Jord och tillgångar i en transitionsekonomi

Transkript

1 UMEÅ UNIVERISTET Institutionen för Ekonomisk Historia Handelshögskolan vid Umeå Universitet Jord och tillgångar i en transitionsekonomi Motiv, drivkrafter och intressegrupper under privatiseringen av det estniska jordbruket Ekonomisk Historia C-uppsats HT 2004 Författare: Thomas Fäldt Handledare: Hans Jörgensen Datum för ventilering:

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING SYFTE OCH AVGRÄNSNING METOD OCH MATERIAL FORSKNINGSTEORETISKA PERSPEKTIV TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER STRATEGIER VID TRANSITION I DET ALLMÄNNA FALLET PROBLEMATISERING AV ÄGANDEBEGREPPET DRIVKRAFTER FÖR PRIVATISERING PRIVATISERINGENS FORMER I TRANSITIONSEKONOMIER Restitution Försäljning Uppdelning i andelar EN HISTORISK TILLBAKABLICK PÅ DET ESTNISKA JORDBRUKET FRAM TILL LAGSTIFTNINGENS RAMAR FÖR PRIVATISERINGEN AV JORDBRUKET EFTER LAGEN OM ÄGANDERÄTTSREFORMEN OCH LAGEN OM JORDREFORMEN LAGEN OM JORDBRUKSREFORMEN ANALYS AV DRIVKRAFTERNA BAKOM PRIVATISERINGEN AV JORDBRUKET INTRESSEGRUPPERNAS AGERANDE I JORDBRUKETS PRIVATISERING KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING LITTERATUR ÖVRIGA KÄLLOR TABELL- OCH FIGURFÖRTECKNING FIGUR 2.1 DENNA ILLUSTRATION SÖKER VISA PÅ TVÅ OLIKA RÅDIGHETSFÖRHÅLLANDEN ÖVER TID. I FIGUREN ANVÄNDS DEN SNÄVARE BETYDELSEN AV ÄGANDERÄTT FIGUR 2.2 EN KLASSIFICERING AV DRIVKRAFTER BAKOM PRIVATISERING TABELL 5.1 KATEGORISERING AV PRIVATISERINGSPROCESSEN FÖR JORDBRUKET I ESTLAND UPPDELAT PÅ MARK OCH ÖVRIGA TILLGÅNGAR

3 1. INLEDNING Kommunismens fall och Sovjetunionens upplösning ändrade radikalt förutsättningarna för miljontals människor. Tiden kring och efter upplösningen kom för många människor att bli en både svår och osäker tid. När Sovjetunionen föll samman och många stater återfick sin självständighet innebar detta också ett brott med det sovjetiska ekonomiska systemet, något som kom att leda till stora problem för de nationella ekonomierna. Utrikeshandeln försvårades när de tidigare handelsförbindelserna bröt samman och innebar en förlust av de externa marknaderna i öst samtidigt som tillträdet till de västliga marknaderna var begränsat. 1 Den process länderna påbörjat var omvälvande och djupgående och syftade inte bara till självständighet utan också till demokrati och marknadsekonomi. Det var frågan om ett systemskifte och en övergång från ett samhällssystem till ett annat. Denna process har kommit att kallas transition och betyder just övergång. Problemen med denna process har varit många och omfattande. Svårigheterna med att utforma riktlinjer för reformarbete och problem med genomdrivande av dem har varit kostsamma både socialt och ekonomiskt, men problemen har också ställt större krav på forskningen vad det gäller dessa frågor. Problemen kring transitionsprocessen aktualiserar många grundläggande både ekonomiska och politiska frågor. Förändringarna mot marknadsekonomi ställer exempelvis frågor om vad ett privat ägande innebär och hur det etableras samt vilken betydelse det privata ägandet har i ekonomin. Olika teorier har legat som grund för de strategier för privatisering som anlitats och forskningen kring dess strategier och kring transitionsprocessen i stort har skett ur olika perspektiv och infallsvinklar. Omstöpandet av hela samhällen påbörjades och genomfördes i många länder med varierande resultat. Ett av de länder som i denna process brukar betraktas som särskilt framgångsrikt är Estland som efter självständigheten genomfört en snabb omvandling och utmärker sig som framgångsrik på flera områden både vad det gäller de mer politiska såsom demokratiseringssträvanden samt den ekonomiska omstruktureringen mot privat ägande och marknadsekonomi. Något som ligger centralt i processen är förändringen av äganderegimen som enkelt uttryckt innebär att göra det offentliga privat genom att privatisera. Denna 1 Rabinowicz (1996), s

4 privatiseringsprocess har tagit olika uttryck i de olika länderna, men också mellan de olika branscherna. I Estland har privatiseringarna inom flera områden betraktats som framgångsrika, men detta gäller dock inte alla branscher. Jordbruket har visat sig vara ett sorgebarn i det här sammanhanget och tenderar därför att egga den vetenskapliga nyfikenheten. Det kan finnas många förklaringar till varför privatiseringsprocessen utvecklats som den gjort och en av dessa kan ligga i jordbrukets speciella karaktär, men det kan exempelvis också bero på historiska faktorer eller på ett politiskt maktspel mellan olika intressegrupper Syfte och avgränsning Det övergripande målet med uppsatsen är att undersöka vilken karaktär återprivatiseringen av det estniska jordbruket haft och syftet med uppsatsen är därför att studera hur privatiseringen av det estniska jordbruket genomförts. Centralt att besvara är följande: a) Vilka är drivkrafterna bakom privatiseringen? b) Vilka former av privatisering berör jordbruket och hur har lagstiftningen utformats? c) Hur har de olika intressegrupperna agerat under privatiseringen? Jordbruket kan delas in i mark och övriga tillgångar. När dessa enheter privatiseras aktiveras olika intressegrupper och påverkar processen. Intressegrupperna försöker legitimera sina intressen och påverka utformningen av privatiseringen både med avseende på lagstiftning och privatiseringsmetod. Drivkrafterna bakom både beslutet att privatisera och valet av privatiseringsmetod kan variera beroende på vad som ämnas privatiseras. Utrymmet för de olika intressegrupperna bestäms till viss del av den nivå för implementering av privatiseringen som lagstiftningen skapar. Privatiseringar medför en förändrad ägandestruktur och oavsett om det rör sig om att skapa en mer effektiv ekonomi på aggregerad nivå så kommer förändringarna i ägarstruktur att drabba och gynna olika grupper på olika sätt, något som gör det intressant att studera privatiseringen utifrån ett intressegruppsperspektiv. 2 Vilka grupper har varit aktiva i processen och hur har 2 Rabinowicz (1996), s

