Den första tiden i det nya landet

Transkript

1 RAPPORT Den första tiden i det nya landet Om Migrationsverkets ansvarsområden Delrapport

2 Läs även: Inriktningsrapport: Öppna systemen!, Delrapport: Ensamkommande barn, Delrapport: Hälsa, Delrapport: Boende, Flera regionala rapporter Författare: Johanna Svanelind, Akademikerförbundet SSR 2 (12)

3 Det senaste årets ökning av antalet asylsökande har ökat pressen enormt på de som är anställda inom migrationsprocessen, och speciellt på Migrationsverket. Under 2015 tog Sverige emot nästan tre gånger så många asylsökande som tidigare, och Migrationsverket har haft svårt att hinna med utvecklingen. Bland våra medlemmar som är anställda i andra delar av migrationsprocessen lyfts frustrationen med Migrationsverket upp återkommande. Denna delrapport visar vad våra medlemmar på Migrationsverket anser inte fungerar, och vad som kan förbättras. Vi presenterar här de problem våra medlemmar där ser, men också de lösningar de lyft fram. Även de åsikter våra medlemmar som inte jobbar på Migrationsverket har kommer fram. Vi ser detta som en viktig möjlighet att få insyn i migrationsprocessens mekanismer, och hoppas att vi tillsammans med representanter för dessa medlemmar ska kunna ta fram konkreta förslag på hur processen kan förbättras. Rapportens upplägg Del 1 resultat från enkäten Det initiala mottagandet Tillståndsgivningen Boende under asyltiden Del 2 ytterligare förslag Migrationsverkets organisering Asyltiden vad borde hända? 3 (12)

4 60 miljoner människor befinner sig på flykt i världen. Av dem kommer bara en rännil till Europa och än färre till Sverige. Ändå innebar nya asylsökande 2015 i Sverige en dramatisk ökning i jämförelse med tidigare. Prognosen för 2016 är inte lika hög, men fortfarande större än vad vi tagit emot före Denna dramatiska ökning i antalet asylsökande i Sverige, ställer enorma krav på samhället i stort men framförallt på dem som på något sätt arbetar med migrationsprocessen gjorde vi en enkät till de av våra medlemmar som på något sätt jobbar i migrationsprocessen, och de svar vi fick av medlemmar utgör basen till vår rapport Öppna Systemen! ( ). Detta var en lägesbeskrivning av hur det såg ut i landet då. Sedan dess har situationen förändrats och trycket ökat enormt på de anställda, framförallt på Migrationsverket. Många berättar om stress och utbrändhet. Till exempel kritiserade Arbetsmiljöverket Migrationsverket i Norrköping i början av december 2015, för ohållbara arbetsförhållanden, och rapporterade att anställda grät på väg till och från jobbet 1. I december 2015 meddelade justitieombudsmannen (JO) att de under året mottagit tre gånger så många anmälningar än året innan rörande Migrationsverkets handläggningstider 2. Vi har därför med bland annat detta som bakgrund vänt oss till de av våra medlemmar som arbetar på Migrationsverket, för att lyssna till deras erfarenheter och tankar kring migrationsprocessen. Staten minskar resurserna hela tiden, åtminstone känns det som om färre personer ska göra mer arbete. Vi får inte heller ökad lön för den ökade arbetsbelastningen. Det är helt bisarrt. Om de svarandes yrkestitel 102 st av de svarande arbetar på Migrationsverket. Detta är den näst största gruppen av svarande som är anställda inom staten. Handläggare Annat Chef Teamledare Beslutsfattare Utredare Verksamhetsexpert Försvarshandlägare Boendepersonal I den här delrapporten presenterar vi svar och citat från de runt 100 svarande som arbetar på Migrationsverket. Rapporten täcker tre delar av enkäten: det initiala mottagandet av asylsökande, tillståndsgivningen och asylsökandeprocessen samt boende för asylsökande. Denna avgränsning är baserad på vilka delar av enkäten anställda på Migrationsverket haft möjlighet att svara på. Vi försöker här ringa in vilka förutsättningar och problem dessa medlemmar identifierar i migrationsprocessen. Våra medlemmar har i vår enkät pekat ut problem men också gett förslag på vilka lösningar de kan se. Vi värderar deras förslag på lösningar högt. Det här är proffsen som gett oss en chans att ge oss inblick i hur det ser ut ute i verksamheten. Framförallt ser vi denna delrapport som ett underlag för vidare diskussion med medlemmar anställda på Migrationsverket (12)

