Behovs- och bristanalys avseende riktlinjer och bedömningsgrunder för statusklassificering, påverkansanalys och riskbedömning i ytvatten

Transkript

1 Dnr Behovs- och bristanalys avseende riktlinjer och bedömningsgrunder för statusklassificering, påverkansanalys och riskbedömning i ytvatten Sammanfattning Länsstyrelserna och vattenmyndigheterna har under det hittills genomförda kartläggningsarbetet identifierat en rad brister i nuvarande riktlinjer för statusklassificering och bedömningsgrunder för såväl ekologisk som kemisk status. Bristerna har bland annat inneburit att avvägningar och tolkningar har gjorts på olika sätt i olika län och vattendistrikt. För att kartläggningsarbetet och därmed underlagen för miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram ska kunna förbättras behöver bedömningsgrunder och riktlinjer uppdateras och förtydligas. En förnyad kartläggning och analys ska vara genomförd till slutet av 2013 och därför behöver de mest akuta bristerna/behoven åtgärdas redan under Vissa brister är såpass komplicerade och tidkrävande att lösa att det inte bedöms möjligt att lösa dessa under den närmaste tiden men det är ändå prioriterat att ta hand om dem innan nästkommande förvaltningscykel dvs innan 2016 Vattenmyndigheterna har i samverkan med länsstyrelserna sammanställt de viktigaste bristerna och behoven i föreliggande rapport. Syftet är att ge en bild av vilka riktlinjer och bedömningsgrunder som behöver uppdateras på kort ( ) respektive lång (2016) sikt. Sammanställningen är tänkt att utgöra ett prioriteringsunderlag för Havs- och vattenmyndigheten (HaV) samt en gemensam grund för diskussioner mellan länsstyrelser, vattenmyndigheter och HaV i egenskap av föreskrivande myndighet om hur identifierade behov kan lösas. Vattenmyndigheterna ser behov av revidering av såväl föreskrifter som vägledande dokument i form av handböcker. De föreskrifter som avses är i första hand NFS 2006:1 respektive NFS 2008:1 inklusive ändringar i NFS 2010:12 medan de handböcker som avses är Naturvårdsverkets Handbok om Kartläggning och Analys av ytvatten (Handbok 2007:3) samt Naturvårdsverkets handbok för Status, potential och kvalitetskrav för sjöar, vattendrag, kustvatten och vatten i övergångszon (Handbok 2007:4). Analysen har visat att det finns många behov och brister som behöver lösas relativt omgående. Exempelvis finns stora brister i vägledningen för hur status och påverkan avseende miljögifter ska bedömas och de riktlinjer som finns för fysisk påverkan är främst framtagna för vattendrag. Det finns även behov av att se över hur vi bedömer påverkan och effekt från främmande arter och klimatförändringar. Riktlinjerna är relativt väl utvecklade för övergödning och de flesta kvalitetsfaktorer svarar bra mot övergödningspåverkan, men även här behövs vissa justeringar för att klassificeringarna ska bli bättre. Exempelvis behöver bedömningsgrunderna för näringsämnen i kusten ses

2 över från grunden och bedömningsgrunderna för näringsämnen i sjöar behöver harmoniseras med dem för vattendrag. Under den första förvaltningscykeln gjordes källfördelningar för övergödning genom underlaget i framförallt PLC 5, medan källfördelning och bedömning av påverkan för övriga miljöproblem inte genomfördes i samma utsträckning. Under innevarande förvaltningscykel bör arbetet med att ta fram modeller och verktyg för påverkansanalys prioriteras, för att kartläggningsarbetet ska kunna fungera som ett stadigt fundament för arbetet med åtgärder. Vattenmyndigheterna har initierat ett arbete med att ta fram en nationell påverkansmodell för miljögifter. Nationella verktyg för påverkansanalys kopplat till övergödning finns genom HOME Vatten, S-HYPE och underlagen från PLC 5 men behöver vidareutvecklas och tillförlitligheten valideras. Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt har i den första förvaltningscykeln använt den så kallade indikativa modellen som stöd i bedömningar av påverkan och miljöproblem. En utvärdering av den indikativa modellen pågår inom ett separat projekt och kan ge värdefull information inför eventuell vidareutveckling. Grunderna i vattenförvaltningsarbetet genomsyras av att de ekologiska aspekterna vägs mot och prioriteras med hjälp av ekonomiska analyser. I kartläggningsarbetet är detta tydligast när det gäller den ekonomiska analysen av vattenanvändning och vattentjänster, riskanalys samt bedömningen av undantag och KMV. Detta arbete har dock prioriterats ned under den första förvaltningscykeln p.g.a. bristande resurser men bör få starkt fokus under innevarande och nästa förvaltningscykel för att grunderna för åtgärdsarbetet ska bli bättre. Sammanfattningsvis gör vattenmyndigheterna bedömningen att de största behoven för utveckling av bedömningsgrunder och riktlinjer är kopplade till miljöproblemen fysisk påverkan och miljögifter. Vidare finns det ett mycket stort behov av utveckling av riktlinjer för ekonomisk analys och undantag inklusive KMV/KV. Fokus avseende vägledning och stöd från HaV bör därför ligga på dessa områden. 2

3 Innehållsförteckning Sammanfattning... 1 Bakgrund och syfte... 4 Behovs- och bristanalys... 5 Centrala behov med förslag till lösning Vägledning rörande klassificering av kemisk och ekologisk status 5 2. Framtagande av förbättrade metoder och modeller för att bedöma vilka betydande påverkanskällor och miljöeffekter som påverkar vattenförekomsterna 8 3. Översyn av bedömningsgrunder och referensvärden akuta behov Nationella riktlinjer behöver tas fram för hur undantag inklusive KMV/KV ska bedömas och hur ekologisk potential ska bedömas Riskbedömning 13 Centrala behov inför 2016 med förslag till lösning Översyn av bedömningsgrunder och referensvärden Vattenförekomstindelning, typologi och gruppering Värdering av miljönytta och kostnader av miljöpåverkan 17 Konsekvensanalys