5 dessa legitimerat sina intressen? På vilket sätt har privatiseringen och konsekvenserna på gruppnivå legitimerats? Det finns ofta en motivering som legitimerar formerna för privatiseringar och i förlängningen det resultat det får för olika grupper. Fallstudien som behandlar privatiseringen av det estniska jordbruket syftar bland annat till att studera hur olika gruppers intressen avspeglat sig i den politik som kommit att föras. The restructuring of Estonian agriculture in the reforms of recent years was a mixture of many different ideas and approaches that had their roots in specific group interests 3 De idéer och drivkrafter som legat bakom privatiseringen av det estniska jordbruket analyseras men det är också viktigt att lägga fokus på de gruppintressen i vilka dessa idéer och drivkrafter kan sägas ha fått sin näring Metod och material Olika metoder ger olika typer av svar och valet av metod måste därför anpassas till de frågor som ställts. Uppsatsen utgörs av en fallstudie och bygger på empiriska undersökningar bestående av litteraturstudier och avsikten är att försöka analysera och beskriva privatiseringen av det estniska jordbruket utifrån tänkbara förklaringar. Förhoppningen är att skildringen av skeendet och analysen av drivkrafterna bakom processen och intressegruppsperspektivet tillsammans med den mer systematiska sammanställningen av frågeställningarna kan ge en både övergripande och fördjupad förståelse av privatiseringen av det estniska jordbruket. I de teoretiska utgångspunkterna placeras transitionsprocessen i ett sammanhang och olika former för privatiseringar avhandlas vidare, detta för att öka förståelsen för de förändringar som transition innebär. Materialet för studien utgörs av primäroch sekundärkällor Forskningsteoretiska perspektiv Det finns enligt Ladislav & Hagedorn olika perspektiv och infallsvinklar att anlägga när privatisering av statlig egendom betraktas. Vissa synsätt lägger exempelvis fokus på olika grupper och aktörer, något denna studie också kommer att göra. En inriktning bygger på en 3 Tamm (2001), s

6 normativ hållning och ställer frågor om hur staten och dess administration, i det här fallet de som arbetat vid jordbruken och andra som varit inblandade i omformandet av jordbrukssektorn, ska kunna skapa riktlinjer som uppfyller krav på ekonomisk effektivitet och samtidigt syftar till en rättvis fördelning. En annan hållning har varit av mer positiv art och har ställt frågor om hur förändringarna i jordbrukets institutionella ramverk och förändringen av jordbrukets struktur faktiskt gått till. Fokus läggs på vilka intressen som kommit att spela en central roll och om det går att finna förklaringar och teorier som hjälper förståelsen av utvecklingen och vad som bestämmer den. 4 Det har också förekommit en forskningsinriktning som studerat utfallet i termer av ägarstruktur, organisering av produktion och andra institutionella förhållanden som blivit resultatet av processen. Även om dessa resultat står i överensstämmelse med de ekonomiska och politiska mål som beslutsfattarna önskade uppnå har studerats. Slutligen så har det också förekommit en inriktning som haft en mer processorienterad hållning och som lagt fokus på förändringar i jordbrukets institutioner, vilka jordbruksstrukturer och organisationsformer som uppstått inom jordbruket, men också vilka riktlinjer som jordbruket kan sägas ha styrts av. Här ställs frågor om vilka organisationsformer som omvandlingen kommer att utveckla och om själva övergången till nya institutionella förhållanden kan tänkas bli effektiv med hänsyn taget till både ekonomiska och sociala faktorer. 5 Utifrån syftet med uppsatsen har ett tämligen positivt perspektiv anlagts. 2. TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER Vad skulle kunna vara en effektiv ägandestruktur för jordbruket? Oavsett om det rör sig om privatiseringar eller ej så är det viktigt att ställa sig frågan i vilken form och i vilken skala som verksamheten drivs bäst. Bör jordbruket drivas i stora eller små enheter? Bör ägandet vara offentligt eller privat? Jordbruket i de gamla öststaterna bedrevs företrädesvis i stora enheter 4 Kabat Hagedorn (1997), s. 236f. 5 Kabat Hagedorn (1997), s

7 genom ett offentligt eller kollektivt ägande, medan jordbruket i Västeuropa drivs av små och medelstora, ofta familjeägda företag. 6 Det finns många faktorer som påverkar effektiviteten i jordbruket. Det kommunistiska ekonomiska systemet skiljer sig betydligt från det marknadsekonomiska systemet och de olika systemen krävde olika organisering. För transitionsländer som Estland så är det dock de institutionella förhållandena i Västeuropa och den marknadsekonomiska världen som torde vara av störst betydelse för vilken skala och form som jordbruket skulle drivas mest effektivt. I jordbruksenheter i Västeuropa har brukaren, eller familjen som det oftast är frågan om, ansvar för ägandet av tillgångar, ledning av verksamheten och det dagliga arbetet med produktionen och risktagandet för verksamheten. 7 Bara för att jordbruket i västvärlden varit effektivare än det i de gamla kommunistiska staterna behöver detta förvisso inte betyda att ägarstrukturen i sig är effektivare utan denna skillnad kan också tänkas härröra från andra skillnader, även om det av många tagits som intäkt för en mer effektivt organiserad verksamhet. 8 Förklaringen till ägarstrukturen i Västeuropa har varit avsaknaden av skalfördelar och tilltagande transaktionskostnader 9. Skalfördelarna tenderar att leda till ett färre antal producenter, men i jordbruket är dessa i regel begränsade, även om styckkostnaden inledningsvis sjunker kraftigt tenderar den att plana ut och kan oftast hanteras inom ramen för förhållandevis småskaliga familjejordbruk. Dessa förhållanden skiljer sig förvisso för olika former av jordbruksproduktion. Förklaringar till denna ägandeforms dominans har varit 6 Rabinowicz (1996), s Rabinowicz (1996), s Rabinowicz (1996), s North (1993), sida 51 och Med transaktionskostnader avses främst kostnader som finns för att mäta värdefulla egenskaperna hos det som byts, kostnaderna för att skydda och övervaka sina rättigheter samt upprätthålla respekten för ingångna avtal. Transaktionskostnaderna tillsammans med en teori om mänskligt beteende utgör grunden i Norths teori om institutionerna och varför de existerar. North menar att det är dessa transaktionskostnader som är grunden för de sociala, politiska och ekonomiska organisationerna. Tillägnandet och behållandet av äganderätter är beroende av lagregler, organisatoriska former, tillsyn och beteendenormer som man kan säga utgör en institutionell ram. Institutionerna tillhandahåller vidare en struktur för de byten som bland annat bestämmer transaktionskostnaderna och hur väl institutionerna kan lösa dessa samordnings- och produktionsproblem bestäms av aktörernas preferenser, deras förmåga att värdera och definiera egendomarna och upprätthålla respekten för avtalen och rättigheterna. Utifrån dessa resonemang kring transaktionskostnader kan begreppet användas för att visa på att olika institutionella förhållanden kan ge upphov till varierande transaktionskostnader, och höga transaktionskostnader kan i den bemärkelsen ses som något som minskar effektiviteten i ekonomin. 6