5 Nedanstående faktorer är Viktiga eller Mycket viktiga för en fungerande migrationsprocess Migrationsverket Alla svarande Lagstiftningens tydlighet Kommunplatser (fördelning och antal) Ansvarsfördelning mellan myndigheter Tillgång till svenskundervisning Samverkan mellan myndigheter 82% 86% 64% 71% 93% 86% 94% 84% 96% 89% Generellt svarar gruppen anställda på Migrationsverket annorlunda på de flesta frågor än svarande anställda inom andra delar av migrationsprocessen. Samverkan mellan myndigheter prioriteras av båda grupperna, så även medlemmarna anställda på Migrationsverket, som den viktigaste faktorn för att migrationsprocessen ska fungera bättre. De rankar dock tillgång till svenskundervisning därefter. Bland den stora gruppen svarande ses i de flesta svar en frustration och missnöje med Migrationsverket. Denna frustration märks också av bland de anställda där, men snarare genom ett missnöje vad det gäller strukturer som inte fungerar och bristande direktiv, resurser och möjligheter. Vi föreslår här en rad lösningar som underlag till diskussion. Vi ser detta som en chans att få direkta kommentarer, tankar och svar på våra funderingar kring hur situationen kan underlättas. 5 (12)

6 Del 1 Resultat från enkäten Det initiala mottagandet Korta handläggningstider och snabb bosättning i kommuner ger bättre möjligheter till tidigare integrationsinsatser och minimal väntetid för den nyanlända. Överlag kan vi se att våra medlemmar identifierar de största problemen på områden vars lösningar ligger på högre politisk nivå än hos Migrationsverket självt. Det handlar framförallt om ett behov av mer resurser och lösningar på hur myndigheter kan samverka bättre, men också om tillgång till bostäder och stöd vad gäller psykosocial hälsa. Det är kanske inte förvånande att resurser och personal saknas när antalet sökande har ökat kraftigt på kort tid, men det är viktigt att poängtera att denna enkät ställdes i mars Det betyder att redan då upplevde våra medlemmar anställda i olika delar av migrationsprocessen, inklusive våra medlemmar på Migrationsverket, en brist på resurser, personal och bostäder. Även om svaren hos medlemmar som arbetar i migrationsprocessen generellt, och de som arbetar på Migrationsverket, matchar varandra överlag, så kan vissa skillnader iakttas. Bland de svarande i stort anses det största problemet i det initiala mottagandet av nyanlända vara myndigheternas samverkan. Hos våra medlemmar på Migrationsverket anses de största problemen snarare vara tillgång till resurser och att nyanlända inte får PTSD-stöd direkt. Stora eller Mycket stora problem i det initiala mottagandet av nyanlända Migrationsverket Alla svarande Att nyanlända med psykosociala problem/trauma inte får stöd direkt Att språk och samhällsorientering inte inleds direkt Kvaliteten i boenden (ABT, ABO, EBO) Tillgång till boende (ABT, ABO, EBO) Tillgång till resurser överhuvudtaget Myndigheternas samverkan Myndigheternas ansvarsfördelning 68% 70% 63% 70% 57% 58% 77% 64% 69% 72% 66% 78% 60% 69% Det borde finnas en integrationsmyndighet som en del av Migrationsverket En överväldigande majoritet av alla svarande, anser att svårigheter för nyanlända att få tillgång till behandling för posttraumatiskt stressyndrom (PTSD) är ett stort problem. Vår delrapport med fokus på hälsa i migrationsprocessen ( ) föreslog att det behövs fler legitimerade psykoterapeuter med traumakompetens i varje landsting/region för att säkra nyanländas tillgång till traumabehandling. Utöver den typen av konkreta problem och åtgärder, finns en återkommande fråga om vem som ska ha det övergripande ansvaret i migrationsprocessen. I vår delrapport om ensamkommande barn ( ), lyfte vi upp problemet med ett tredelat föräldraskap mellan gode män, socialtjänst och HVB-boende/familjehem, och i vår kommande delrapport om boende föreslår vi att Migrationsverket ska kunna driva egna boenden. 6 (12)