4 Bakgrund och syfte Länsstyrelserna och vattenmyndigheterna har under den första vattenförvaltningscykeln genomfört ett omfattande arbete med att kartlägga samtliga vattenförekomster med avseende på framförallt status. Arbetet har haft sin utgångspunkt i Naturvårdsverkets kartläggnings- och klassificeringsföreskrifter (NFS 2006:1 respektive NFS 2008:1 inklusive ändringar i NFS 2010:12) samt i handboken för Kartläggning och analys av ytvatten (Handbok 2007:3) och handboken för Status, potential och kvalitetskrav för sjöar, vattendrag, kustvatten och vatten i övergångszon (Handbok 2007:4). Vattenmyndigheterna kompletterade dessa handböcker med att göra-listor som utkom under 2007 och Under den första förvaltningscykeln fokuserades arbetet i huvudsak på att bedöma ekologisk status. Detta gjordes genom tillämpning av bedömningsgrunderna samt genom expertbedömningar baserat på faktiska mätningar såväl som modeller och extrapolering av data mellan vattenförekomster. Förutom status bedömdes även påverkan, miljöproblem och risk för samtliga vattenförekomster. Under processen med kartläggningen identifierades brister i såväl bedömningsgrunder som handböcker och annan vägledning. Bedömningar gjordes delvis olika mellan län/distrikt eftersom riktlinjerna tillåter subjektiva bedömningar. Inför den andra förvaltningscykeln finns ett behov av att se över bedömningsgrunderna och förtydliga och ta fram nya riktlinjer för hur bedömningar ska genomföras. En viktig fråga är också att förbättra kartläggningskedjan så att kopplingen mellan status, påverkan och åtgärder blir tydligare. För att ta till vara den erfarenhet som länsstyrelserna och vattenmyndigheterna har skaffat sig från arbetet med nuvarande riktlinjer och bedömningsgrunder har identifierade behov och brister sammanställts i denna rapport. Underlag till sammanställningen har framförallt erhållits genom kontakter med länsstyrelserna och genom den nationella workshop som vattenmyndigheterna anordnade i Stockholm den 2-3 februari Syftet med sammanställningen är att ge HaV ett underlag för planering och eventuell revision av föreskrifter, handböcker och övrig vägledning. Då vissa delar av planering och ansvar gällande miljögifter ligger kvar på Naturvårdsverket kommer sammanställningen även att skickas till dem. Klassificeringarna i VISS ska uppdateras 2013, vilket innebär att vissa revideringar behöver göras redan under Vattenmyndigheterna kommer också att använda sammanställningen som underlag för de förnyade riktlinjer som ska skickas ut till länsstyrelserna inför arbetet Behovs- och bristanalysen är uppdelad i ett antal punkter som rör behov av vägledning avseende klassificering av status, påverkansanalyser, bedömningsgrunder och 4

5 referensvärden, undantag samt riskbedömning. Avslutningsvis presenteras en kortfattad konsekvensutredning som syftar till att belysa effekterna om de prioriterade behoven inte åtgärdas. I bilagorna återfinns en övergripande sammanställning av behov och brister avseende enskilda kvalitetsfaktorer (bilaga 1), ett förslag från SLU om förbättringar avseende bedömningsgrunderna för fosfor i vattendrag (bilaga 2), ett PM från vattenmyndigheterna om förslag till förbättringar av bedömningsgrunderna för näringsämnen i kustvatten (bilaga 3) samt en enkätsammanställning om nuvarande bedömningsgrunder för ytvatten gjord av Naturvårdsverket (bilaga 4). Behovs- och bristanalys Nedan redovisas de frågor som vattenmyndigheterna och länsstyrelserna bedömt vara viktigast att lösa på kort ( ) respektive lång (2016) sikt. Observera att numreringen under respektive rubrik inte utgör en prioriteringsordning. Centrala behov med förslag till lösning 1. Vägledning rörande klassificering av kemisk och ekologisk status a. Kemisk status och särskilda förorenande ämnen i ytvatten En samlad nationell vägledning för klassificering av kemisk status och särskilda förorenande ämnen (SFÄ) saknas idag. Vattenmyndigheterna kompenserade detta till viss del under den första förvaltningscykeln genom instruktioner i att-göra-listor och övrig information till länsstyrelserna. Den spridda informationen behöver samlas i en nationell handledning för klassificering av kemisk status och SFÄ genom att handböckerna och att-göra-listorna från föregående cykel uppdateras och informationen kvalitetssäkras mot relevanta CIS-dokument och övrig internationell vägledning. Vattenmyndigheterna identifierade detta behov redan under 2010 och påbörjade ett arbete med att ta fram en så kallad hjälpreda för klassificering av kemisk status och SFÄ. Det finns dock inte resurser inom vattenmyndigheterna för att slutföra detta arbete. Vattenmyndigheterna har även skissat på ett projekt för att ta fram riktlinjer för bedömning av SFÄ och framtagande av riktvärden för dessa. Diskussionen om riktvärden utvecklas mer under punkt 3d. Det är viktigt att vägledningsdokumenten förtydligar hur länsstyrelserna ska hantera gränsvärden, detektionsgränser och medelvärden vid bedömning av kemisk status och SFÄ. Detta behov kan lösas genom att projekten Hjälpredan för klassificering av kemisk status och SFÄ samt Utpekande av riktvärden som stöd för bedömning av SFÄ slutförs under 2012 i samverkan mellan VM, Lst, HaV och NV. Slutmålet bör vara att resultaten från dessa två projekt införlivas i relevanta vägledningsdokument och föreskrifter. 5