8 avsaknaden av skalfördelar och tilltagande transaktionskostnader. Skalfördelar tenderar att leda till ett färre antal producenter, men i jordbruket är dessa i regel begränsade, även om styckkostnaden inledningsvis sjunker kraftigt tenderar den att plana ut och kan oftast hanteras inom ramen för förhållandevis småskaliga familjejordbruk. Dessa förhållanden skiljer sig förvisso för olika former av jordbruksproduktion Strategier vid transition i det allmänna fallet De stora förändringar som ägt rum i de gamla öststaterna under 1990-talet och fram till idag benämns ibland som en transition, vilket betyder övergång. Den har beskrivits som en process som omfattar makroekonomisk stabilisering och mikroekonomisk liberalisering. Där den senare bland annat består av allmän avnationalisering, avreglering av priser och institutionella reformer bland annat vad det gäller det juridiska systemet. Avnationaliseringen består bland annat av privatiseringar som syftar till att överföra äganderätt från staten, eller det offentliga, till det privata. Bredare definitioner innefattar också andra åtgärder som medför ett minskande av det statliga inflytandet på samhällets ekonomiska aktiviteter. 11 Länder i transition har tillämpat olika strategier för privatiseringarna. En strategi bygger på teorier om organisk utveckling. Den pekar framförallt på vikten av att skapa goda förhållanden för nyetableringar, och vill skapa en institutionell miljö som ger ett bra lagligt skydd för verksamheten och som garanterar att kontrakt upprätthålls. Strategin bygger också på att skapa en gynnsam miljö med avseende på skatteregler och möjligheter till krediter. Den statliga egendomen bör säljas, framförallt till utomstående exempelvis utländska investerare. Vid dessa försäljningar anses det också vara av vikt att köparen betalar ett skäligt pris, förbinder sig att fortsätta investera i verksamheten och att försäljningen resulterar i en dominerande ägare är. Företagen behöver oftast disciplineras genom en stramare budget för att kunna anpassa sig till den marknadsekonomiska verkligheten och bör alltså inte ges konstgjord andning utan gallras genom principen om den naturliga selektionen. Företag som inte kan säljas bör försättas i konkurs och likvideras. En del i strategin känns igen från Joseph Schumpeters idéer om kreativt kaos där raserandet skapar möjligheter för nya verksamheter 10 Rabinowicz (1996), ss Hedin (2003), s

9 och en situation där nyetableringar och konkurrens är drivande krafter för att omfördela resurserna till en mer effektiv produktion. 12 En annan strategi har varit en form av accelererad privatisering där den viktigaste förändringen ligger i själva ägandet och den första och viktigaste åtgärden är att det statliga ägandet så fort som möjligt upphör. Den viktigaste aspekten i det här sammanhanget är hastigheten i förändringarna. Metoderna för privatiseringen kan vara flera och en metod för ett snabbt överförande kan vara att egendomarna och företagen ges bort, kanske till de anställda eller befolkningen som helhet. Enligt denna strategi finns inget större problem med ett splittrat ägande, det kan till och med vara att föredra då det leder till att folket i stort blir en del i den framväxande kapitalismen. Dessa idéer har beskrivits som inspirerade av både Karl Marx och Ronald Coase, men i en extremare tolkning. Marxismen ser ägandeförhållandena som källan till kapitalismen och i linje med samma tanke, om än i motsatt riktning, tänkte man sig att genom att ändra ägandestrukturen skulle kapitalismen växa fram. Coase tes om att den initiala fördelningen saknade betydelse för hur effektivt resurserna fördelas i ekonomin kan ha tagits som intäkt för ställningstagandet att den initiala fördelningen inte hade någon betydelse för effektiviteten i ekonomin. Coase förutsätter dock att det existerar marknader som fungerar väl och att det saknas kostnader för att genomföra utbytet, vilket sällan är fallet i länder i transition Problematisering av ägandebegreppet Begreppet äganderätt betraktas ofta som om det vore en fråga om att äga eller inte äga en tillgång, men vad det egentligen innebär att äga något, under vilka restriktioner detta ägande får utlopp beaktas inte alltid. Det finns sällan en förståelse för den institution som äganderätten utgör och har utgjort och att rätten att äga bestäms av komplexa institutionella förhållanden. Detta har visat sig när historiska arbeten använt sig av en modernare definition av äganderätten som förutsätter väl definierade ägare med exklusiva och tydliga definierade rättigheter över lika tydligt avgränsade och väldefinierade egendomar. Genom att använda sig av detta snäva ägandebegrepp går mycket av den komplexitet och olika former av rättigheter 12 Kornai (2003), ss Kornai, (2003), ss