7 Det finns en stor osäkerhet hos andra myndigheter i deras roll. Det är tämligen vanligt att andra myndigheter hör av sig till min myndighet, Migrationsverket, för att be om vägledning i frågor som inrymmer deras ansvar och inte Migrationsverkets. Kunskap och kompetens synes vara bristande i synnerhet inom kommuners integrations- och sociala förvaltningar. I detta kan också återfinnas en önskan av att inte behöva ta ansvar utan istället vilja låta ansvaret tillfalla Migrationsverket i någon utsträckning. Frågan återstår om vem som bör ha det övergripande ansvaret? Från våra medlemmar verkar det uppenbart att det splittrade ansvaret som finns i dag inte fungerar. Det finns otaliga historier om människor som faller mellan stolar, och strukturer som är oklara och inte kompatibla med varandra vilket leder till långa väntetider för de sökande. Av båda grupperna svarande rankas myndigheternas samverkan högt bland de främsta problemen i hela migrationsprocessen, och många av de mer konkreta problem vi tittar på kan spåras tillbaka till bristande samverkan och kommunikation mellan olika myndigheter. Tillståndsgivningen Genomgående i enkäten, och framförallt vad det gäller tillståndsgivningen, finns en frustration över Migrationsverket vad gäller långa och krångliga handläggningsprocesser. En medlem som inte är anställd på Migrationsverket svarar i enkäten: De långa handläggningstiderna på Migrationsverket gör att människor tappar hoppet. Denna frustration ser vi också hos våra medlemmar på Migrationsverket. Hos dem är dock perspektivet annorlunda än hos de medlemmar som inte är anställda där. Då resterande medlemmar ser omständliga beslutsprocesser på Migrationsverket som ett av de största problemen för tillståndsgivningen, lyfter anställda på Migrationsverket snarare fram ärendemängden som det allra största problemet. Myndigheten arbetar inte effektivt, ingenting görs för att effektivisera arbetet. Det tänks inte nytt. Det är svårt att få till stånd förändring trots att arbetssättet är anpassat för en betydligt lägre inströmning Stora eller Mycket stora problem vad gäller tillståndsgivningen av nyanlända Migrationsverket Alla svarande Att många asylsökande kommer med bristfälliga dokument 51% 65% Omständlig beslutsprocess på Migrationsverket 28% 56% Ärendemängden 66% 87% Det behövs mer resurser för kortare handläggningstider Frågan är då hur vi blir av med dessa flaskhalsar? Hur kan dessa lösningar se ut konkret? Vad gäller handläggningstider handlar det delvis om att vilka krav som kan ställas på politiker och regering för att korta 7 (12)

8 handläggningstider, och delvis om hur tiden görs mindre påfrestande för de sökande. En fråga som lyfts upp är möjligheten att erbjuda aktiviteter under asyltiden, såsom svenskundervisning och samhällsorientering eller andra aktiviteter på asylboenden. Ett annat förslag skulle kunna vara att erbjuda unga asylsökande som tvingats avbryta sina studier, att fortsätta studera som gäst-studenter i Sverige, likt initiativ i Tyskland 3. Långa handläggningstider leder till ohälsa Den växande ärendemängden skulle kunna lösas genom att anställa fler. I takt med den stora ökning asylsökande vi sett det senaste året, måste det bemötas med mer resurser och fler anställda på Migrationsverket. Annars kommer redan långa handläggningstider bli ännu längre, och situationen riskerar att bli ohållbar. Vi har tidigare föreslagit och möjliggjort att våra medlemmar som är studenter eller pensionärer ska få möjlighet att arbeta i migrationsprocessen på såväl professionell som volontärbasis. Utöver detta skulle man kunna ta fram vägar för fler nyexaminerade och arbetslösa akademiker att i större utsträckning få möjlighet till anställning på Migrationsverket. Det skulle också kunna handla om praktik genom snabbspårsutbildningar för nyanlända akademiker. Frågan är om omstruktureringar i form av smartare arbetsfördelning där vissa tjänster kräver mindre erfarenhet, eller där individuell utbildning erbjuds för de med relevant utbildning kan skapa en bättre arbetsorganisation i förhållande till uppdraget. Med de allt längre handläggningstiderna och tiden i Migrationsverkets boende är det viktigt med sysselsättning för de sökande. Då de anställda på Migrationsverket och andra som arbetar i migrationsprocessen har två helt olika bilder av huruvida beslutsprocesserna på Migrationsverket är för omständliga, så är tydligare kommunikation och information av stor vikt. Satsningar på att sökande och anställda i andra delar av migrationsprocessen ska ha full förståelse för hur processen fungerar inom tillståndsgivningen skulle kunna bättra på situationen. Boende Våra medlemmar på Migrationsverket verkar dela den oro våra medlemmar i stort har över försäljningar av falska folkbokföringsadresser och problem som uppstår i samband med Eget Boende (EBO). Överlag vill våra medlemmar i stor utsträckning se nya lösningar för hur asylsökande bor i eget boende, och påbörja en diskussion om vem som bör ha det övergripande ansvaret för boende. Det största problemet anses dock vara bristen på bostäder, och de flesta av våra medlemmar ser inte nya permanenta bostäder som ett måste. Runt 60 procent vill helst se att staten ger garantier för modulbostäder, såsom snabba hus. Dessa temporära boenden skulle kunna bidra med möjlighet till boende med låg hyra under asylperioden. Boendet under asylprocessen borde kunna omvandlas till kommunplats. Då är civilsamhället med från början och kontakter och nätverk finns (12)