6 b. Klassificering av fysisk påverkan i ytvatten Fysisk påverkan är ett av Sveriges vanligaste miljöproblem i sjöar, vattendrag och kustvatten. Klassificering av fysisk påverkan regleras av 4 kap. VFF. Som stöd till tolkning av kap.4 och NFS 2006:1 finns Handbok 2007:4. Bilaga C handlar om statusklassning av hydromorfologiska parametrar. I brist på biologiska data och/eller bedömningsgrunder för biologiska effekter av fysisk påverkan, använde många länsstyrelser fysisk påverkan som expertbedömningsverktyg för att bedöma ekologisk status under föregående förvaltningscykel. Erfarenheterna har visat att det finns ett behov av att se över riktlinjerna för hur fysisk påverkan kan användas som underlag för att bedöma status. Vid kontakt med HaV har det framkommit att man troligtvis kommer att genomföra en revision av bilaga C i Handbok 2007:4 under Denna revision bör ske i nära samverkan med både vattenmyndigheterna och länsstyrelserna. Vattenmyndigheterna genomför tillsammans med länsstyrelsernas HYMO-nätverk en analys av handboken för att identifiera vilka delar som HaV i egenskap av vägledande myndighet behöver åtgärda. Med detta som bakgrund bör HaV initiera ett samverkansprojekt med syfte att åtgärda bristerna i nuvarande riktlinjer. c. Försurning Verktyget MAGIC har visat sig inte fungera tillfredsställande enligt erfarenheterna från föregående förvaltningscykel. För att kunna förbättra arbetet med att identifiera och åtgärda försurade vatten behöver metodiken förbättras. Det är viktigt att vattenförvaltningen har samma mål och verktyg för bedömning av försurade objekt som de som arbetar med kalkningsverksamheten vid länsstyrelserna. I befintlig bedömningsgrund hanteras försurning som avvikelse från referenstillstånd (hur det var före industrialiseringen, år 1860) enl MAGIC. Det innebär i praktiken att det inte finns några möjliga åtgärder för att förbättra status utom att minska luftutsläpp och vänta på återgång till referenstillstånd. Kalkning innebär således att god status aldrig kommer att nås om bedömningsgrundernas mål ska vara det som styr åtgärdsarbetet. Vid förra statusklassningen använde sig exempelvis många länsstyrelser av uppfyllelse av kalkningens mål-ph i stället för att använda sig av MAGIC vid försurningsbedömningen. I kalkade områden klassificerades vattenförekomsterna som god status, men at risk om mål-ph ej underskreds. Ett annat exempel är att det i bedömningsgrunderna finns angivet att en korrigering av de biologiska försurnings-referensvärdena skall göras utifrån Magic ref-ph (tex 7:10 sid i BG). Detta har inte använts av många län vid förra statusklassificeringen och levereras i regel inte heller av olika konsulter. Bedömningsgrunderna för försurning behöver uppdateras och i ett 6

7 kortsiktigt perspektiv behöver de oklarheter som finns idag förtydligas av HaV för att undvika att försurningsbedömningen görs olika i olika län. Den indikativa modellen som använts av Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt kan eventuellt användas som grund för vidareutveckling. d. Sammanvägning av olika kvalitetsfaktorer inför klassificering av ekologisk status samt sammanvägning och hantering av data vid klassificering av enskilda kvalitetsfaktorer. Erfarenheterna visar att det finns behov av riktlinjer för hur data ska hanteras och hur sammanvägningar av data ska göras vid statusklassificering. Förfarandet för hur man väger ihop flera klassningar i samma vattenförekomst behöver förtydligas. Ett exempel som vållat osäkerheter i bedömningarna är hur man ska hantera data från sjöar som i VISS är klassificerade som vattendrag p.g.a skalproblematik i indelning av vattenförekomster. Bedömningsgrunderna bör uppdateras och förtydligas avseende sammanvägning av data. e. Riktlinjer för hur expertbedömningar ska göras. Expertbedömningar är ett av våra viktigaste verktyg för att bedöma status i brist på data. Riktlinjerna för hur expertbedömningar ska genomföras och vad som är godtagbart behöver förtydligas. Det är viktigt att VISS anpassas för att man ska kunna ange vilken osäkerhet som bedömningarna är behäftade med för att öka transparensen i bedömningssystemet. Nuvarande vägledningsdokument bör förtydligas avseende expertbedömningar. Detta bör ske i nära samverkan med länsstyrelserna som under föregående förvaltningscykel skaffat sig goda erfarenheter om detta. Vägledningen bör kompletteras med goda exempel och strukturen i VISS bör anpassas för olika nivåer av osäkerhetsbedömningar för bättre transparens. f. Osäkerheter och datahantering Det måste tydliggöras hur klassningarna i VISS är genomförda. Osäkerhetsbedömningar kan göras på flera nivåer. Det måste finnas en skala som beskriver flera olika nivåer av godkända klassificeringar, exempelvis expertbedömning med nationellt överenskommen modell, extrapolering av data från närliggande vattenförekomst, bedömning enligt bedömningsgrundernas krav på underlagsdata, bedömning genom användande av bedömningsgrunderna men utan tillräckliga data etc. Vattenmyndigheterna föreslår att HaV initierar ett samarbetsprojekt mellan länsstyrelserna, vattenmyndigheterna, WATERS och Hav för att ta fram ett underlag för att genomföra nödvändiga förändringar i VISS. För 7