10 och skyldigheter som reglerar rätten till egendomen. För att exempelvis beskriva ägandeförhållandena i det feodala samhället måste det faktum att det var svårt att peka ut någon enskild ägare till ett visst stycke jord beaktas. Rätten till jorden var inte bara vertikalt fördelad mellan den brukande bonden och hans närmste jordherre och vidare uppåt i hierarkin utan var också horisontellt delad i det sociala rummet. Jorden kunde exempelvis inte säljas utan släktingarnas medgivande och grannarna i bysamfälligheten bestämde gemensamt över marken. 14 Övergången till privat ägande och marknadsekonomi kompliceras av att dessa sammanhang och både mer formella och informella institutioner måste byggas upp och växa fram. Det är alltså inte bara en fråga om att förflytta det legala ägande från staten till individen och med det är det privata ägandet fullbordat. För att förstå de processer som ändrar ägandeförhållandena i Estland idag är det viktigt att ha i åtanke att det rör sig om förskjutningar och förändringar mellan olika former för ägandet. I ett historiskt perspektiv är äganderättsbegreppet mer komplicerat och de egendomsförhållanden som vuxit fram under vissa specifika förhållanden kan vara svåra att jämföra med de som formats under andra specifika förhållanden och historiska förutsättningar. 15 För att förstå problematiken i de länder som försöker etablera äganderätter som grunden för ekonomin är det viktigt att förstå att äganderätten är mer än en fråga om det legala ägandet av egendomar och att ägandet alltid begränsas av det sammanhang i vilket de etablerats, men även av faktorer som är av mer historisk och kulturell art samt frågor av normativ karaktär. De samhällen där produktionen är organiserad utifrån en arbetsdelning som kräver ett ekonomiskt utbyte är tvungna att utveckla former för hur vem eller vilka som har rätten att förfoga över de produktiva resurserna men också de frukter dessa genererar. Det krävs också regleringar för hur man får förfoga över dessa tillgångar. För detta finns det många tänkbara former som också praktiserats, där äganderätten är en form. Sociala hierarkier, medborgerliga rättigheter och olika former av nätverk med mera reglerar också tillgången till resursen Granér (2002), s Granér (2002), s Granér (2002), s. 7. 9

11 Figur 2.1 Denna illustration söker visa på två olika rådighetsförhållanden över tid. I figuren används den snävare betydelsen av äganderätt. Hypotetisk Situation 1 Hypotetisk situation 2 Äganderätt Nyttjanderätt Andra rådigheter I bilden ovan illustreras två skiljda tidpunkter eller sociala sammanhang. Vid situation 1 utgör äganderätten endast en liten del av de gällande rådigheterna, medan nyttjanderätten och andra rådigheter utgör en förhållandevis stor del av ägandet. I situation 2 är förhållandena annorlunda och äganderätten utgör en stor del medan både nyttjanderätten och de andra rådigheterna har begränsats. På detta sätt kan förändringar i sammansättningen av rådigheter förändras över tiden och mellan skiljda sociala sammanhang. Property rights översätts ofta som äganderätt vilket egentligen är ett snävare begrepp då property rights mer syftar till en knippe rättigheter som reglerar individer och gruppers rätt att nyttja olika typer av resurser. 17 Property rights -begreppet har ibland översatts till rådigheter där begrepp som äganderätt, nyttjanderätt, patenträtt, servitut, hyresrätt, etc. omfattas och att äga i den bemärkelsen innebär vanligtvis en tillgång till ett mycket brett knippe av rådigheter. Rådigheten kan inte endast förstås som ett förhållande mellan en individ och en materiell eller immateriell tillgång, utan uttrycker också sociala relationer mellan individer. Det anspråk som görs måste uppfattas som legitimt av övriga berörda parter eller försvaras av staten eller någon annan auktoritet med tillgång till någon form av tvingande sanktioner. De olika rådigheterna har kategoriserats på olika sätt och en vanligt förekommande är en uppdelning inom romersk rätt där rådigheterna består av tre kategorier. En består i rätten att bruka en tillgång som man behagar utan inblandning från andra, på obestämd tid. En annan kategori av rådigheter består i rätten att till det ekonomiska överskottet tillgången genererar. Den tredje kategorin utgörs av rätten att göra transaktioner 17 Granér (2002), s

12 med tillgången genom exempelvis försäljning, pantsättning, att hyra ut den eller skänka bort den. I praktiken kan det dock ofta vara svårt att konkret skilja olika subjekts konkreta rådigheter. 18 Det som sker i övergången till privat ägande och marknadsekonomi beskrivs därför bättre som en förskjutning av rådigheter vari det mer snäva ägandet är en del. Estland ingick i Sovjetunionen men individen saknade inte alla rådigheter. Under historiens gång har de knippen av rådigheter som människorna förfogat över sett ut på olika sätt och redan vid tiden före den estniska självständigheten hade rättigheterna vad det gäller jordbruket utsträckts till möjligheten att erhålla nyttjanderätt för små familjejordbruk som till och med var möjliga att ärva. 19 Under hela perioden fanns ett småskaligt jordbruk vid sidan av storjordbruken i små odlingslotter som arbetarna hade rätt att både bruka och tillägna sig produktionen från, men de saknade det legala ägandet av jorden och saknade därför, i en snävare definition, äganderätt till den, men kunde fritt disponera de intäkter som brukaren fick vid försäljning av produktionen Drivkrafter för privatisering Det förekommer olika drivkrafter bakom beslut att privatisera. De kanske mest grundläggande skillnaderna rör ekonomiska och ideologiska drivkrafter. Dessa drivkrafter är inte ömsesidigt uteslutande utan kan ofta agera tillsammans. Men genom att renodla kategorierna kan en generaliserad bild av de dominerande drivkrafterna bakom privatiseringen visas. Figur 2.1 En klassificering av drivkrafter bakom privatisering. Ekonomiska drivkrafter Ideologiska drivkrafter Utformningen av privatiseringsprogrammen kan kompliceras då processen syftat till att samtidigt uppnå flera mål. En politik som syftar till systemskifte genom att förändra ägandestrukturen kan kompliceras om fler mål samtidigt eftersträvas. Välfärdsökningar, en vilja att stärka statens budget, skapa ekonomisk effektivitet samt en vilja att omfördela ägande 18 Granér (2002), ss Millgård (1999), s Jörgensen (2004), s