9 Viktiga eller Mycket viktiga förslag för att förbättra boendet för nyanlända Migrationsverket Alla svarande Att statliga fastigheter kan användas för ABT Starkare incitament för Migrationsverket att få ut personer med uppehållstillstånd från ABO och ABT Ge statliga garantier för modulbostäder Att Migrationsverket kan driva alla typer av boenden i egen regi Att en enda myndighet har hand om boendefrågan Skarpare åtgärder för att förhindra att folkbokföringsadresser säljs 70% 49% 74% 52% 50% 60% 88% 60% 57% 70% 83% 78% Många lyfter upp problem med EBO, det händer att bekanta eller anhöriga som tar emot nyanlända i ett försök att hjälpa inte har möjlighet att låta dem bo kvar. I nuläget finns inga möjligheter för Migrationsverket att kontrollera egna boenden, och det är ett växande problem att asylsökande uppger en adress de inte kan bo på för att komma närmare städer och arbete. Ett förslag många är intresserade av är Godkänt Eget Boende (GEBO) 4 som redan testas i vissa kommuner. Detta skulle innebära krav på mer insatser från Migrationsverket för att kunna godkänna dessa boenden, men skulle undvika att resurser läggs på att lösa problem som uppstår när EBO inte fungerar. Migrationsverket hade varit hjälpt av att få bygga sina egna bostäder Kanske mest intressant är de anställda på Migrationsverkets önskan om de ska kunna driva alla typer av boenden i egen regi. Hela 88 procent av de svarande på Migrationsverket ser det som ett Viktigt eller Mycket viktigt förslag för att förbättra boendet för nyanlända. Om Migrationsverket skulle driva egna boenden skulle möjligheter öppnas för dem att ha kontroll i hela processen. Från alla svarande upplevs den splittrade strukturer som existerar nu som problematisk på alla områden. Migrationsverket skulle här kunna stiga in och fylla det vakuum som nu existerar, av någon som tar det övergripande och samordnande ansvaret. Detta skulle såklart innebära ett behov av expandering och mer resurser, men i det större perspektivet skulle en sådan insats kunna lösa många av de problem vi ser idag. Policyförslag från enkäten Möjliggör för Migrationsverket att driva boende i egen regi Se över hur information om boendeprocessen ser ut för att undvika att asylsökande köper folkbokföringsadresser i frustration Öppna möjligheter för att göra om boendet under asylprocessen till kommunplats för den sökande, om den sökande fått vänta en längre tid Erbjud praktik på Migrationsverket genom snabbspår. Premiera språkkunskaper i språk asylsökande talar som merit vid anställning Erbjud svenskundervisning, helst på SFI-kurser, redan under asyltiden. Kommunicera tydligare till den sökande information om var dess ärende befinner sig i tillståndsprocessen Ge Migrationsverket möjlighet att driva alla typer av boenden i egen regi Undersök möjligheter att satsa på GEBO i fler kommuner (12)