8 att förenkla bedömningen av osäkerhet kan man använda redan utvecklade verktyg som exempelvis WISERBUGS och bygga in detta i VISS. 2. Framtagande av förbättrade metoder och modeller för att bedöma vilka betydande påverkanskällor och miljöeffekter som påverkar vattenförekomsterna För att på ett kvalitetssäkert och gemensamt sätt koppla samman status med åtgärder behöver metoderna för hur betydande påverkanskällor ska knytas till respektive vattenförekomst förbättras. Detta är en avgörande del av det som i vattendirektivet kallas påverkansanalys och är en förutsättning för att rätt åtgärder ska kunna sättas in på rätt plats till rätt kostnad. Påverkansanalys enligt vattendirektivet regleras i 3 kap. Vattenförvaltningsförordningen. Som stöd till tolkning av kap. 3 finns Handbok 2007:3. Det finns även stöd i CIS vägledningsdokument nr 3 som handlar om analys av pressure och impact. I nedanstående punktlista är behoven och förslagen till lösningar uppdelade per miljöproblem. Detta har gjorts för att metoderna i vissa fall skiljer sig trots att påverkanskällorna i många fall kan vara desamma. För respektive miljöproblem och metod behöver det definieras vilka källor som är betydande. För att minska graden av subjektiva bedömningar behöver denna definition införlivas i metoderna för respektive miljöproblem. a. Förorening av miljögifter (prioriterade ämnen och SFÄ) Det saknas i dagsläget en metod för att bedöma belastning och källfördelning avseende miljögifter trots att detta är ett av våra allvarligaste miljöproblem. Vattenmyndigheternas projekt Påverkansmodell miljögifter behöver slutföras enligt nuvarande projektplan. Förstärkning av modellen behöver göras för kusten för att modellen ska bli tillämpbar i samtliga ytvatten. Detta kan förslagsvis lösas genom att SMHI:s kustzonsmodell införlivas i påverkansmodellen. Detta behöver göras under b. Förändrade habitat genom fysisk påverkan I dagsläget finns det inte någon modell som uppfyller de krav på påverkansanalys som beskrivs i vattendirektivet. Om åtgärdsprogrammet ska bli korrekt måste kartläggning och analys av fysisk påverkan och bedömning av hydromorfologisk status göras på rätt sätt. (vad är rätt?) HaV bör ta fram en modell som kan användas som stöd för bedömning av fysisk påverkan för ytvatten. Denna modell kan med fördel utgå ifrån den indikativa modellen som med viss utveckling kan bli ett nationellt verktyg för att bedöma fysisk påverkan i sjöar och vattendrag där underlagsdata från exempelvis biotopkarteringar saknas. För kustens del kan kanske det 8

9 underlag som Metria tagit fram införlivas i utvecklingen av den indikativa modellen. c. Försurning Det saknas ett nationellt verktyg för att kunna beräkna påverkan och källfördelning avseende försurning. För att kunna förbättra arbetet med att identifiera och åtgärda försurade vatten behöver en sådan metodik tas fram. Se även bilaga 1 under Försurning. Förslagsvis kan HaV ge i uppdrag åt SLU, IVL och (borde väl vara Skogsstyrelsen?)Jordbruksverket att ta fram en modell för bedömning av vilka källor som påverkar vatten-förekomsterna med försurande ämnen och i vilken omfattning dessa släpps ut. d. Övergödning (utsläpp av näringsämnen och syreförbrukande ämnen) I förra vattenförvaltningscykeln användes underlaget från PLC 5 i de sydliga vattendistrikten och den indikativa modellen i de två norra för att bedöma vilka påverkanskällor som belastar vattenförekomsterna med kväve och fosfor. Grunden för belastningsberäkningarna i PLC 5 är Tekniskt Beräkningssystem Vatten (TBV) och dess underliggande modellsystem HBV-NP och NLeCCS. Varierande upplösning i befintliga nationella underlagsdata har inneburit att bedömningar på vattenförekomstnivå kan vara osäker. Information om jordbruksmarkens textur och fosforhalt samt gödsling och skördar är exempel på indata som skulle behöva förbättras inför nästa belastningsberäkning. Inom arbetet med planeringen inför PLC 6 har vattenmyndigheterna påtalat behovet av underlag på delavrinningsområdesnivå för att kunna använda materialet i vattenförvaltningsarbetet i större utsträckning än tidigare. En försening på drygt två år medför dock att vattenmyndigheterna inte kan använda underlaget i PLC 6 i innevarande förvaltningscykel och behöver därför i samverkan med HaV ta fram alternativa metoder. Modellsystemen HOME Vatten och S-HYPE är uppsatta för samtliga kustvatten och avrinningsområden i Sverige. Detta tillsammans med TBV och beräkningarna inom SMED medför att vi har en bra utgångspunkt för att bedöma påverkanstryck från källor som bidrar med övergödande ämnen. HOME Vatten har exempelvis använts för att klassificera status i de kustvattenförekomster där mätdata saknas och för att prediktera vilka åtgärder som kan vara effektiva i kustvatten. HOME Vatten och S-HYPE är dock relativt otestade jämfört med exempelvis TBV och dess underliggande modeller HBV-NP och NLeCCS vilket innebär att ett relativt omfattande verifieringsarbete måste genomföras innan modellerna kan anses vara tillförlitliga. Vattenmyndigheterna föreslår att SMED vidareutvecklar TBV för att kunna tillhandahålla indata och bruttobelastningar med så hög 9