13 och inkomst behöver alltid inte gå hand i hand. Eftersom det ena målet kan försvåra ett annat. Svårigheten ligger i att kombinera dessa olika mål på bästa sätt 21. Om det viktigaste varit att uppnå sociopolitiska mål kan det exempelvis vara svårt att uppnå ekonomisk effektivitet eller att stärka statens budget. 22 Utifrån de problem som finns med att skilja ekonomiska från ideologiska drivkrafter definieras de ekonomiska drivkrafterna utifrån det förväntade ekonomiska utfallet. Om privatiseringen motiveras utifrån ekonomiska mål såsom exempelvis ekonomisk effektivitet eller för att gynna tillväxten så bedöms drivkrafterna för privatiseringen vara ekonomiska, även om utfallet ur denna synpunkt visar sig bli mindre lyckat. Det privata ägandet motiveras ofta utifrån att det främjar effektiviteten, även om sambandet mellan ägandet och effektiviteten varken är enkelt eller någon oemotsagd sanning. Det framförs olika förklaringar till hur det privata ägandet är tänkt att påverka effektiviteten och en av inriktningarna menar att det privata ägandet är viktigt eftersom det påverkar beteendet hos aktörerna och en annan inriktning menar att de omedelbara problemen som en ineffektiv fördelning av ägandet kan ge upphov till är av övergående karaktär och på lång sikt inte kommer att ge några allvarliga konsekvenser för den framtida produktionsstrukturen samt att det enda som krävs är att det etableras klara äganderätter och en fungerande marknad. Det som framförs som intressant i det avseendet är alltså att det är viktigare att privatisera än vilken ägarstruktur som blir resultatet av den, fördelningen av tillgångarna kommer på sikt att hamna i den mest produktiva användningen. 23 Oavsett om detta är sant eller ej så kommer den initiala fördelningen att vara av stort politisk intresse då det kommer att påverka olika intressegrupper på olika sätt. Om privatiseringen motiveras utifrån politiska eller ideologiska mål såsom exempelvis vad som är rätt eller rättvist, så bedöms drivkrafterna bakom privatiseringen vara ideologiska, oavsett vilken ideologisk inriktning det rör sig om. Frågor om vad som är rätt och rättvist kan exempelvis sträcka sig från den mest nyliberala till den mest kommunistiska hållningen, men gemensamt är att de ofta motiverar utifrån rättviseskäl snarare än ekonomisk effektivitet. 21 Eftersom det finns olika intressegrupper som konkurrerar kring vilka mål som är av störst betydelse är det också svårt att rangordna dessa. Svårigheten blir även att i efterhand veta om målen uppnåtts därefter eftersom ingen av delmålen uppnåtts till hundra procent. 22 Andreff (2003), s.30f. 23 Rabinowicz (1996), ss

14 2.4. Privatiseringens former i transitionsekonomier Det har förekommit många olika metoder för att privatisera statlig eller kollektiv egendom på och metoderna har sällan varit renodlade, utan de har ofta kombinerats. Trots den mångfald av specifika varianter som finns så kan de kategoriseras mer generellt. Det rör sig om återgivande eller återställande av tidigare äganderätter, försäljning av egendom, utdelning av egendom i andelar exempelvis form av kuponger eller obligationer, men också genom etablering av nya företag Restitution Privatisering genom restitution innebär att egendom som tidigare exproprierats och där de tidigare ägarna eller deras arvingar finns och kan göra anspråk på egendomen i fråga har rätt att få den tillbaka. Det är frågan om ett återupprättande av tidigare förlorade rättigheter 25, i det här fallet en fråga om ett återställande av tidigare äganderätter. Restitutionen har omfattat framförallt byggnader, mark, men också andra egendomar. Hur mycket egendom som kan ges tillbaka genom restitution bestäms utifrån hur mycket egendom som tidigare blivit orättfärdigt fråntagen, men kanske framförallt genom politiska beslut som rör möjligheterna till restitutionen, hur mycket som skall restitueras och på andra sätt kompenseras. Ges möjlighet för arvingar till restitution och vilka undantag från principen om restitution har tillåtits. I de flesta Östeuropeiska länder har restitution varit den huvudsakliga metoden för privatisering av jordbruksmark och har också spelat en betydande roll för privatiseringen av bostäder och för mindre företag. 26 De flesta Central- och Östeuropeiska länder har tillämpat restitution som privatiseringsmetod och i Estland och övriga Baltikum bestämdes att återlämnandet skulle utgöra en viktig del i privatiseringen. 27 Som privatiseringsmetod beträffat är restitutionen högst tveksam och det har hävdats att den generellt sett fördröjt och fördyrat privatiseringsprocessen. Restitutionen har istället ofta motiverats utifrån rättvisesynpunkt och ineffektiviteten kanske i det avseendet kan ses som kostnaden för rättvisa. 28 Det finns dock 24 Brada (1996), s. 68. och för liknande kategorisering se Kalyuzhnova Wladimir (2003), s SAOB, med betydelsen: återinsättande i hans förutvarande rättigheter 26 Brada (1996), s. 68f. 27 Hedin (2003), s. 50f. 28 Rabinowicz (1996), s

15 många invändningar mot rättviseargumentet för restitutionen bland annat att kränkningarna mot äganderätten fått ett oproportionerlig stort intresse i jämförelse med alla andra kränkningar av de mänskliga rättigheterna som begicks under sovjettiden. 29 Det finns också en mer filosofisk diskussion kring dessa frågor om hur personer som på liknande sätt blivit kränka bör få upprättelse och kompensation för det inträffade och vissa argumenterar för att dessa kompensationer genom restitution endast bör användas i exceptionella situationer och mycket återhållsamt. 30 Utifrån ett intressegruppsperspektiv är det givetvis de gamla ägarna eller deras arvingar som är den gynnade gruppen vid restitution Försäljning En annan form för privatisering som förekommit är försäljning genom olika varianter. Två stora skillnader består i vilka som kommit att utgöra köparna av egendomen. Personer som stått nära de företag eller storjordbruk som skulle privatiseras har oftast utgjorts av chefer eller anställda och möjligtvis nationella investerare. Mer utomstående köpare har ofta utgjorts av internationella investerare eller möjligtvis nationella investerare. Det har visat sig att köparen av verksamheten i fråga har haft påtaglig betydelse för omorganiseringen av verksamheten, löneutvecklingen, arbetslösheten, vinstutvecklingen och verksamhetens möjlighet att överleva samt nå framgång med avseende på ekonomisk effektivitet. Verksamheter som ägs av personer som tidigare stått verksamheten nära är främst små företag, arbetsintensiva verksamheter och jordbruket. Den vanligaste förändringen i ägandet är en övergång från arbetarägda företag till företag ägda av utomstående eller de tidigare cheferna. 31 De försäljningar som förekommit har varit öppna för alla eller reserverade för vissa intressenter. Betalningsmedlen vid försäljningen har varit pengar, värdepapper eller de vouchers som delats ut som en del i privatiseringen eller en kombination av dessa. 32 Här fokuseras dock på försäljning där betalningsmedlet är pengar eller möjligtvis värdepapper. Försäljningen har ofta syftat till att sälja statlig egendom framförallt till utländska investerare på grund av att den nationella kapitalmarknaden är för underutvecklad. Dessutom ger denna 29 Hedin (2003), s Gregory S. (2002), för ett intressant resonemang 31 Jones Mygind (1998), Abstract 32 Hedin (2003), s

