. Kommunen har ingen fastlagd rutin för kontinuerliga kontroller av sitt leverantörsregister och de leverantörer som finns registrerade där. Bedömning: Vår bedömning är att kommunstyrelsen inte har säkerställt att fungerande kontroller finns vid uppläggning av nya leverantörer. Bedömningen baseras på att den kontroll som görs endast avser korrekthet i organisationsnummer och F-skatteregistrering. Dessa kontroller dokumenteras inte. Någon kontroll exempelvis av att leverantören har avtal med kommunen sker inte. Vi bedömer vidare att kommunen i dagsläget saknar en övergripande kontroll över sina leverantörer och aktualiteten i leverantörsregistret. 3.2.2. Rutin för uppföljning av avtal Vi har i vår granskning inte funnit några dokument som reglerar hur, eller vilken typ av, uppföljning och kontroll av avtal som ska ske. Inte heller hur uppföljningen/kontrollen ska återrapporteras till ansvarig nämnd. Vi noterar dock att serviceoch teknikförvaltningen gjort en riskbedömning där kontroll av rutin i samband med hantering och uppföljning av avtal ingår. Riskbedömningen ska utgöra underlag till en internkontrollplan. Vi noterar att i de avtal vi granskat regleras det att viss uppföljning och kontroll under avtalsperioden ska ske. Av intervjuer framgår att viss uppföljning av enskilda avtal genomförs av upphandlingsenheten och att detta sker i samband med ny upphandling. Viss mätning/utvärdering av konkurrenseffekten görs också genom jämförelser av förändring av avtalspriser efter en upphandling eller genom att jämföra avtalade priser med marknadspriser eller snittpriser i inkomna anbud. På initiativ från Addera har det påbörjats ett arbete att hitta en modell för att förbättra uppföljningen och kontrollen av köptrohet och avtalsefterlevnad inom kommunen. I samband med detta arbete gjordes ett stickprov på köptrohet mot ramavtalade leverantörer (registrerade i ramavtalsdatabasen). Utifrån stickprovet konstaterades att 63 % av inköpen gjordes från dessa leverantörer under perioden januari 2014. Utan djupare analys konstaterades i undersökningen att övriga 37 % består av köp utifrån direktupphandlingar, förvaltningsspecifika avtal samt direktköp utan avtal. Kontrollen sträckte sig bara till om varorna köptes in från rätt leverantör, inte att avtalade produkter/produktsortiment köptes in och inte heller att avtalade priser fakturerades. Sundsvalls kommun 4 av 6
Bedömning: Vår bedömning är att det för närvarande inte finns fungerande rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal. Bedömningen baseras på att det inte finns några dokumenterade uppföljningsrutiner och enligt intervjuer finns inte heller något uttalat ansvar för vem som ska göra denna uppföljning. Vi noterar att det inletts ett arbete på Addera för att stärka kontroll och uppföljning av ingångna avtal. Eftersom avtalstrohet inte finns som ett politiskt fastställt mål och ansvaret för uppföljningen inte upplevs vara klarlagd så har det inte gjorts någon noggrann uppföljning och analys på området. I det stickprov som Addera genomfört konstaterades att 37 % av inköpen gjordes mot leverantörer som inte finns i ramavtalsdatabasen, vilket kan indikera låg avtalstrohet. Detta, samt resultatet av vår stickprovskontroll (se avsnitt 3.3), gör att vi bedömer att följsamheten mot tecknade avtal (avtalstroheten) inte är tillräckligt god i kommunen. 