Hur anpassar sig nämnderna till kommunens målstyrningsarbete och anpassningsprogram

Transkript

1 Revisorerna REVISIONSRAPPORT Granskning av Hur anpassar sig nämnderna till kommunens målstyrningsarbete och anpassningsprogram Hallstahammars kommun Utarbetad av Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers på uppdrag av kommunens revisorer och antagen vid revisorernas sammanträde Granskningen har utförts av Anders Lundberg och Thomas Lidgren under januari/februari Postadress Besöksadress Telefon Fax Org.nr Bankgiro Postgiro KOMMUNHUSET Prästgårdsgatan HALLSTAHAMMAR

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Metod och avgränsning Kommunens målstyrningsarbete Bakgrund Har kommunfullmäktige fastställt mål/uppdrag för ekonomi och verksamhet? Iakttagelser Bedömning och rekommendationer Har nämnderna ytterligare preciserat och implementerat mål för den egna verksamheten utifrån fullmäktiges mål/uppdrag? Bedömning och rekommendationer Anpassningsprogram för samtliga verksamheter i Hallstahammars kommun och koncern Särskilt om Socialnämnden Särskilt om Barn och bildningsnämnden Bedömning och rekommendationer Sammanfattande kommentarer och revisionell bedömning

3 1 Sammanfattning Sedan hösten 2008 har prognoserna för skatte- och statsbidrag räknats ner kontinuerligt. För kommunens del innebär det minskade intäkter på ca 20 Mkr, vilket direkt påverkar kommunens verksamheter. För att få fram en konsekvensanalys har kommunledningsgruppen tagit fram ett anpassningsprogram för kommunen och koncernen. Anpassningsprogrammet speglar vad som händer då kommunfullmäktige antog nya planeringsramar för år som ligger på samma nivå som för 2009, dvs. utan kompensation för löne- och prisökningar. Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att granska hur nämnderna och kommunstyrelsen arbetar med att klara anpassningsprogrammet samt hur nämnderna anpassar sig till kommunens målstyrningsarbete. Övergripande revisionsfråga har varit vilket sätt kommunstyrelsen säkerställer att de av fullmäktige fastställda målen, dels ekonomiska och dels verksamhetsmässiga, ytterligare preciserats och implementerats i nämndernas verksamhet. Granskningen har genomförts genom studier av styrdokument, såsom mål och budgetdokument, verksamhetsplaner och uppföljningsdokumentation och har avgränsats till Socialnämnden och Barn- och bildningsnämnden. Intervjuer har gjorts med företrädare för kommun- och verksamhetsledning. Vår bedömning är att den politiska styrningen genom kommunbudgeten är relativt komplex. Denna omständighet ställer stora krav på styrningens utformning samt hur den presenteras. Vi konstaterar att styrsignalerna, i form av visioner, kommunövergripande mål och nämndspecifika mål är många och i flera fall mycket detaljerade och vissa fall svåra att utvärdera/mäta. Vi konstaterar vidare att det finns en struktur med gemensamma mål för kommunen i sin helhet samt specifika mål och uppdrag för olika verksamhetsgrenar. Vår uppfattning är dock att strukturen inte är helt tydlig. Det saknas en tydlig målhierarki och det är inte helt tydligt hur de olika uppdragen är relaterade till visionerna och de kommunövergripande målen. Sammantaget leder detta, enligt vår bedömning, till att det är svårt att få en samlad bild över kommunens prioriteringar. Förbättringsområden: Kommunstyrelsen bör ta initiativ till att utveckla årsbudgetens struktur i syfte att skapa rimliga förutsättningar för en styrning som präglas av helhet, tydlighet och strategi, att skapa en tydlig målhierarki där de olika målen/uppdragen tydligt är relaterade till visionerna och de kommunövergripande målen. Vår bedömning är att detta kan vara en viktig framgångsfaktor i syfte att utveckla styrningen och ge bättre förutsättningar för förtroendevalda i fullmäktige att bedöma resultatet i verksamheten. Kommunen har valt att för de olika nämnderna ange de mål som fastställdes 2007 och som gäller för de fyra åren av visionens omfattning. Genom att ange endast ej uppfyllda eller delvis uppfyllda skapas större fokus samtidigt som fullmäktiges utvärdering av måluppfyllnad underlättas. 3

4 Utgångspunkten bör vara att de styrsignaler lagstiftaren efterlyser, i form av mål, uppdrag etc. uppfyller ett antal kriterier. Några sådana kriterier bör vara följande: o att de är tydliga, o att de uppföljningsbara och/eller mätbara, o att de är relevanta, o att de är tidsbestämda. Kommunstyrelsen bör därför tillse att styrsignalerna på alla nivåer kännetecknas av det lagstiftaren efterlyser samtidigt som antalet mål på olika målnivåer bör koncentreras för att skapa fokus på strategiska frågor för kärnverksamheten Kommunens verksamhetsmässiga mål avseende god ekonomisk hushållning borde formuleras mer tydligt, på samma sätt som de finansiella. Av budgeten framgår att alla delar i koncernen skall arbeta utifrån sina mål som har bäring på kommunens vision. För att styrningen skall bli lyckad måste kedjan måste kedjan Vision, mål, verksamhetsplan och uppföljning vara tydlig. I budgeten finns förutom nämndspecifika mål också kommunstyrelsens mål, utvecklingsområden under perioden etc. som uttryckligen är gemensamma för all verksamhet. Till detta kommer kommunens mål avseende God ekonomisk hushållning. Kommunstyrelsen bör därför tydliggöra att även dessa skall inarbetas/integreras i nämndernas verksamhetsplaner och följas upp så att styrkedjan blir tydlig, För skolans område gäller dubbel styrning, dels kommunens olika målnivåer men också den statliga styrningen. För styrning av skolan har staten fastställt läroplaner för det obligatoriska skolväsendet (grundskolan och särskola) och för de frivilliga skolformerna (gymnasieskolan och gymnasiesärskolan), i vilka formuleras värdegrund och uppgifter och där anges mål och riktlinjer för verksamheten. Kommunstyrelsen bör tillse att de krav/mål som kommunen/barn- och bildningsnämnden sätter upp för sin förvaltning till största andelen tar sin utgångspunkt i att klara läroplanens mål. För kommunen och barn- och bildningsnämnden måste det övergripande målet vara att svara upp mot de nationella kunskapsmål läroplanen sätter för Hallstahammar kommuns skolor. Årsredovisning och delårsrapporter utgör de viktigaste instrumenten för återrapportering till fullmäktige. Årsredovisningens/delårsrapportens viktigaste syften är att ge en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet och ställningen samt att ge underlag för att bedöma om och hur de av fullmäktige beslutade målen eller uppdragen är uppfyllda eller genomförda. Årsredovisningen/delårsrapporten är således de viktigaste instrumenten för fullmäktiges ansvarsbedömning. Styrdokumenten bör exempelvis vara strukturerade på ett sådant sätt att en utvärdering underlättas. Ett minimikrav bör därför vara att samtliga styrsignaler som angivits i årsbudgeten också avrapporteras och analyseras i årsredovisningen/delårsrapporten samt 4