16 metod intäkter till staten och förhoppningsvis ett stort inflöde av utländsk expertis och man tänkte sig också att ett ledarskap från utländska ägare skulle vara mer effektivt. Det har dock uppkommit problem vid försäljningarna bland annat till följd av att de inhemska problemen vid den nationella börsen och bristen på kapital varit större än man tänkte sig och att utländska investerare saknade information om de företag som stod för försäljning och intresset blev lågt. Det visade sig också att den direkta försäljningen både blev kostsam och långsam. Det var en komplicerad process att förbereda försäljningen av egendomarna individuellt och att förvissa sig om att köparna skulle efterleva kontrakten. Ett annat problem med dessa försäljningar har varit det lokala motståndet. När starka lokala intressen, såsom anställda eller chefer, uppfattat processen som orättvis har de på olika sätt försökt blockera den. 33 Försäljning till utomstående, exempelvis till utländska direktinvesterare, har betraktats som fördelaktiga utifrån möjligheten att få in utländskt kapital, lån och krediter till landet. Det har också funnits förhoppningar om inflöde av nya teknologier och produkter, tillgång till nya marknader och bättre marknadsföringsteknik samt en tillgång till bättre forskning, design och mer modern ledarskap. Det har också funnits förhoppningar på att en mer marknadsorienterad företagskultur lättare kan växa fram i de gamla företagen med en produktion som hoppas vara mer kostnadskänslig, konkurrensinriktad och vinstmaximerande. Det fanns också hopp om att ett utländskt inflytande skulle ha en disciplinerande effekt på företagen. 34 Det har också funnits många invändningar mot försäljningen till utomstående och frågan om privatiseringsmetod är på intet sätt okomplicerad och försäljning är inte alltid ett möjligt alternativ. Det finns inte alltid en marknad för den egendom eller det företag som är föremål för försäljning och samtidigt kan det vara svårt för inblandade att värdera egendomen. I teorin är frågan om en varas värde av vad någon är beredd att betala och varans värde bestäms av marknaden. I dessa sammanhang existerar inte alltid en sådan marknad och själva privatiseringen syftar ibland också till att skapa den marknad som inte finns Havrylshyn, Oleh, McGettigan, Donal, Privatization in Transition Countries: Lessons of the First Decade, Stark Bruszt (1998), s Stark Bruszt (1998), s

17 Uppdelning i andelar En annan variant av privatisering, som tidigare berörts, är att dela upp egendomarna i andelar som anställda eller befolkningen som helhet har möjlighet att kostnadsfritt erhålla eller haft en möjlighet att köpa till låga kostnader. 36 Det finns flera anledningar till varför dessa vouchers används som ett sätt att privatisera företag och andra egendomar och en anledning har varit att försäljning inte varit möjlig på grund av bristen på kapital. Det har hävdats att under dessa förhållanden är detta den mest effektiva metoden för att det ska vara möjligt för en omflyttning av den ekonomiska kompetensen. 37 Vilka möjligheter som funnits vad det gäller vouchers har varierat, vissa länder har tillåtit handel med dem medan det i andra länder funnits begränsningar mot detta. I vissa länder har kupongerna varit fysiska medan de i andra länder som exempelvis i de baltiska staterna har de utgjorts av en speciell form av bankkonto. I vissa fall har dessa kuponger också använts vid restitution där de som rätt till restitution blivit kompenserade genom kuponger av motsvarande värde. 38 En fördel som framförts med privatisering med vouchers är att den skulle kunna göra det möjligt för en bredare befolkning att delta i privatiseringsprocessen, något som skulle kunna minska sociala spänningar och stärka befolkningens stöd och förståelse. 39 Voucherprivatiseringarna skulle vidare kunna tänkas vara ett snabbt sätt att privatisera, tillskillnad mot exempelvis ett återlämnande eller ett försäljningsförfarande. Det har också förekommit kritik mot voucherprivatiseringen som bland annat bestått i att staten förlorat inkomster genom att skänka bort egendomarna och i jämförelse med en försäljning till utomstående investerare gav det inte heller någon injektion av nytt kapital, ledning och teknologi till de privatiserade företagen som vissa hoppats att en försäljning skulle kunna ge. Samtidigt skapades också ett utrymme för chefer att ta kontroll över företagen genom att skaffa sig en majoritet av andelarna. 40 Det kan vara viktigt att de institutioner som byggs upp för att bland annat etablera en fungerande marknad inte sker för okontrollerat eftersom det då kan finnas en risk för att resurser inte kommer att handhas av de som bäst känner de nya 36 Kalyuzhnova Andreff (2003), s Haavisto (1997), s.11f Venesaar (1995), s

18 institutionella förhållandena som övergången till marknadsekonomi innebär och att de istället hamnar hos de som bäst kände de planekonomiska systemet EN HISTORISK TILLBAKABLICK PÅ DET ESTNISKA JORDBRUKET FRAM TILL 1991 Under mitten på 1800-talet började i Estland ett nationellt uppvaknande. Den estniska befolkningen löd sedan länge under en tyskbaltisk adel som både dominerade det ekonomiska och det politiska livet. I början av 1800-talet hade livegenskapen upphävts, men bönderna förblev oftast bundna till tjänsteplikt hos godsägaren. Från mitten på 1800-talet hade det dock blivit möjligt att friköpa gårdar och antalet självägande bönder började så saktliga öka i antal. Vid sekelskiftet var de fortfarande i klar minoritet och vid slutet av första världskriget ägdes fortfarande mer än hälften av jorden av de stora godsen. När Estland 1918 förklarade sig självständigt reste jordlösa och småbönder krav om brukarens rätt till jorden och gav sitt stöd till radikala jordreformer. 42 Den etniska majoriteten i Estland var just ester medan den dominerande ekonomiska och politiska klassen främst var av tysk etnicitet, något som troligen gjorde reformerna lättare att motivera. Detta tillsammans med demokratiseringssträvanden var en stor drivkraft bakom jordreformerna. Det fanns också en tro på att ett avskaffande av den tidigare ägarstrukturen och skapandet av ett småskaligt familjejordbruk var det bästa sättet att gynna ekonomisk tillväxt, social rättvisa och demokrati. 43 Mellankrigstidens första 6-7 år kom att präglas av en omfattande jordreform som syftade till att omfördela egendom från de gamla tyska feodalherrarna till de oftast relativt egendomslösa estniska bönderna. Under denna period växte också ett starkt och inflytelserikt producentkooperativ rörelse fram. Politiken som helhet nådde också vissa framgångar med avseende på exporten. 44 Jordbruksmark exproprierades från den balttyska adeln, från kyrkan och staten. Landet delades upp i förhållandevis små jordbruk, i genomsnitt omfattande omkring 24 hektar. Den exproprierade jorden tillföll främst de som deltagit i kriget eller deras 41 Stark Bruszt (1998), s Jörgensen (2000), s Kõll (1994), s Jörgensen (2000), s