3.3. Fakturering från entreprenörerna stämmer överens med tecknade avtal Av information på kommunens hemsida framgår att gällande ramavtal ska finnas i kommunens avtalsdatabas. Även de avtal som tecknas av respektive förvaltning ska återfinnas där. Av fullmäktiges attestreglemente (Kf 2007-04-23) framgår att respektive nämnd ska säkerställa att bl.a. kontroll av pris och avtalad kvalitet utförs i samband med attest av faktura. Vi har, ur kommunens leverantörsreskontra, valt ut 12 leverantörer som levererat varor eller tjänster till kommunen. Vi har granskat fakturorna mot villkoren i underliggande avtal. Resultatet av granskningen har sammanställts i tabellform, i bilaga 1. Våra sammanfattande iakttagelser är följande: För 7 av 12 leverantörer kunde, vid vår kontroll, gällande avtal inte plockas fram ur kommunens avtalsdatabas. Många av de avtal som ingick i vår stickprovskontroll hade löpt ut och detta kan vara orsaken till att de inte återfanns i databasen. Värt att notera är dock att inköp fortfarande genomförts från leverantören. För 7 av 12 leverantörer kan det således inte styrkas att gällande avtal finns för de avtalsområden som fakturorna i vårt stickprov avser. Endast för 5 av de 12 leverantörerna har det därmed varit möjligt att kontrollera om rätt vara har köpts och till avtalat pris. Av de 5 fakturor vi haft möjlighet att kontrollera kan vi endast i 2 fall styrka att rätt pris fakturerats. Bedömning: Av 12 granskade fakturor har det i 5 fall varit möjligt för oss att kontrollera och verifiera att rätt vara/tjänst köpts och att detta har skett till avtalat pris. Vår bedömning efter genomförd kontroll är att faktureringen från entreprenörer- Sundsvalls kommun 5 av 6
na i alltför låg utsträckning överensstämmer med tecknade avtal. Vi kan endast styrka att 2 av 12 granskade faktureringar har skett i enlighet med avtalat pris. Vi har haft stora svårigheter att få fram gällande avtal med tillhörande bilagor och prislistor. Med tanke på dessa svårigheter bedömer vi att det även torde finnas svårigheter för beställarna i verksamheterna att i samband med attestering kontrollera ifall rätt vara/tjänst köpts till avtalat pris. Sundsvalls kommun 6 av 6
Bilaga 1: Stickprovskontroll Fakturerat 2013 Gällande avtal kan uppvisas Avtalstid 1 Livsmedel 53 661 862 Ja 2009-02-01 2014-04-31 2 Busstransport 11 669 831 Ja 2010-08-23 2015-06-30 3 Kemtekniska produkter 10 733 400 Ja 2010-02-01 2014-06-30 4 Måleritjänster 6 940 610 Ja 2013-06-24 2015-05-31 Uppföljning reglerad Ja, delvis Rätt vara/ tjänst köpt Ja Rätt pris fakturerat Ja Ja Nej Ja Skriftlig överenskommelse om prisjustering saknas Nej Ja Delvis Vissa varor har fakturerats enligt avtalat pris. För övriga varor går pris inte stämma av då varorna inte återfinns i prislista Ja Ja Ja 5 Lekmaterial 5 172 716 Nej 3 --- --- --- --- 6 Frukt & Grönt 4 213 315 Ja 2013-03-01 2015-02-28 Ja, delvis Ja Delvis För 5 av 10 varor stämmer pris mot prislista. För 1 vara har ett högre pris än det som anges i prislista fakturerats. För övriga varor går pris inte stämma av då varorna inte återfinns i prislista 7 Kontorsmaterial 3 658 440 Nej 4 --- --- --- --- 8 Lekutrustning 2 731 296 Nej 5 --- --- --- --- 9 Städning mm 2 527 293 Nej --- --- --- --- 10 Resor 1 243 309 Nej --- --- --- --- 11 Konferens 927 645 Nej 6 --- --- --- --- 12 Tolktjänster 620 135 Nej --- --- --- --- 3 Avtal med leverantören finns men inte för det avtalsområde som inköpet i stickprovet avsåg. 4 Vid tidpunkten för faktureringen fanns inget gällande avtal med denna leverantör. 5 Avtal med leverantören finns men inte för det avtalsområde som inköpet i stickprovet avsåg. 6 Avtal finns med aktuell hotellkedja. Avtalet omfattar dock inte konferenser, vilket fakturan i vår stickprovskontroll avsåg. Sundsvalls kommun 1 av 1