10 Del 2 Ytterligare förslag Präglade av de svar vi fått i enkäten har vi tänkt vidare kring hur processen på och kring Migrationsverket kan utvecklas ytterligare. Workshops och dialog med medlemmar som är anställda på Migrationsverket har gett oss möjlighet att ytterligare diskutera vilka strukturella problem som finns inom organisationen, i ett försök att ta fram ytterligare policyförslag. Dessa förslag vi presenterar här skulle kräva en större ansträngning, men vi tror att de också skulle ge ett bättre resultat. Framförallt handlar det om problem i Migrationsverkets organisation och ledningsstruktur. Inbyggda flaskhalsar, dålig kommunikation och växtvärk, har lett till långa handläggningstider och ett dåligt arbetsklimat för de anställda. Organisationen på Migrationsverket I svaren till vår enkät kan vi se både bland medlemmar anställda på Migrationsverket och övriga medlemmar, att långa handläggningstider och flaskhalsar hos Migrationsverket är en källa till stor frustration, hos både anställda och sökande. Långa handläggningstider lyfts upp bland både anställda, asylsökande och andra som arbetar i processen som det främsta problemet. Problemet har många grunder, från att små frågor har en lång byråkratisk kedja såsom att extra bidrag för vinterjackor kräver en ansökan med omständligt pappersarbete, till bristen på intern samordning. Inom Migrationsverkets organisation finns ett antal inbyggda flaskhalsar, framförallt är köerna till beslut långa då endast vissa handläggare, s.k. experter, har mandat att ta beslut om uppehållstillstånd. För att bli expert behöver den anställda ha arbetat som handläggare i fem år. Detta betyder att många nyanställningar av handläggare gör att fler ärenden kan förberedas, men när de är redo för beslut hamnar de ändå i dessa köer eftersom hög personalomsättning gör att för få har arbetet i fem år och kan vara experter. Den höga omsättningen och omflyttningen av anställda tror vi skulle kunna omvandlas till något positivt. Till exempel skulle karriärvägar in Migrationsverket kunna uppmuntras genom att det premieras att ha arbetat på flera olika enheter. Det skulle kunna innebära att man arbetar i en pool och flyttas runt mellan enheter, eller ingår i längre program där man får testa att arbeta på många olika enheter. Om erfarenhet från flera olika enheter premieras skulle de med erfarenhet från alla enheter t.ex. kunna bli experter tidigare. Många av de effektiviseringsprocesser som inletts i samband med att trycket ökat, har tyvärr också lett till att en viss typ av fall fördröjs. Fall som upplevs som krångliga läggs åt sidan, för att enklare fall ska hanteras först, vilket leder till att de mer komplicerade fallen får långa väntetider. Den typen av prioriteringar är inte hållbara, då vi får bilden av att de delar som skulle behöva effektiviseras snarare är samordningen mellan olika enheter. Det verkar finnas en bristande kunskap om hur olika enheter fungerar, och därför fördröjningar i vilken information som skickas mellan enheter, eller efterfrågas av de sökande. Vår uppfattning är också att det finns dåliga rutiner för introduktion av ny personal, framförallt i att få kunskap i hur andra enheter arbetar. Medlemmar hos oss har uttryckt en önskan om bättre och mer genomgående introduktion, men också idéer om fadderskap och vägledning från de som varit anställda längre. Många av Migrationsverkets problem verkar komma från organisationens växtvärk, som kommit i takt med att antalet sökande ökat kraftigt senaste året. Myndigheten har rekryterat många på kort tid, men lider fortfarande av personalbrist. Flera av våra medlemmar vittnar om dålig framförhållning vad gäller vikarier till föräldraledigheter, och ett försämrat arbetsklimat vilket lett till många sjukskrivningar. En del av problemet verkar vara en centralistisk ordning med bakbundna mellanchefer som inte har möjlighet att planera arbetet ordentligt. För en organisation som fått uppleva en enorm förändring i tryck som Migrationsverket har det senaste året, är en fungerande ledningsstruktur och en hållbar organisationskultur nödvändig. Utan detta hamnar man i den situation Migrationsverket är i idag, där arbetsvillkoren för de anställda tummas på. Att krävas göra ett bra arbete på för lite resurser, tid och introduktion är ohållbart. Migrationsverket behöver tydligare beslutsprocesser och större förståelse gentemot andra myndigheter. Något som skulle underlätta processen för den asylsökande vore om alla relevanta myndigheter gick att 10 (12)