19 anhöriga, men i nästa steg kunde jordlösa människor också få del av jorden. Tidigare jordägare kompenserades med endast några få procent av det ursprungliga värdet. 45 De omfattande jordreformerna har studerats utifrån olika statistiska mått och visar på en mycket egalitär fördelning ockuperas Estland av Sovjetunionen och det fick till följd att all mark kom att nationaliseras. 47 Detta var början på en långtgående omstöpning av det estniska samhället. Inom jordbruket påbörjades en kollektivisering. Inledningsvis i skenet av frivillighet, men villigheten att lämna ifrån sig sin mark till kollektivjordbruken var svag och metoderna för kollektiviseringen blev allt aggressivare. Det infördes arealbegränsningar för de kvarvarande jordbruken, skatter höjdes kraftigt och bönderna bestraffades genom ett prissystem där de fick leverera till betydligt lägre priser än vad kollektivjordbruken, ofta lägre än produktionskostnaderna. Kollektiviseringen fick alltmer karaktären av en militär operation och deportationer blev allt vanligare. I slutet av 1948 beslöt sig ockupationsmakten för att slå ut det motstånd som fanns och under kodnamn priboi som är ryska och betyder ungefär stor våg tänkte man sig svepa undan allt motstånd. Omkring personer engagerades i att placera ungefär lika många motståndsmän i boskapsvagnar med destination Sibirien, av dessa var ungefär barn. Totalt sett deporterades omkring balter. Den stora vågen satte fart på kollektiviseringen och resulterade i att allt fler kolchoser etablerades. 48 Jordbruket i Estland bedrevs som i Östeuropa och övriga Sovjetunionen i stor kollektiva enheter. Staten ägde all mark men det fanns två typer av storjordbruk: kolchoser och sovchoser. Principerna bakom dessa båda enheter var att kolchoserna skulle fungera som kooperativ och grundas på medlemskap medan sovchoserna var statsägda och oftast större enheter och hade en mer specialiserad arbetsdelning. 49 I Estland var ungefär en tredjedel av jordbruken sovchoser och resten kolchoser. Med tiden började skillnaderna mellan dessa båda former att suddas ut. 50 Vid kolchoserna hade varje familj rätt att för egen del bruka omkring 0,6 hektar och för sovchoserna var arealen något mindre. Detta gav kolchosfamiljerna 45 Kõll (1994), s Kõll (1994), s Jörgensen (2000), s Abrahams Kahk (1994), s. 56f. 49 Jörgensen (2000), s Rabinowicz (1996), s

20 möjlighet att föda upp några djur och odla lite grödor som de sedan och kunde sälja av och på så sätt inbringa inkomster till familjen. Dessa små jordlotter var avgörande för den nationella försörjningen under hela sovjetperioden. 51 De Östeuropeiska jordbruken kännetecknades vid tiden för självständigheten av en storskalig och ineffektiv produktion, en hög konsumtion av livsmedel i förhållande till inkomstnivån, ett stort beroende av det egna handelsblocket Comecon, en monopoliserad insatsvaruindustri och förädlingsindustri och stora makroekonomiska obalanser hos flera av handelsblockets länder. 52 Under slutet av 1980-talet började förutsättningarna för det estniska jordbruket att förändras. En liberalisering av det ekonomiska systemet hade lett fram till att en förordning som tillät försäljning av maskiner, utrustning och transportfordon tillenskilda personer antogs 1988 och 1989 stiftades en lag om familjejordbruk som gjorde det möjligt för kollektivjordbrukare och statsjordbruksanställda att bedriva privata familjejordbruk. Det var inte frågan om ett privat ägande utan en form av nyttjanderätt. 53 Marken deponerades kostnadsfritt med livslång och ärftlig men icke överlåtbar nyttjanderätt. De jordbruk som bildades enligt denna lag åtnjöt skattefrihet de första fem åren. Under denna tid var dessutom de ekonomiska förhållandena goda. Antalet familjejordbruk ökade snabbt. Dessa familjejordbruk byggdes ibland upp med gamla jordbruksbyggnader som kärna. Ibland rörde det sig om att den ursprungliga ägaren återtog sitt gamla jordbruk från mellankrigstiden, men så var inte alltid fallet LAGSTIFTNINGENS RAMAR FÖR PRIVATISERINGEN AV JORDBRUKET EFTER 1991 Det finns många faktorer som är av betydelse för privatiseringen och den lagstiftning som reglerar själva processen är av central betydelse. Frågan blir således hur lagstiftningen förändrats och påverkat den fortsatta privatiseringsprocessen. Lagstiftningen satte ramar för aktörernas agerande och påverkade dem både direkt och indirekt. Lagstiftningens utformning 51 Jörgensen (2000), s. 152f. 52 Rabinowicz (1996), s André (1999), s.67f. 54 Millgård (1999), s