5 att strukturen i dokumenten är samordnad. Årsredovisningen/delårsbokslutet bör således, i hög grad, vara en spegel av årsbudgeten. Av intervjuerna har framgått att verkställigheten av anpassningsprogrammet har inordnats i aktuella nämnders verksamhetsplaner och har inneburit ett tungt arbete i aktuella verksamheter, Av redovisningen ovan drar vi slutsatsen, att bortsett ifrån en viss tidsförskjutning vid uppsägningen av personal förefaller anpassningsprogrammet genomförts. 5

6 2 Inledning 2.1 Bakgrund Sedan hösten 2008 har prognoserna för skatte- och statsbidrag räknats ner kontinuerligt. För kommunens del innebär det minskade intäkter på ca 20 Mkr, vilket direkt påverkar kommunens verksamheter. För att få fram en konsekvensanalys har kommunledningsgruppen tagit fram ett anpassningsprogram för kommunen och koncernen. Anpassningsprogrammet speglar vad som händer då kommunfullmäktige antog nya planeringsramar för år som ligger på samma nivå som för 2009, dvs. utan kompensation för löne- och prisökningar. Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att granska hur nämnderna och kommunstyrelsen arbetar med att klara anpassningsprogrammet samt hur nämnderna anpassar sig till kommunens målstyrningsarbete. 2.2 Syfte och revisionsfrågor Övergripande revisionsfråga är på vilket sätt kommunstyrelsen säkerställer att de av fullmäktige fastställda målen, dels ekonomiska och dels verksamhetsmässiga, ytterligare preciserats och implementerats i nämndernas verksamhet. Granskningen ska närmare belysa följande revisionsfrågor: Har kommunfullmäktige fastställt mål/uppdrag för ekonomi och verksamhet? Har nämnderna/styrelserna ytterligare preciserat och implementerat mål för den egna verksamheten, utifrån fullmäktiges mål/uppdrag? Har kommunens anpassningsprogram inordnats i nämndernas verksamhetsplaner och hur långt har nämnderna kommit i det faktiska anpassningsprogrammet? 2.3 Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom studier av styrdokument, såsom mål och budgetdokument, verksamhetsplaner och uppföljningsdokumentation. Intervjuer har gjorts med företrädare för kommun- och verksamhetsledning. Granskningen har avgränsats till Socialnämnden och Barn- och bildningsnämnden. 6

7 3 Kommunens målstyrningsarbete 3.1 Bakgrund Kommunallagen har från och med 2005 kompletterats med krav på att kommuner och landsting formulerar tydliga mål eller uppdrag som också ska utvärderas i årsredovisningen. Syftet med de nya bestämmelserna är att ge signaler om att förstärka dessa grundläggande komponenter i kommuner och landstings styrsystem. En sådan förstärkning anses ge bättre förutsättningar för en god ekonomisk hushållning. Utgångspunkten bör vara att de mål och uppdrag som beslutas av fullmäktige har en sådan tydlighet och precision att de ger tillräckliga styrsignaler till de operationella nivåerna. Styrelsen har ett strategiskt ansvar att utforma styrsystemet på ett ändamålsenligt sätt. I detta ansvar ingår bl.a. att ge fullmäktige ett relevant beslutsunderlag, i förkommande fall att ytterligare precisera fullmäktiges styrsignaler och förmedla dessa vidare till nämnder, styrelser, bolag etc. Styrelsen ansvarar också för att återrapporteringen till fullmäktige säkerställs så att fullmäktige ges rimliga möjligheter att bedöma om styrsignalerna har gett önskat resultat i form av måluppfyllelse, genomförda uppdrag etc. Hallstahammar kommuns budgetmodell Hallstahammars kommuns budgetmodell bygger på treåriga rullande budgetar. Treårsbudgeten revideras varje år. Beslut om planeringsramar inkl förslag till finansiering ska tas av kommunfullmäktige senast i juni månad. Om de politiska, finansiella eller verksamhetsmässiga förutsättningarna förändrats väsentligt kan justeringar ske under hösten genom att ett nytt fullmäktigebeslut tas. I november tas förslag till Mål och budget för den kommande treårsperioden inklusive skattesats för det kommande året. För att styrningen ska fungera måste kedjan - vision-mål-verksamhetsplan-uppföljning vara tydlig. I verksamhetsplanen redovisar kommunens olika verksamheter hur de ämnar arbeta för att nå målen. I årsredovisningen samt delårsrapporter redovisas bl a måluppfyllelsen. Målstyrningen innebär att kommunens samtliga verksamheter aktivt deltar i arbetet för att uppnå den politiska visionen/målen. Förvaltningsberättelsen i årsredovisning och delårsrapportering ska innehålla en utvärdering av om målen har uppnåtts. Därför är det väsentligt att nämnderna har rutiner för uppföljning och utvärdering för att kunna mäta/beskriva graden av måluppfyllelse för de olika verksamheter man ansvarar för. För att skapa grund för att kunna följa den röda tråden i mål- och uppföljningsarbetet är det viktigt att kommunen i samband med framtagande av mål beaktar möjligheten att kunna följa upp målen (vad som ska följas upp och hur detta ska ske och när). En bedömning av måluppfyllelsen ska alltid ske. En uppföljningskatalog tas också fram, och godkänns av respektive nämnd under december månad för att strukturera uppföljningen. Katalogen innehåller målen, uppföljningssätt/nyckeltal, kommentarer, tidpunkt för uppföljning samt vem som är ansvarig. Resultaten från gjorda uppföljningar och utvärderingar ska nyttjas i verksamhetsplanen för nästkommande år. 7