10 upplösning som möjligt gärna på delavrinningsområdesnivå eller ännu hellre på vattenförekomstnivå. Underlagsdata från den Fördjupade miljömålsutvärderingen kan användas för att förbättra underlaget jämfört med PLC 5. I förlängningen är förhoppningen att samköra utvecklingen av S-HYPE, HOME Vatten och motsvarande nationella modellsystem med PLC6 för att en nationell påverkansmodellering ska bli så effektiv och bra som möjligt. Det är även viktigt att det system som utvecklas är flexibelt nog att kunna ta emot lokala data och beräknad retention(för både N och P?) på avrinningsområdesskala. e. Effekter av främmande arter Bedömningen av vilka vattenförekomster som har problem med främmande arter genomfördes med olika utgångspunkter under föregående förvaltningscykel. Behovet avseende framtagande av gemensamma riktlinjer för bedömning av främmande arter är stort. Inom forskningsprogrammet Aqua Aliens har en del framsteg gjorts och eventuellt kan erfarenheter från det arbetet nyttjas för att ta fram riktlinjer. Förekomst kontra ej förekomst kan användas i kombination med kunskap om vilka arter som har neutral effekt respektive är invasiva, t.ex. kvoten mellan invasiva och inhemska arter inom utvalda taxonomiska grupper eller alternativt kvoten mellan främmande arter och inhemska arter (om kunskap om arters invaderande förmåga saknas). Vattenmyndigheterna har påbörjat en omvärldsanalys för att se hur övriga länder har gjort för att bedöma påverkan från främmande arter. Ett relativt enkelt system som bygger på förekomst/ej förekomst av vissa arter föreslås som modell även för Sverige. Det är viktigt att systemet bygger på att arter som har trolig ekologisk effekt får stor vikt för att kunna leda till att rätt åtgärder kan vidtas. Den slutliga utformningen av riktlinjer bör ske i nära samarbete med HaV.(Riktlinjerna ska väl tas fram av HaV och inte VM. Alltså behöver HaV ta fram svenska riktilinjer med stöd av VM:s omvärldsanalys. 3. Översyn av bedömningsgrunder och referensvärden akuta behov I samband med den workshop som hölls 2-3 februari 2012 lyfte länsstyrelserna fram många behov som är kopplade till en översyn av bedömningsgrunder och referensvärden för flera kvalitetsfaktorer. En sammanställning av erfarenheterna från denna workshop finns i bilaga 1. En tidigare sammanställning av bedömningsgrunderna återfinns i bilaga 4. Nedan har de mest akuta behoven avseende bedömningsgrunder och referensvärden tagits upp. Behov som behöver lösas i ett längre perspektiv återfinns under punkt 6. a. Bedömningsgrunderna för näringsämnen i sjöar behöver uppdateras. Bedömningsgrunderna för näringsämnen (fosfor) i vattendrag tar hänsyn 10

11 till andelen jordbruksmark i avrinningsområdet genom att referenshalten påverkas av detta. Bedömningsgrunden för näringsämnen i sjöar har inte utvecklats på samma sätt vilket innebär att den slutliga statusklassificeringen för en sjö respektive vattendrag kan se olika ut trots att påverkan är densamma. Det är viktigt att samtliga bedömningsgrunder kemiska som biologiska som är kopplade till övergödning utvecklas i samverkan så att det inte uppstår omotiverade skillnader i bedömningar. SLU har på uppdrag av Naturvårdsverket tagit fram förslag till vidareutveckling av bedömningsgrunderna för fosfor i vattendrag. Lärdomar kan eventuellt dras från detta projekt och omsättas i uppdatering av bedömningsgrunderna för näringsämnen i sjöar. Underlag och rapport finns i bilaga 2. b. Referensvärden för kvalitetsfaktorn Näringsämnen i kustvatten behöver uppdateras. Bedömningsgrunderna för näringsämnen i kustvatten har under föregående förvaltningscykel visat sig fungera otillfredsställande. De modellerade referensvärdena stämmer dåligt överens med uppmätta och beräknade referensvärden. Detta påverkar bedömningen av såväl status som beräkningen av åtgärdsbeting för att nå god status. Förslagsvis kan de modellerade referenshalterna för vattnet närmast land ersättas med halter uppskattade med andra metoder, t.ex. uppmätta halter från referensvatten, halter från angränsande länder eller andra lämpliga metoder. Detta ger rimligare referensvärden och korrektare klassning av kustvattnet. Detta utvecklas vidare i bilaga 1 under Näringsämnen. Vattenmyndigheterna har tagit fram ett förslag till arbetsordning för hur detta problem ska lösas. Se separat PM i bilaga 3. c. Behov av minst en fungerande kvalitetsfaktor för klassificering av ekologisk status i kustvatten i norra Sverige I dagsläget finns ingen kvalitetsfaktor som fungerar tillfredsställande för klassificering av ekologisk status i norra Sveriges kustvatten. För att få åtminstone en fungerande kvalitetsfaktor som kan användas i denna cykel bör förslagsvis kvalitetsfaktorn växtplankton i kustvatten utvecklas genom att klassgränserna justeras så att hänsyn tas till humösa kustvatten i norra Sverige. Dessutom behöver förhållandet mellan biovolym och klorofyll klargöras. Se även bilaga 1 under Växtplankton. HaV behöver ta ställning till detta problem och i samverkan med vattenmyndigheterna komma fram till en lösning under d. Riktvärden för särskilda förorenande ämnen och gränsvärden för prioriterade ämnen i sediment och biota samt verktyg för omräkning 11