21 påverkade processen exempelvis genom att den bestämde vilken nivå privatiseringen skulle implementeras på, något som också kunde vara av stor betydelse för genomförandet. Den grundläggande principen för privatiseringen av jordbruken var lagen om äganderättsreformen från 1991 där beslutet om restitution togs. Denna var av övergripande karaktär och satte ramar för de lagar som senare följde och mer specifikt gällde privatiseringen inom jordbruket. Lagen satte upp regler för ett återupprättande av de ägandeförhållanden som gällde före det sovjetiska övertagandet. Restitutionen av marken reglerades vidare av lagen om jordreformen samma år som bestämde i vilken utsträckning tillgångarna skulle restitueras och på vilket sätt det skulle ske. Privatiseringen av jordbruket formades till viss del av restitutionen men reglerades under lagen om jordbruksreformen från 1992 där det bestämdes att ägandet av storjordbruken skulle ligga i privata händer samt att reformkommissioner skulle bildas vid varje enhet. Principen för uppdelningen av storjordbrukens egendomar var vouchers. Privatiseringen av det estniska jordbruket skulle implementeras på lokalnivå och tillfalla tidigare ägare genom restitution och medlemmar eller anställda genom uppdelning i andelar. I valet av privatiseringsmetod går det att finna både ekonomiska och politiska drivkrafter, men det finns också ett intressant intressegruppsperspektiv varför dessa båda aspekter kommer att behandlas senare Lagen om äganderättsreformen och lagen om jordreformen Den del av jordbruket som omfattades av restitutionen enligt lagen om äganderättsreformen, framförallt mark eller fastigheter, reglerades under en lag som var mer specifik för just detta, lagen om jordreformen. Denna lag avsåg endast mark och den grundläggande principen var att marken skulle restitueras till de tidigare ägarna eller till deras anhöriga. Det var endast fysiska personer, kyrkliga samfund och andra ideella organisationer som hade rätt att få tillbaka sin mark genom restitution. Även personer som bott utomlands och fått utländskt medborgarskap hade rätt att få tillbaka sin mark. Detta gällde inte bara återlämnande av mark utan omfattade också andra områden såsom regler för kompensation genom annan form av ersättning än genom markåterlämning, men också i de fall det rörde sig om försäljning av 55 Purju (1996), s Millegård (1999), s

22 mark till privata köpare. Alla estniska juridiska personer har tillåtits vara köpare av statlig mark och utländska juridiska personer hade rätt att ansöka om tillstånd för att köpa mark som behövdes för byggnader som de redan ägde och med tiden också blev det också möjligt att köpa annan mark. Dessa försäljningar skulle föregås av ett auktions- eller anbudsförfarande på lokal nivå och om köp ej kom till stånd fick också andra lämna bud. Jordreformen omfattade också en översyn av det statliga markinnehavet och en uppskattning gjordes av vilken mark som staten på längre sikt kunde komma att behöva och vilken mark som kunde säljas till enskilda eller överlåtas till kommuner. Vad det gällde restitutionen fanns det också en hel del begränsningar. Den mark som omfattades av restitution begränsades till mark som inte var bebyggd och detta gällde alla slags byggnader. I dessa fall hade istället byggnadens ägare rätt att köpa den mark som behövdes för byggnaden eller få en säkerställd nyttjanderätt till marken. Mark som var bebyggd av anläggningar av annat slag än byggnader och tillhörde kommun, stat eller annan juridisk person omfattades inte heller av restitutionen. Lagen om familjejordbruk från 1989 hade också fått en stark ställning och mark som ingick i jordbruk bildande enligt denna lag kunde endast restitueras till familjejordbrukaren själv. De som önskade restitution var tvungna att lämna in sin ansökan före den 1 april I allmänhet beslutade kommunerna i frågor rörande restitution. 57 Även om inskränkningarna kan låta omfattande har restitutionen i stort återskapat den jordbruksstruktur som rådde under mellankrigstiden. 58 Med jordbruksstruktur avses endast ägandeförhållandena och inte andra institutionella omständigheter som rådde under mellankrigstiden. Detta har visat sig vara ett stort problem när man försökt återskapa historien. Med tiden har det också gjort olika tillägg i lagstiftningen Lagen om jordbruksreformen De som tvingades avstå egendom vid kollektiviseringen fick restituerad enligt lagen om äganderättsreformen, men de övriga tillgångarna hos storjordbruken privatiserades enligt lagen om jordbruksreformen. Den egendom som ansågs tillhöra de tidigare ägarna restituerades. Egendom som staten finansierat, exempelvis byggnationer för infrastruktur, 57 Millgård (1999), s Jörgensen (2004), s Jörgensen (2000), s

23 byggnader för social och kulturell verksamhet betraktades som statlig eller kommunal. De övriga tillgångarna ansågs gemensamt tillhöra de som arbetat i företaget. Lagen om jordbruksreformen syftade till att skapa en företagsstruktur grundad på äganderätt, men staten gav inga direktiv för hur denna struktur närmare bestämt skulle vara beskaffad och dessa frågor överlämnades att lösas lokalt. 60 Kommunen gavs här en lednings- och tillsynsuppgift i reformarbetet och lagen innebar att det vid varje kollektiv- och statsjordbruk inrättades en reformkommitté för att inventera och sammanställa kraven på restitution och därefter genomföra omorganiseringen av jordbruken. Det var alltså på lokal nivå i dessa reformkommittéer som de mer praktiska frågorna skulle lösas och denna kommitté gavs ansvaret att besluta i frågor om restitution och ersättning samt vissa andra rättsliga och övergripande frågor. Kommissionerna sattes samman av fyra olika intressegrupper: en representant för staten, tre lokala politiker som representerade kommunen, tre anställda från storjordbruken och tre lokala jordbrukare. Dessa kommissioner etablerades snabbt och genererade planer för omorganiseringen, men även om planerna snabbt hamnade på papper så fördröjdes processen av godtycklighet, oklara lagtolkningar och de problem som uppkommit vid fördelningen av andra resurser än jord, exempelvis djur och maskiner. Besluten blev också ofta ifrågasatta eftersom storjordbruken ofta både var skuldsatta och saknade medel. Vissa bönder menade att viljan att snabba på restitutionen ofta gjorde att stora fungerande jordbruksenheter upplöstes genom konkurs. Politikerna menade å sin sida att konkurserna berodde på att jordbrukets subsidier avlägsnades. Vissa storjordbruk upplöstes alltså genom konkurs medan andra upplöstes genom att delas upp till medlemmar eller anställda. Andelarna bestämdes utifrån antalet verksamma år vid jordbruket, något som gjorde att vissa kände sig missgynnade. 61 Implementeringen av beslutet att privatisera det estniska jordbruket var alltså främst en fråga som behandlades på lokal nivå i reformkommissionerna, men de mer konkreta frågorna om förändringar av företagsstrukturen bestämdes främst av medlemmarna eller de anställda själva, även om reformkommitténs godkännande krävdes. Det fanns också en central kommitté som var knuten till jordbruksministeriet och fyllde en stödjande funktion, men hade 60 Millgård (1999), s. 180f. 61 Jörgensen (2000), s