8 Rapporter om kommunkoncernens verksamhetsmässiga och ekonomiska utfall ska förutom årsredovisningen ske samlat till kommunfullmäktige åtminstone vid två tillfällen per år. Speciellt avseende God ekonomisk hushållning Syftet med kommunal verksamhet är att bedriva den verksamhet man politiskt har beslutat att genomföra och inte att få ekonomisk avkastning på skattebetalarnas pengar. Finansiella mål behövs för att betona att ekonomin är en restriktion för verksamhetens omfattning. Mål och riktlinjer för verksamheten behövs för att visa hur mycket av de olika verksamheterna som ryms inom de finansiella målen, det vill säga koppling mellan ekonomi och verksamhet. God ekonomisk hushållning handlar inte enbart om att få ekonomin för helheten att gå ihop. Minst lika viktigt är att organisationen arbetar effektivt och att verksamheterna utför de uppdrag som politiken och de ekonomiska ramarna ger. Verksamhetsperspektivet tar sikte på kommunens förmåga att bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt. Det ska finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter som säkerställer kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet. 3.2 Har kommunfullmäktige fastställt mål/uppdrag för ekonomi och verksamhet? Enligt Kommunallagens 8 kapitel 5 ställs sedan år 2005 några nya och preciserade krav på innehållet i kommunernas och landstingens budget. För verksamheten skall det anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin ska också anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. De mål och riktlinjer som lagstiftaren syftar på ska dessutom, enligt 4 kapitlet 5, Lagen om kommunal redovisning (KRL) utvärderas i årsredovisningens förvaltningsberättelse. Denna bestämmelse infördes samtidigt som Kommunallagen kompletterades. Syftet med bestämmelserna är att skapa förutsättningar för en ökad tydlighet i den ekonomiska och verksamhetsmässiga styrningen i kommuner och landsting. Vidare är syftet att ge fullmäktige rimliga förutsättningar att kunna bedöma om målen är uppfyllda, uppdragen är genomförda eller om beslutade riktlinjer har följts. Utgångspunkten bör därför vara att de styrsignaler lagstiftaren efterlyser, i form av mål, uppdrag etc. uppfyller ett antal kriterier. Några sådana kriterier bör vara följande: att de är tydliga, att de uppföljningsbara och/eller mätbara, att de är relevanta, att de är tidsbestämda. För att fullmäktige ska ges rimliga möjligheter att göra sin bedömning ställs också krav på hur styrsignalerna presenteras i styrdokumenten, årsbudget, flerårsplan, delårsrapport och årsredovisning. Årsbudget och årsredovisning bör exempelvis vara strukturerade på ett sådant sätt att en utvärdering underlättas. Ett minimikrav bör vara att de styrsignaler som angivits i årsbudgeten och avrapporteras och analyseras i årsredovisningen är strukturerade och presenteras 8

9 på ett likartat sätt i de båda dokumenten. Årsredovisningen bör således vara en spegel av årsbudgeten. 3.3 Iakttagelser Hallstahammar kommuns budget för 2010 innehåller ett stort antal styrsignaler för verksamhet och ekonomi. Styrsignalerna har olika former, visioner, koncernövergripande mål, utvecklingsområden etc. Därutöver finns styrsignaler i olika former för kommunens olika verksamhetsområden. Kommunfullmäktige antog under september månad 2007 Vision Det goda livet i storstadens närhet. Denna vision innehåller fyra ben under vilka ett antal styrande inriktningsmål finns angivna. Den fyra benen är: Det goda boendet Den goda miljön Den goda servicen Det framgångsrika näringslivet Alla nämnder har därefter arbetat fram mål som har bäring på visionen för perioden Arbetet har genomförts under ledning av nämndens ordförande, arbetsutskott och förvaltningschef. För att alla ska ha samma struktur, benämningar och tidsplan har arbetet administrativt samordnas via kommunstyrelsekontoret. Kommunens ekonomiska mål över mandatperioden innebär att kommunen skall redovisa ett positivt resultat som minst motsvarar 1,5 % av kommunens skatteintäkter och generella statsbidrag för samma period. Kommunens totala nettolåneskuld inklusive kommunens totala pensionsåtagande inte bör öka Detta innebär att kommunens investeringar bör finansieras med egna medel och att kommunens framtida pensionsåtagande skall tryggas genom avsättning. Kommunens finansiella mål i 2010 års budget Hallstahammar kommuns mål för den finansiella planeringen avser såväl räkenskapsår, budgetår som de efterföljande planåren. Det är tre mål, vilka också kan uttryckas som mått/nyckeltal: Årets resultat exklusive jämförelsestörande poster ska vara så stort att det egna kapitale värdesäkras. Målet definieras i förhållande till skattenettot som används för att finansiera verksamheternas nettokostnader, finansnetto, avskrivningar, investeringar samt ökning av eget kapital. Med skattenetto avses summan av skatteintäkter, generella statsbidrag samt inkomst- och kostnadsutjämning. Värdesäkringen av det egna kapitalet avser egentligen behov av överskott. Likviditeten (exkl. kapitalförvaltningen) bör inte understiga fyra procent av de externa utgifterna. Soliditeten bör inte understiga 65 procent exklusive pensionsförpliktelser redovisade som ansvarsförbindelser. Inklusive pensionsförpliktelser bör soliditeten inte understiga 20 procent. 9