12 av halter mellan olika matriser inklusive passiva provtagare behöver tas fram. EU-gemensamma gränsvärden för de prioriterade ämnena är en styrka i arbetet med vattenförvaltning, men det behöver tas fram gränsvärden för biota och sediment för vissa prioriterade ämnen. De prioriterade ämnena måste även kompletteras med övriga miljögifter som utgör ett nationellt eller lokalt problem i Sverige d.v.s. Särskilda förorenande ämnen (SFÄ). Sverige har sedan lång tid tillbaka fokuserat miljöövervakningen av miljögifter (såväl prioriterade ämnen som övriga miljögifter) i de matriser där ämnena förväntas förekomma och där den sammantagna kostnaden för miljöövervakning därmed är både lägre och mer ändamålsenlig för att studera utsläpp och spridning i miljön. För att kunna använda miljöövervakningsdata för att klassificera ekologisk och kemisk status behöver därför gräns- och riktvärden för relevanta matriser tas fram. Som ett komplement kan en tydlig och nationellt överenskommen omräkningsmetod tas fram. Denna måste även inkludera data från passiva provtagare så att dessa kan användas för statusklassificering. Vidare behöver hänsyn tas till biotillgänglighet och bakgrundsvärden. Dessutom behöver omräkningsformler för filtrerade kontra ofiltrerade vattenprover tas fram för att all miljöövervakningsdata ska kunna användas för klassificering. Vattenmyndigheterna har tagit fram ett förslag till projektplan för hur arbetet med uppdatering av gränsvärden och underlag för SFÄ bör genomföras. Idag saknas ekonomiska och personella resurser för att genomföra detta projekt enligt framtagen projektplan vilket gör att ett samarbete mellan VM, HaV och NV är nödvändigt för att genomföra projektplanen. EU-gemensamt projekt för att underlätta en delning av data för SFÄ pågår. Erfarenheter från detta bör inhämtas. Slutmålet bör vara att relevanta vägledningsdokument och föreskrifter uppdateras. Gränsvärden för prioriterade ämnen i alternativa matriser kan eventuellt hämtas från internationell litteratur. Slutmålet bör vara att relevanta vägledningsdokument och föreskrifter uppdateras. Inom arbetet med Hjälpredan har ett omräkningsverktyg för olika matriser tagits fram. Detta verktyg bör få officiell status om det ska kunna t användas inför kartläggningen Nationella riktlinjer behöver tas fram för hur undantag inklusive KMV/KV ska bedömas och hur ekologisk potential ska bedömas. Det finns vissa vattenförekomster som är så kraftigt påverkade att de aldrig kan förväntas nå god status eller där andra samhällsintressen väger tyngre eller åtgärderna blir för dyra i förhållande till miljönyttan. Det är av stor vikt att fokus inte bara läggs vid utarbetande av undantag till följd av påverkan från vattenkraft 12

13 då det finns flera andra källor till problem som medför att påverkan är för kraftig för att god status ska kunna nås. Två exempel är påverkan från jordbruk och äldre och omfattande utsläpp av miljögifter. I sammanhanget är det viktigt att tydliggöra att avgränsningen av KMV bygger huvudsakligen på ekonomiska värderingar och inte naturvetenskapliga. I kommissionens handledning för KMV används kvantitativa ekonomiska värderingar i fem av stegen. Detsamma gäller för samtliga former av undantag som kräver en kvantitativ ekonomisk värdering. Exempelvis ska åtgärder och kompensationsåtgärder värderas och jämföras utifrån kostnadseffektivitet och sedan ställas mot en kvantitativ ekonomisk uppskattning av miljöpåverkan samt företagets eller sektorns möjlighet till överlevnad. I vissa fall ska även samhällsekonomiska intressen tas med i beräkningarna. Riktlinjerna för hur undantag ska fastställas, inklusive kraftigt modifierade vatten samt konstgjorda vatten, är i behov av översyn och erfarenheterna från föregående förvaltningscykel är att vissa klassificeringar har gjorts med stort inslag av subjektiva bedömningar som bygger på kvalitativ analys, t ex har hamnar pekats ut som samhällsviktiga funktioner utan en analys av deras faktiska vikt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. HaV bör ta ett ansvar för att lösa denna problematik i nära samverkan med vattenmyndigheterna och länsstyrelsernas nätverk för hydromorfologiska problem. Det är viktigt att även expertis för övriga miljöproblem lyfts in i detta samarbete då länsstyrelsernas HYMO-nätverk i huvudsak arbetar med frågor rörande fysisk påverkan i vattendrag. 5. Riskbedömning Bedömningen av vilka vattenförekomster som ligger i risk att inte uppnå god ekologisk eller kemisk status till 2015 gjordes under föregående cykel på olika sätt inom olika vattendistrikt. Bedömningskedjan från status, påverkan, miljöeffekt, analys av påverkanstryckets utveckling (inkl. samhällsekonomiska faktorer) och slutligen bedömningen av risk behöver utvecklas och metoder utvecklas för att minimera subjektiva bedömningar. Bedömningen förutsätter att klassificeringen av status såväl som betydande påverkan inklusive ekonomisk analys är genomförda. Den ekonomiska analysen av vattenanvändare med framtidsprognoser på påverkan från olika vattenanvändare kommer att färdigställas av vattenmyndigheterna vid årsskiftet 2012/2013. Det finns behov av att HaV uppdaterar kapitel 7 i Handbok 2007:3, men det bör lyftas fram att ev. förändrade riktlinjer för riskbedömning som kommer först 2013 endast kommer att kunna förändras inom befintligt underlag. Om framtidsprognoserna exempelvis kommer att bli gjorda på distriktsnivå är det svårt att omsätta dessa till detaljerade riskanalyser på vattenförekomstnivå. 13

14 Centrala behov inför 2016 med förslag till lösning Nedan redovisas de frågor som vattenmyndigheterna bedömer vara viktiga att lösa men som mot bakgrund av rådande resursbrist kan hanteras i ett senare skede, dock senast 2016 för att vara lösta till den tredje förvaltningscykeln. 6. Översyn av bedömningsgrunder och referensvärden Arbetet med WATERS behöver fortsätta i nära samverkan med länsstyrelserna och vattenmyndigheterna för att tillse att bedömningsgrunderna utvecklas i enlighet med vattenförvaltningens behov. Länsstyrelserna och vattenmyndigheterna har identifierat behov av översyn av bedömningsgrunder och referensvärden som inte hanteras inom ramen för WATERS. En separat plan för hur detta ska lösas bör tas fram. Det är viktigt att övriga bedömningsgrunder utvecklas i nära samverkan med WATERS för att man ska kunna nå samverkansfördelar. a. Biologiska effektbaserade bedömningsgrunder för miljögifter behöver tas fram. Det saknas i dagsläget underlag för att bedöma vilken biologisk/ekologisk effekt som påverkan från miljögifter har. Det är viktigt att miljögiftskänsliga indikatorer tas fram för att kunna påvisa effekter av miljögiftspåverkan och inte annan påverkan. Nuvarande bedömningsgrunder för miljögifter utgår från rikt- och gränsvärden baserade på ekotoxikologsiska studier som bygger på laboratoriebaserade försök och är många gånger otillräckliga för att bedöma om det föreligger ekologiska effekter i vattenmiljön. Kombinationseffekter är svåra att upptäcka utan indikatorer som svarar på detta. Eventuellt skulle kiselalger kunna vara en bra indikator. Det är dock oklart för vilka miljöer och vilken nivå det är lämpligt att ta fram bedömningsgrunder. Bedömningsgrunder kan tas fram på cellnivå, individnivå eller populationsnivå beroende på om det är önskvärt med kvalitetsfaktorer som ger snabb respons på störningar eller ekologisk relevans. För att bedöma effekterna av SFÄ är det särskilt viktigt att få ett grepp om effekterna på ekologisk status då man egentligen inte ska ta hänsyn till SFÄ förrän de ger effekt på ekologisk status. Erfarenheter kan dras från ett flertal pågående projekt. Exempelvis: i. Ett utvecklingsprojekt på SLU (Maria Kahlert) där man studerar skaldeformationer hos kiselalger som effekt av påverkan från bekämpningsmedel och metaller. 14