11 besöka i samma byggnad. Till exempel skulle Migrationsverket, Skatteverket, SFI och Arbetsförmedlingen kunna finnas i samma byggnad. Det skulle underlätta både för den sökande, men också göra det lättare för de anställda att förklara vart den sökande ska gå vidare. Asyltiden vad borde hända? Om målet för nyanlända är att komma i arbete så fort som möjligt, gör de existerande processerna föga för att underlätta denna process. Vi tror att tiden under asylsökandeprocessen kan effektiviseras, för att snabba på tiden det tar att komma in i det svenska samhället och arbetsmarknaden. Verkligheten är att två tredjedelar av de sökande får uppehållstillstånd, det är därför inte bara inhumant men också ineffektivt att behandla de sökande med utgångspunkten att de inte kommer att få stanna. Om vi istället skulle ta oss an ansökningstiden med en attityd att den sökande kommer att få stanna skulle den sökande kunna påbörja steg som annars endast är möjliga efter att uppehållstillståndet fåtts. I nuläget tar det uppskattningsvis i snitt 99 dagar för en nyanländ med minst två års eftergymnasial utbildning att få en etableringsplan från det att personen har fått uppehållstillstånd. Från inskrivning på Arbetsförmedlingen till en påbörjad arbetsmarknadsinsats tar det i snitt 77 dagar. Bara för akademiker kan vi se ledtider från uppehållstillstånd till någon form av insats inom Arbetsförmedlingen på uppemot ett halvt år. Detta är ledtider som drastiskt måste kortas. För nyanlända akademiker som vill använda sig av snabbspårsutbildningar borde SFI och samhällsorientering till exempel redan ha påbörjats, och gärna avslutats, under asylsökningsfasen. Asyltiden måste effektiviseras, inte endast för att det är en orimlig och ohälsosam situation för den sökande, men också för att det är ineffektivt för systemet för introducering på arbetsmarknaden. Ett förslag är att ett effektivare system för den asylsökande att ta hand om olika delar av ansökandeprocessen införs. Vi tänker oss något typ av digitalt system med en personlig inloggning, med översikt och avcheckning av alla dokument som ska förses till Migrationsverket. Detta system skulle då kunna integrera olika delar av processen, så att ansökan, utbildning, arbete och boende finns översiktligt på ett ställe. Tanken är att skapa ett transparent system där den sökande när den är klar med ett steg, t.ex. har skickat in dokument, tydligt ska kunna se vad den kan göra därnäst. Policyförslag på ytterligare lösningar Bättre och mer grundläggande introduktion för nyanställda Inför fadderprogram mellan anställda med längre erfarenhet och nyanställda. Behövs tydligare beslutsprocesser Placera myndigheter och enheter relevanta för asylprocessen i samma byggnad Bejaka och implementera innovativa idéer för verksamhetsutveckling som kommer från handläggare underifrån Arbeta fram tydligare beslutsstöd och rutiner för att säkra kvalitet och rättssäkerhet, vilket inte minst är ett gott stöd för många nyanställda handläggare. Skapa möjligheter för karriärvägar inom Migrationsverket där erfarenheter från olika enheter premieras Öppna upp definitionen av expert till fler än de som arbetet minst fem år. Premiera i dessa avseende erfarenhet från många olika enheter på Migrationsverket Ge mellanchefer på Migrationsverket större eget mandat och budgetansvar Låt varje chef ha färre direkt underställda. Ett lämpligt riktmärke är underställda. Ta bort krav om särskilda bidrag för vinterkläder och mediciner, integrera dessa kostnader schablonstöd Inför egen enhet för ensamkommande barn Effektivisera tiden för asylsökande genom att öppna upp för svenskundervisning och samhällsorientering under asyltiden Utveckla system med elektroniska uppdateringar om vad som händer med asylansökan 11 (12)

12 Box 12800, Stockholm akademssr.se 12 (12)