10 Det första målet/måttet analyserar det ekonomiska resultatet i ettårsperspektivet, men utgör också förutsättningen för en långsiktig god ekonomisk utveckling. De två övriga målen/måtten utgör summan av flera års resultat och uttrycker den ekonomiska styrkan - betalningsförmågan på kort respektive lång sikt. Över- och underskott ska i normalfallet föras med till nästkommande år. Om förutsättningarna för anslagen förändrats väsentligt eller om verksamheten inte genomförts i enligt med mål och planer ska över- och underskott revideras. Förändrade förutsättningar som medför att en nämnd bedömer att man inte klarar av att hålla sig inom givna anslag ska så fort som möjligt redovisas till kommunstyrelsen Kommunens verksamhetsmål och övriga styrsignaler i 2010 års budget Som tidigare nämnts anges styrsignalerna i form av mål och utvecklingsområden. De övergripande målen, kommunstyrelsens (13) och utvecklingsområden (ca 25) är gemensamma för all verksamhet och kommunstyrelseförvaltning. Detta gäller också de tidigare diskuterade målen avseende god ekonomisk hushållning, finansiella och verksamhetsmässiga samt uppdrag avseende strategisk personal- och kompetensförsörjning och utbildningsinsatser. Till detta skall läggas de av fullmäktige fastställda mål för nämnderna, ca 50-talet. I budgeten anges som mål för Socialnämnden följande: Alla äldre och funktionshindrade ska uppleva ett tryggt och tillgängligt boende. Verka för att minska alkoholkonsumtionen och antalet institutionsplaceringar. Våra äldre i särskilt boende ges möjlighet till meningsfullhet och aktiviteter. Färdtjänståkandet ska minska och Flexlinjeåkandet ska ökas av miljöhänsyn. Alla verksamheter ska aktivt minska sin miljöpåverkan. Under mandatperioden ska en demensavdelning med finsk prägel inrättas. Brukarinflytandet ska genomsyra all verksamhet. Socialnämndens verksamhetsområden ska arbeta förebyggande, nätverksinriktat och kostnadseffektivt. Samarbetet och samordningen med berörda aktörer kring barn och ungdomar ska prioriteras och evidensbaserade metoder användas. Frisknärvaron ska öka. Det finns alternativa utförare av servicetjänster inom äldre- och handikappomsorgen. Andelen personal med grundutbildning, motsvarande minst undersköterskeutbildning, ska öka årligen inom äldre- och handikappomsorgen. och för Barn- och bildningsnämnden: Alla förskolor skall ha minst en avdelning med egen profil. Andelen utbildade pedagoger inom förskolan skall öka. Vår förskola, grundskola och särskola skall införa ekologiska råvaror. Förskolan, grundskolan och särskolan skall börja källsortera. Vår förskola, grundskola och särskola skall ha en god service och ett professionellt bemötande gentemot barn/ungdomar och föräldrar. 10

11 Varje elev skall uppnå minst godkända kunskapsmål i samtliga ämnen enligt läroplanen och kursplanen då han eller hon avslutar grundskolan/särskolan. Eleven skall i sitt personliga handlande efterleva läroplanens normer och värden. Tunbohallen skall byggas ut till en fullstor hall. Föreningsbidraget skall i första hand gå till barn- och ungdomsverksamhet. Skantzöbadets camping skall byggas ut. Naturen och det kulturhistoriska området utmed kommunens vattenvägar skall utvecklas. Samarbetet mellan Kulturskolan och grundskolan skall vidareutvecklas. Biblioteket skall vara en mötesplats för kultur, bildning, information och upplevelser. Samordningen med andra aktörer i arbetet med stöd till barn och ungdomar skall utvecklas. Energiförbrukningen skall minska. All upphandling skall ske med minsta möjliga miljöpåverkan. 3.4 Bedömning och rekommendationer Kommunens finansiella mål Beträffande de övergripande och gemensamma, finansiella målen, är dessa enligt vår uppfattning relativt tydliga och mätbara och utgör i vissa fall snarare restriktioner som gäller för kommunens olika nämnder och deras verksamheter. Kommunens verksamhetsmål och övriga styrsignaler Vår bedömning är att den politiska styrningen genom kommunbudgeten är relativt komplex. Denna omständighet ställer stora krav på styrningens utformning samt hur den presenteras. Vi konstaterar att styrsignalerna, i form av visioner, kommunövergripande mål och nämndspecifika mål är många och i flera fall mycket detaljerade och vissa fall svåra att utvärdera/mäta. Vi konstaterar vidare att det finns en struktur med gemensamma mål för kommunen i sin helhet samt specifika mål och uppdrag för olika verksamhetsgrenar. Vår uppfattning är dock att strukturen inte är helt tydlig. Det saknas en tydlig målhierarki och det är inte helt tydligt hur de olika uppdragen är relaterade till visionerna och de kommunövergripande målen. Sammantaget leder detta, enligt vår bedömning, till att det är svårt att få en samlad bild över kommunens prioriteringar. Förbättringsområden: Kommunstyrelsen bör ta initiativ till att utveckla årsbudgetens struktur i syfte att skapa rimliga förutsättningar för en styrning som präglas av helhet, tydlighet och strategi, att skapa en tydlig målhierarki där de olika målen/uppdragen tydligt är relaterade till visionerna och de kommunövergripande målen. Vår bedömning är att detta kan vara en viktig framgångsfaktor i syfte att utveckla styrningen och ge bättre förutsättningar för förtroendevalda i fullmäktige att bedöma resultatet i verksamheten. Kommunen har valt att för de olika nämnderna ange de mål som fastställdes 2007 och som gäller för de fyra åren av visionens omfattning. Genom att ange endast ej uppfyllda eller delvis uppfyllda skapas större fokus samtidigt som fullmäktiges utvärdering av måluppfyllnad underlättas. Ett alternativ kan vara ett använda färger. 11