15 ii. Ann-Sofie Wernerssons forskningsutredning om miljögifter i vattenmiljön behandlar till viss del bioindikatorer på enzym-, individ- och populationsnivå. iii. Studier av missbildningar hos bottenfauna pågår inom ett projekt på SLU (Willem Goedkoop). Ett spear-index tas fram där man tittar på arter med olika känslighet. iv. Zooplankton finns studier som visar att dessa svarar snabbt på påverkan från miljögifter (metaller). b. Bedömningsgrunder för näringsämnen i kustvatten Bedömningsgrunderna behöver omarbetas från grunden. Den nuvarande linjära modellen fungerar inte för att på ett tillfredsställande sätt klassificera näringsämnen i kustvatten. Denna punkt avser en fortsättning på punkt 3 b under kapitlet om behov som är prioriterade att lösa till Det är viktigt att utvecklingen av bedömningsgrunder för näringsämnen sker i nära samverkan med utvecklingen av de biologiska bedömningsgrunderna som tas fram inom ramen för WATERSprogrammet. Vattenmyndigheterna har utarbetat ett förslag till lösning för detta. För mer detaljer hänvisas till separat PM i bilaga 3. c. Metoder, riktlinjer och bedömningsgrunder behöver tas fram för att bedöma påverkan av ett förändrat klimat Klimatförändringar som exempelvis högre temperaturer och förändrad hydrologisk cykel förväntas ge effekter på biologiska, fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska förhållanden i våra vatten. Dessa effekter kommer att vara olika i olika delar av landet. Samhällets anpassningsåtgärder till ett förändrat klimat kommer också att innebära påverkan. Riktlinjer för hur klimatförändringar ska hanteras inom vattenförvaltningen behövs då det saknas metoder för att integrera klimatperspektivet i befintligt typningssystem, bedömning av status och uppfyllnad av miljökvalitetsnormer. Klimatkänsliga indikatorer och indikatorarter bör diskuteras. Exempelvis kan humus och suspenderade ämnen i ytvatten fungera som tidiga signalsystem för att påvisa klimatförändringar. Även utbredningen av olika arter som exempelvis blåmussla eller skorv kan fungera som värdefulla indikatorer. HaV bör ta fram tydliga riktlinjer för hur klimatfrågan ska hanteras för att man ska ha enhetliga utgångspunkter för ambitionsnivå och 15

16 målsättning för integration av klimatfrågan i den svenska vattenförvaltningens olika delar. Vattenmyndigheterna arbetar med att ta fram ett dokument som beskriver hur klimatförändringar påverkar vattenförvaltningen. Förslagsvis kan erfarenheter från detta arbete nyttjas för att ta fram metoder för att bedöma påverkan av klimatförändringar. d. Bedömningsgrunder för att påvisa effekter av fysisk påverkan i ytvatten behöver tas fram. Då fysisk påverkan är ett av våra största miljöproblem har vattenmyndigheterna och länsstyrelserna identifierat ett behov av att kvalitetsfaktorer som svarar mot effekter av fysisk påverkan utvecklas som ett stöd i klassificeringen av ekologisk status. WATERS hanterar till viss del detta inom ramen för arbetspaket sötvatten (rinnande vatten). Däremot hanteras inte fysisk påverkan för sjöar eller kustvatten inom ramen för WATERS. En utveckling av bedömningsgrunder som är känsliga för fysisk påverkan i sjöar och kustvatten behöver därmed prioriteras och ske i samverkan med WATERS. Det finns flera goda nationella och internationella exempel på hur indikatorer som fisk, flodpärlmussla och makrofyter använts för att bedöma effekter av fysisk påverkan. Erfarenheterna av detta arbete bör tas tillvara. e. Indikatorer som ger svar på skogsbrukets påverkan behöver utvecklas. Vissa delar av skogsbrukets miljöpåverkan är svåra att identifiera med de verktyg som finns inom vattenförvaltningen idag. Behovet av bedömningsgrunder för påverkan från skogsbruket är stort. Exempel på lämpliga indikatorer kan vara suspenderade ämnen, morfologisk påverkan och flodpärlmussla. Vattenmyndigheterna föreslår att utökade resurser ställs till WATERS förfogande för att i samverkan med fokusområdena sötvatten och kust utveckla de delar som rör skogsbrukets påverkan genom att inkludera framtagande av indikatorer även för suspenderade ämnen med flera fysikaliskt-kemiska indikatorer. Se även bilaga 1a och 1b under Humus och suspenderade ämnen. f. Indikatorer som fungerar i grunda kustnära områden behöver utvecklas. De flesta bedömningsgrunder som utvecklats för kustvatten fungerar främst i djupare områden. Påverkan i form av utsläpp från enskilda avlopp, bryggor, pirar och andra strandnära byggnationer i kusten är dock många gånger koncentrerad till grundare områden. Följaktligen är även de åtgärder som exempelvis kommuner kan åstadkomma knutna till de grunda strandnära miljöerna. Mot bakgrund av detta finns det ett stort 16