12 Utgångspunkten bör vara att de styrsignaler lagstiftaren efterlyser, i form av mål, uppdrag etc. uppfyller ett antal kriterier. Några sådana kriterier bör vara följande: o att de är tydliga, o att de uppföljningsbara och/eller mätbara, o att de är relevanta, o att de är tidsbestämda. Kommunstyrelsen bör därför tillse att styrsignalerna på alla nivåer kännetecknas av det lagstiftaren efterlyser samtidigt som antalet mål på olika målnivåer bör koncentreras för att skapa fokus på strategiska frågor för kärnverksamheten. Kommunens verksamhetsmässiga mål avseende god ekonomisk hushållning borde formuleras mer tydligt, på samma sätt som de finansiella. 3.5 Har nämnderna ytterligare preciserat och implementerat mål för den egna verksamheten utifrån fullmäktiges mål/uppdrag? Att ange verksamhetsmål är ett sätt att ange prioriteringar och att fastställa vilka verksamhetsmässiga resultat som skall uppnås inom ramen för tillgängliga resurser. Verksam styrning förutsätter att målen, såväl verksamhetsmässiga som ekonomiska är kända i hela kedjan och att de inte bara är relevanta, enkla och mätbara utan att de är kommunicerade korrekt och med tillräcklig frekvens. Särskilt om Socialnämnden I Mål och budget, november 2009 lägger Socialnämnden fast att kommunens vision, socialnämndens 12 mål samt kommunstyrelsens övergripande mål och utvecklingsområden skall utgöra den inriktning och ambition som alla verksamheter skall sträva efter att uppnå. Detta skall ske inom befintliga ekonomiska ramar och enligt gällande lagstiftning. I Verksamhetsplan för Socialförvaltningen 2010 utgår man från förvaltningens gemensamma värdegrund, kommunens vision samt kommunstyrelsens övergripande mål. För Socialnämndens 12 mål redovisas förvaltningens övergripande aktiviteter för måluppfyllelse samt på vilket sätt uppföljning skall ske och vem som har ansvar. Någon motsvarande uppställning avseende de kommunövergripande målen redovisas inte, inte heller avseende kommunens mål avseende god ekonomisk hushållning. Vidare redovisas i verksamhetsplanen förvaltningens gemensamma verksamhetsstrategiska frågor. Det interna arbetet skall präglas med fokus på: Budget i balans Kundorientering Helhet Utvecklings- och processtänk Professionellt ledarskap 12

13 Utifrån verksamhetsplanen arbetar respektive chef, tillsammans med sin personal, fram en lokal arbetsplan i vilken det framgår hur man avser att arbeta i den enskilda verksamheten. Förutom socialnämndens mål finns här även kommunens övergripande mål. För varje enhet upprättas också ett styrkort med följande perspektiv: Pa Ekonomi/uppföljning Verksamhet/samverkan Strategiska frågor för Omsorgen, Äldreomsorgen och Individ och familj Återrapportering till Fullmäktige I Delårsrapporten per augusti 2010 skriver Socialnämnden i sin sammanfattning avseende mål och måluppfyllelse att alla verksamheter har planer för vad de skall göra för att sträva efter att uppnå målen. Vi utvecklar successivt hur vi följer upp och utvärderar våra verksamheter, i jämförelse med andra och oss själva från tidigare år m.m. Flera mål är redan uppnådda och arbetet fortgår för att uppnå övriga. Målen följs upp i samband med bokslut. Förutom detta redovisas inget mer. Särskilt om Barn och bildningsnämnden I Verksamhetsplan för Skol- och fritidsförvaltningen 2010 utgår man från aktuell lagstiftning, kommunens visioner samt grundläggande värderingar. För Barn- och bildningsnämndens 16 mål redovisas förvaltningens aktiviteter för måluppfyllelse under 2010 samt på vilket sätt uppföljning skall ske och vem som har ansvar. Någon motsvarande uppställning avseende de kommunövergripande målen redovisas inte, inte heller avseende kommunens mål avseende god ekonomisk hushållning. Vid intervjun med förvaltningsledningen framkommer dock att ekonomisk kontroll har stort fokus Arbetsplaner upprättas för respektive område/enhet. Barn- och bildningsnämndens mål och uppföljningskatalog sammanställs i kommunens skolplan, som enligt Skollagen antas av kommunfullmäktige. Av planen framgår de åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella målen som satts upp för verksamheten. Verksamhetens resultat, analys av resultaten och åtgärder redovisas årligen genom kvalitetsredovisning. Skol- och förskoleverksamheten redovisar resultat, analys och åtgärder utifrån nationella mål och styrdokument. Efter beslut i barn- och bildningsnämnden lämnas redovisningen årligen till Skolverket. Kommunstyrelsen följer regelbundet upp betygsutfallet. Någon koppling till de kommunövergripande målen görs inte. Återrapportering till Fullmäktige I Barn- och bildningsnämndens Delårsrapport per augusti 2010 görs en avstämning av måluppfyllelse av nämndens 16 mål och bedöms enligt följande: 100 % uppfyllt 75 % i hög grad uppfyllt 13

14 25 % till viss del uppfyllt 0 % inte uppfyllt Någon redovisning av måluppfyllelse avseende de kommunövergripande målen görs inte. 3.6 Bedömning och rekommendationer Enligt vår bedömning är de bägge nämndernas verksamhetsplaner inklusive uppföljningskataloger väl strukturerade och redovisar på ett bra sätt de olika nämndernas mål, vilka effektmål som gäller, vilka aktiviteter som skall ske samt på vilket sätt uppföljning skall ske och vem som är ansvarig. Någon motsvarande uppställning avseende de kommunövergripande målen redovisas inte, inte heller kommunens mål avseende god ekonomisk hushållning. Återrapportering till fullmäktige I Barn- och utbildningsnämnden Delårsrapport per augusti 2010 görs en avstämning av måluppfyllelse av nämndens 16 mål, medan Socialnämnden ger en mer övergripande redogörelse för förvaltningens målarbete. Någon återrapportering av aktuella nämnders måluppfyllelse i kommunens delårsbokslut per augusti 2010 till fullmäktige görs inte. I Barn- och utbildningsnämndens årsredovisning 2009 görs samma redovisning som i delårsbokslutet. Mycket av det man årligen mäter/följer upp sker vid läsårets slut och redovisas i efterföljande delårsrapport. I Socialnämndens årsredovisning redovisas måluppfyllelse för av socialnämnden antagna mål samt av kommunstyrelsens mål. I kommunens årsredovisning för 2009 kommenteras kommunövergripande utvecklingsområden, lokala infrastruktursatsningar under 2009, övriga infrastruktursatsningar, regionala och nationella infrastruktursatsningar, omstruktureringsprogram ökad intern effektivitet samt mål för god ekonomisk hushållning. Från nämndernas redovisningar kommenteras endast ett fåtal mål. Årsredovisningar för 2010 var inte tillgängliga vid granskningstillfället. Förbättringsområden: Av budgeten framgår att alla delar i koncernen skall arbeta utifrån sina mål som har bäring på kommunens vision. För att styrningen skall bli lyckad måste kedjan måste kedjan Vision, mål, verksamhetsplan och uppföljning vara tydlig. I budgeten finns förutom nämndspecifika mål också kommunstyrelsens mål, utvecklingsområden under perioden etc. som uttryckligen är gemensamma för all verksamhet. Till detta kommer kommunens mål avseende God ekonomisk hushållning. Kommunstyrelsen bör därför tydliggöra att även dessa skall inarbetas/integreras i nämndernas verksamhetsplaner och följas upp så att styrkedjan blir tydlig, 14

15 För skolans område gäller dubbel styrning, dels kommunens olika målnivåer men också den statliga styrningen. För styrning av skolan har staten fastställt läroplaner för det obligatoriska skolväsendet (grundskolan och särskola) och för de frivilliga skolformerna (gymnasieskolan och gymnasiesärskolan), i vilka formuleras värdegrund och uppgifter och där anges mål och riktlinjer för verksamheten. Kommunstyrelsen bör tillse att de krav/mål som kommunen/barn- och bildningsnämnden sätter upp för sin förvaltning till största andelen tar sin utgångspunkt i att klara läroplanens mål. För kommunen och barn- och bildningsnämnden måste det övergripande målet vara att svara upp mot de nationella kunskapsmål läroplanen sätter för Hallstahammar kommuns skolor. Årsredovisning och delårsrapporter utgör de viktigaste instrumenten för återrapportering till fullmäktige. Årsredovisningens/delårsrapportens viktigaste syften är att ge en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet och ställningen samt att ge underlag för att bedöma om och hur de av fullmäktige beslutade målen eller uppdragen är uppfyllda eller genomförda. Årsredovisningen/delårsrapporten är således de viktigaste instrumenten för fullmäktiges ansvarsbedömning. Styrdokumenten bör exempelvis vara strukturerade på ett sådant sätt att en utvärdering underlättas. Ett minimikrav bör därför vara att samtliga styrsignaler som angivits i årsbudgeten också avrapporteras och analyseras i årsredovisningen/delårsrapporten samt att strukturen i dokumenten är samordnad. Årsredovisningen/delårsbokslutet bör således, i hög grad, vara en spegel av årsbudgeten. 4 Anpassningsprogram för samtliga verksamheter i Hallstahammars kommun och koncern Sedan hösten 2008 har prognoserna för skatte- och statsbidraget räknats ner kontinuerligt. För kommunens del innebär det minskade intäkter motsvarande c:a 20 Mkr, vilket direkt påverkar kommunens verksamheter. För att få fram en konsekvensanalys har kommunledningsgruppen tagit fram ett anpassningsprogram för kommunen och koncernen. Anpassningsprogrammet speglar vad som händer då kommunfullmäktige antar nya planeringsramar för år som ligger på samma nivå som för 2009 d v s utan kompensation för löne- och prisökningar. Planeringsramarna för den kommande perioden antogs av kommunfullmäktige i juni För kommunens nämnder, bolag och förbund åligger det att verkställa anpassningsprogrammet med början hösten 2009 med fullt genomslag fr.o.m Om någon del av programmet inte kan verkställas av olika skäl måste omprövning ske och någon annan del av verksamheten går in i anpassningsprogrammet. Anpassningar utgår från följande förutsättningar: Sparbeting - 3 % Gäller all verksamhet även den som f n inte ryms inom befintlig budget Effektiviseringar utveckling 15