17 behov av att utveckla indikatorer som fungerar i grundare kustvatten. Se även bilaga 1 under Makrovegetation och Bottenfauna. HaV bör undersöka möjligheten att utöka WATERS-programmet med utvecklandet av indikatorer i grunda kustnära miljöer. g. Främmande arter. Det saknas i dagsläget bedömningsgrunder för att identifiera påverkan från främmande arter. Det kan vara svårt att ta fram indikatorer som svarar specifikt på påverkan av främmande arter vilket gör att vattenmyndigheterna och länsstyrelserna bedömer att ett förfarandesätt som beskrivs i punkt 2 e är att föredra. 7. Vattenförekomstindelning, typologi och gruppering Nuvarande riktlinjer för indelning av vattenförekomster och övrigt vatten samt genomförandet av indelningen ser olika ut i olika vattendistrikt. I vissa fall förekommer skillnader mellan angränsande län. Riktlinjerna behöver i grunden ses över inför nästkommande förvaltningscykel. Det är önskvärt att ta fram en nationell indelningsgrund som är ändamålsenlig, effektiv och bygger på hur påverkansbilden ser ut och miljöövervakningen bedrivs. Typindelningen behöver revideras inför kommande förvaltningscykel. I nuläget finns flera olika indelningsgrunder för vattentyper. Typindelningen för kustvatten har i flera avseenden visat sig vara för grov för att kunna användas inom såväl miljöövervakning som bedömningsgrunder. Gruppering av vattenförekomster utifrån påverkansgrad och naturliga förutsättningar är ett viktigt verktyg för att kunna effektivisera både miljöövervakning och klassificering av status. I föregående förvaltningscykel användes inte denna möjlighet i någon större omfattning p.g.a. bristande underlagsdata för påverkansbedömning samt problem med typning. Riktlinjerna för gruppering bör förenklas och förbättras. Detta arbete bör påbörjas under 2012/2013 för att säkerställa att nästkommande förvaltningscykel inleds med en förnyad och ändamålsenlig vattenförekomstindelning. 8. Värdering av miljönytta och kostnader av miljöpåverkan EU:s ramdirektiv för vatten genomsyras av att de ekologiska aspekterna ska vägas mot och prioriteras med hjälp av ekonomiska analyser. I kartläggningsarbetet är detta tydligast när det gäller den ekonomiska analysen av vattenanvändare/vattentjänster, riskanalysen samt bedömningen av undantag och KMV. Alla dessa steg kräver en uppfattning av nyttan av åtgärder och miljökostnader av miljöpåverkan. Inom den svenska vattenförvaltningen har detta 17

18 prioriterats ner i flera steg. Detta innebär att vattenförvaltningsarbetet inte bedrivs på det sätt som avsetts i direktiv när det gäller de ovan nämnda KA-momenten samt även flera moment inom arbetet med åtgärdsprogram. Idag går det inte att påvisa att åtgärdsprogrammet har en samhällsekonomisk nytta utan det är de politiska ambitionerna som varit styrande. I dagsläget finns mycket liten kunskap om nyttoaspekterna, vilket påverkar kvaliteten på vattenförvaltningsarbetet som helhet. HaV har tidigare uttalat att de har för avsikt att göra insatser inom området, framförallt ekosystemtjänster, men planerna har skjutits på framtiden. HaV bör ge ledning om hur vattenmyndigheterna ska behandla de samhällsekonomiska nyttorna i nästa förvaltningscykel, samt påbörja arbetet med att kartlägga och värdera nyttan av god vattenkvalitet i Sverige som kan användas efter Konsekvensanalys Om förslagen i denna rapport inte kommer till genomförande finns det en överhängande risk att även 2015 års åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer kommer att bygga på ett osäkert och mellan olika distrikt skilt underlag som inte bygger på skillnader i naturgivna förutsättningar utan olikheter i tolkningar av vägledande dokument. I dagsläget är det tydligt att vissa bedömningar har genomförts på olika sätt i olika län och vattendistrikt. Detta beror till stor del på att de riktlinjer som finns tillgängliga inte har varit tillräckligt tydliga eller har lämnat för stora utrymmen för subjektiva bedömningar. Uppenbara skillnader i metodik och bedömningar för samma miljöproblem minskar trovärdigheten i vattenförvaltningsarbetet och i förlängningen kan detta leda till att åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer inte får önskat genomslag i kommuners och myndigheters arbete. Särskilt viktigt är det med ett trovärdigt och transparant underlag i samband med rättsliga prövningar. De analyser av påverkan, risk och miljöproblem som genomfördes under den första förvaltningscykeln gjordes oftast på en övergripande nivå vilket inneburit att bedömningen av exempelvis påverkan, risk, ekonomiska analyser, undantag inklusive KMV bygger på ett ofta för grovt underlag. Under den andra förvaltningscykeln är det därför nödvändigt att ta analyserna ett steg vidare för att förbättra underlaget för ett mer detaljerat åtgärdsarbete. Vägledning och riktlinjer behöver tas fram på nationell nivå så att samma övergripande principer används i hela landet. Hänsyn måste dock tas till regionala skillnader avseende de naturgivna förutsättningar vilket innebär att erfarenheter som länsstyrelserna och vattenmyndigheterna har samlat på sig under den första förvaltningscykeln måste tillvaratas i arbetet. Vattenmyndigheterna ser det som en nödvändig förutsättning för det framtida arbetet att vägledning och metoder tas fram på nationell nivå av HaV i egenskap 18

19 av föreskrivande myndighet. För att ta vara på de erfarenheter som finns hos vattenmyndigheterna och länsstyrelserna är det viktigt att detta arbete sker i nära samverkan mellan de olika myndigheterna. 19