16 Anpassningen får inte ske genom intäktsökningar som drabbar annat verksamhetsområde som kostnad. Gäller hela koncernen. Anpassningsprogrammet gäller alla verksamheter oavsett organisatorisk placering inom koncernen Sammanfattning för koncernen, totalt ca 20 Mkr Ingen kompensation för priser och löneökningar innebär för: Skol- och fritidsförvaltningen 7,7 Mkr Socialförvaltningen 7,5 Mkr Tekniska förvaltningen 0,6 Mkr Kommunstyrelseförvaltningen 1,2 Mkr Miljöförvaltningen 0,09 Mkr HALLSTAHEM 2 Mkr Kantzowska gymnasiet 1,8 Mkr Totalt ca tjänster 4.1 Särskilt om Socialnämnden I dokumentet Anpassningsprogram för samtliga verksamheter i Hallstahammars kommun och koncern , sägs särskilt för socialförvaltningen att i kommande års budgetar kommer inte socialförvaltningen att få kompensation för löneökningar. För förvaltningen innebär det 3 % av 262 mkr, totalt 7,5 mkr. Socialnämnden formulerade följande åtgärder: OMSORG Minskad personaltäthet i befintlig verksamhet genom: Indragning av tjänster 4.4 Översyn och bemanning utifrån kunden i centrum. Viss anpassning kan ske genom bibehållen kvalitet avseende daglig verksamhet Övriga anpassning kommer att medföra kvalitetssänkning Totalt omsorg Mkr IFO Minska vårdkostnaderna genom restriktivare biståndsbedömning och starta missbruksboende inom IFO, 1 Mkr Minskade personalkostnader genom vakanshållning av en tjänst 500 tkr Fler förslag som utreds: Utveckla biståndsprövningen Totalt IFO - 1,5 Mkr ÄLDREOMSORG 16

17 Samtliga boenden samt hemtjänst och hälso- och sjukvård generellt sparbeting på befintlig budget 3 % motsvarar c:a 13 heltidstjänster Det mesta förebyggandearbete beräknas bibehållas i nuvarande omfattning. Den måste dock in i nuvarande budget och flyttas bort från stimulansmedel Socialdagvård ses över Se över avtalen med familjeläkarmottagningarna. Kommunen utför uppdrag utan erforderlig ersättning. Fler förslag som utreds Halvera MAS tjänsten Bo Kvar Hos Oss förväntas hanteras av socialförvaltningen och Hallstahem gemensamt Reducering av kostnaderna för vikarieanskaffningen då verksamheten samutnyttjas med i första hand förskolan. Totalt äldreomsorg - 4 Mkr Vad har genomförts inom Socialförvaltningen I verksamhetsplanen för 2010 står att anpassningsprogrammet inom socialnämnden innebär för 2010 i princip solidariskt sparande/effektivisering. Att anpassningsprogrammet verkställs från årets början förutsätter ett samarbete med viktiga samarbetspartners; landstinget, Hallstahem, fackföreningar m fl för att nämnden skall klara sitt åtagande för I Delårsbokslut per augusti 2010 skriver Socialnämnden att anpassningsprogrammet för 2010 är verkställt. Eftersom socialförvaltningens budget till 85 % utgörs av personalkostnader har det varit nödvändigt med besparingar inom detta område. Följande redovisning per ansvarsområde ges: OMSORG 1,6 mkr Omsorgen har minskat bemanningen med drygt 5 tjänster, detta för att utöver anpassningsprogrammet hantera obudgeterade kostnaders som exvis fjärrvärme. Viss anpassning kan ske med bibehållen kvalitet. Övrig anpassning kommer att medföra kvalitetssänkningar både inom boendet och speciellt inom daglig verksamhet. Minskad bemanning innebär mer ensamarbete. Eftersom sjuklönekostnader är obudgeterade slår det dubbelt mot omsorgens personalkostnader. IFO 1,5 mkr IFO har vakanshållit tjänst samt minskat vårdkostnaderna på institution vuxen/ungdom/barn. Utveckling av biståndsprövningen, dvs. stora dela av myndighetsutövningen, har inte systematiskt genomförts. Den har tvingats senareläggas som en del av årets besparingsåtgärder för att få förvaltningens ekonomi i balans. ÄLDREOMSORG 4 mkr Äldreomsorgen har minskat sin bemanning med 12,4 årsarbetare. Förebyggande/uppsökande arbete har bibehållits och finansiering via stimulansmedel är begränsad. Sociala dagvården har setts över och nu behövs inget biståndsbeslut. Avtal med FLM är påskrivet gällande Hall- 17

18 stahammar och på gång avseende Kolbäck vilket dock inte påverkar det faktum att HSLuppgifter utförs utan kompensation. Bo kvar hos oss har permanentats, men det har inte inneburit någon besparing för socialnämnden. Vikarieanskaffningen (bemanningen) samnyttjas och har utvecklats, något som fortsätter framöver. 4.2 Särskilt om Barn och bildningsnämnden I dokumentet Anpassningsprogram för samtliga verksamheter i Hallstahammars kommun och koncern , sägs särskilt för skol- och fritidsförvaltningen att i kommande års budgetar kommer inte skol- och fritidsförvaltningen att få komp för löneökningar. För förvaltningen innebär det 3 % av 234 mkr, totalt 7,7 mkr Barn- och bildningsnämnden formulerade följande åtgärder: GRUNDSKOLA/ SÄRSKOLA Ingen kompensation för prisökningar kräver besparing i alla verksamheter. Målet om förbättrade resultat i skolan innebär att lärartäthet bibehålls så långt som möjligt. Målet kräver utökade och omfördelade uppdrag inom skolan. Realistisk personalbudget betyder:att ett 14-tal personal måste sägas upp att servicen påverkas negativt samtidigt som kunskapsresultaten ska förbättras Fler förslag som utreds SUS Samlad skoldag Specialister/grundbemanning Samordnade inköp av mat och matsedel FÖRSKOLA Ingen kompensation för prisökningar kräver besparing i alla verksamheter Målet om hög personaltäthet och ökat antal pedagoger inom förskolan medför att anpassningen genomförs enligt följande: c:a 6 barnskötare/elevassistenter timvikarier minskas Fler förslag som utreds Samordnade inköp av mat och matsedel Tiderna för frukost ses över Grundbemanning av specialister och specialpedagoger ses över Öppethållande utöver ordinarie tid samt organisation i övrig KULTUR- OCH FRITID Ingen kompensation för prisökningar kräver besparing i alla verksamheter Löneökningar klaras inom egen ram inkl bad/camping föreningsbidrag vuxna Fler förslag utreds: båtarna tas över av Kanalbolaget öppettiderna på huvudbiblioteket ses över ungdomens hus - ökad samverkan med skolan 18

19 Nämnden kr nämndens anslag för oförutsett tas bort helt Vad har genomförts inom Barn- och bildningsnämnden I Delårsbokslutet per augusti 2010 framgår anpassningsprogrammet innehåller åtgärder motsvarande 3 % för utebliven lönekompensation (7,7 mkr) i kombination med personalminskning till följd av skolavveckling (2,5 mkr) och elevminskning årskurs 7-9 (1,0 mkr). Det innebär en personalminskning med ett 20-tal tjänster. Anpassningen har verkställts genom personalminskningar och andra besparingsåtgärder i verksamheterna, till följd av skolavveckling minskade lokalkostnader och minskad personal med 4,6 tjänster, till följd av elevminskning minskat med 4,5 lärartjänster genom olika pensionslösningar. Det som återstår och fortfarande pågår vid granskningstillfället är uppsägning av 10,0 årsarbetare elevassistenter, sedermera barnskötare. Processen har inneburit ett omfattande administrativt arbete eftersom ökad personkrets har begärts av berört fackligt förbund, Kommunal, viket inneburit att den fulla effekten uppnås först under Ca 600 tkr beräknas belasta Förskolan har i övrigt inte kunnat verkställa sin anpassning på grund av ökad efterfrågan på förskoleplatser. Man har istället fått i tilläggsbudget 2,7 mkr. Grundskolan har verkställt sitt anpassningsuppdrag genom pensionsavgångar och pensionsförstärkning för lärare. Kultur och fritid har verkställt anpassningen i alla sina verksamheter. 4.3 Bedömning och rekommendationer Av intervjuerna har framgått att verkställigheten av anpassningsprogrammet har inordnats i aktuella nämnders verksamhetsplaner och har inneburit ett tungt arbete i aktuella verksamheter, Av redovisningen ovan drar vi slutsatsen, att bortsett ifrån en viss tidsförskjutning vid uppsägningen av barnskötare förefaller anpassningsprogrammet genomförts. Ett observandum - kommunfullmäktige antog nya planeringsramar för åren 2010 och 2011 som ligger på samma nivå som för 2009, dvs. utan kompensation för löne- och prisökningar. Anpassningsprogrammet innehåller åtgärder motsvarande 3 % för utebliven lönekompensation. Lönejusteringen stannade dock totalt sätt vid dryga 2 %, vilket förbättrat respektive granskade förvaltningarnas resultat mot budget med ca 2 mkr. 19

20 5 Sammanfattande kommentarer och revisionell bedömning Följande kontrollfrågor skulle besvara: Har kommunfullmäktige fastställt mål/uppdrag för ekonomi och verksamhet? Vi konstaterar att styrsignalerna, i form av visioner, kommunövergripande mål och nämndspecifika mål är många och i flera fall mycket detaljerade och vissa fall svåra att utvärdera/mäta. Vi konstaterar vidare att det finns en struktur med gemensamma mål för kommunen i sin helhet samt specifika mål och uppdrag för olika verksamhetsgrenar. Vår uppfattning är dock att strukturen inte är helt tydlig. Det saknas en tydlig målhierarki och det är inte helt tydligt hur de olika uppdragen är relaterade till visionerna och de kommunövergripande målen. Har nämnderna/styrelserna ytterligare preciserat och implementerat mål för den egna verksamheten, utifrån fullmäktiges mål/uppdrag? I Mål och budget, november 2009 lägger Socialnämnden fast att kommunens vision, socialnämndens 12 mål samt kommunstyrelsens övergripande mål och utvecklingsområden skall utgöra den inriktning och ambition som alla verksamheter skall sträva efter att uppnå. Detta skall ske inom befintliga ekonomiska ramar och enligt gällande lagstiftning. I Verksamhetsplan för Socialförvaltningen 2010 utgår man från förvaltningens gemensamma värdegrund, kommunens vision samt kommunstyrelsens övergripande mål. För Socialnämndens 12 mål redovisas förvaltningens övergripande aktiviteter för måluppfyllelse samt på vilket sätt uppföljning skall ske och vem som har ansvar. Någon motsvarande uppställning avseende de kommunövergripande målen redovisas inte, inte heller avseende kommunens mål avseende god ekonomisk hushållning. I Verksamhetsplan för Skol- och fritidsförvaltningen 2010 utgår man från aktuell lagstiftning, kommunens visioner samt grundläggande värderingar. För Barn- och bildningsnämndens 16 mål redovisas förvaltningens aktiviteter för måluppfyllelse under 2010 samt på vilket sätt uppföljning skall ske och vem som har ansvar. Någon motsvarande uppställning avseende de kommunövergripande målen redovisas inte, inte heller avseende kommunens mål avseende god ekonomisk hushållning. Har kommunens anpassningsprogram inordnats i nämndernas verksamhetsplaner och hur långt har nämnderna kommit i det faktiska anpassningsprogrammet Av intervjuerna har framgått att verkställigheten av anpassningsprogrammet har inordnats i aktuella nämnders verksamhetsplaner och har inneburit ett tungt arbete i aktuella verksamheter, Av redovisningen ovan drar vi slutsatsen, att bortsett ifrån en viss tidsförskjutning vid uppsägningen av barnskötare förefaller anpassningsprogrammet genomförts. 20