EI R2009:11 Särredvisning av fjärrvärmeverksamhet Är nuvarande reglering tillräcklig för att hantera riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering?
Energimarknadsinspektinen Bx 155, 631 03 Eskilstuna Energimarknadsinspektinen EIR2009:11 Författare: Henrik Gåverud ch Jens Lundgren Cpyright: Energimarknadsinspektinen Rapprten är tillgänglig på www.ei.se Tryckt i Eskilstuna 2009
Innehåll 1 Sammanfattning...5 2 Inledning...9 2.1 Uppdraget...10 2.2 Utgångspunkter ch avgränsningar för utredningen...10 2.3 Prjektrganisatin...11 3 Fjärrvärme ett naturligt mnpl...12 3.1 Fjärrvärme i Sverige...13 3.2 Fjärrvärmeföretagen...14 3.3 Nuvarande reglering av fjärrvärmeföretagen samt fjärrvärmebranschens egna initiativ...15 4 Krssubventinering ch prisdiskriminering kan utgöra prblem för fjärrvärmekunderna...18 4.1 Krssubventinering enligt eknmisk teri...18 4.2 Varför finns det risk för krssubventinering mellan fjärrvärmeverksamhet ch annan verksamhet?...20 4.3 Prisdiskriminering enligt eknmisk teri...21 4.4 Varför finns det risk för prisdiskriminering mellan fjärrvärmekunder?...22 4.5 Möjligheten till överprissättning är en förutsättning för krssubventinering ch prisdiskriminering...22 5 Särredvisning sm instrument för att analysera fjärrvärmeverksamhet...23 5.1 Nuvarande krav på särredvisning...23 5.2 Möjlighet att identifiera prisdiskriminering genm de uppgifter sm lämnas i särredvisningen...24 5.3 Möjlighet att identifiera krssubventinering genm de uppgifter sm lämnas i särredvisningen...24 6 Sammanfattande analys, slutsatser ch förslag...30 Referenslista...34 Bilaga Särredvisningens innehåll...35
1 Sammanfattning Fjärrvärmen har under de senaste årtindena expanderat ch idag svarar den ttala användningen, exklusive förluster, av fjärrvärme för drygt femti prcent av den ttala värmemarknaden i Sverige. Den kraftiga utbyggnaden har inneburit att fjärrvärme idag är den dminerande uppvärmningsfrmen för flerbstadshus i centralrter. Det finns en risk att fjärrvärmeföretag med en stark ställning gentemt kunderna tar ut skäliga priser för fjärrvärmen. Om så sker kmmer företaget att generera en s.k. övervinst. Det finns ckså en risk att ett sådant företag använder övervinsten till att prisdiskriminera mellan kunder eller att krssubventinera annan verksamhet. För att öka insynen i verksamheten ch därigenm skapa trygghet för kundkllektivet ch förtrende för fjärrvärmebranschen finns sedan 2008 krav på särredvisning av fjärrvärmeverksamhet. I 2009 års regleringsbrev gav regeringen Energimarknadsinspektinen i uppdrag att utreda m nuvarande krav på särredvisning är ändamålsenliga, effektiva ch tillräckliga för att kmma tillrätta med riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering mellan kunderna på värmemarknaden. Särredvisningen är inte tillräcklig för att kmma tillrätta med riskerna för prisdiskriminering ch krssubventinering För att fastställa m prisdiskriminering sker bland fjärrvärmeföretag krävs infrmatin m fjärrvärmeföretagens priser till samtliga kunder samt infrmatin m samtliga kunders specifika förutsättningar (t.ex. förbrukning). I dagens krav m särredvisning finns inga sådana krav specificerade vilket gör att det med dagens särredvisning inte är möjligt att fastställa m prisdiskriminering sker. För att fastställa m krssubventinering sker mellan fjärrvärme ch annan verksamhet måste det för det första analyseras m företaget överprissätter fjärrvärmen ch för det andra utredas m företaget dessutm underprissätter på en annan marknad. Energimarknadsinspektinen kan inte utifrån dagens särredvisning avgöra m ett fjärrvärmeföretag överprissätter. Inspektinen kan inte heller analysera underprissättning på annan marknad då särredvisningen inte innehåller infrmatin m annan verksamhet än fjärrvärme. Viktigt att kmma tillrätta med risken för överprissättning En förutsättning för att fjärrvärmeföretag ska kunna krssubventinera eller prisdiskriminera är att de har möjlighet att ta ut skäliga priser av fjärrvärmekunderna, dvs. överprissätta. Att risken för överprissättning idag inte hanteras innebär flera prblem både för fjärrvärmekunderna ch för marknadernas funktin. För det första finns en risk att ett fjärrvärmeföretags 5
samtliga kunder tvingas betala skäligt mycket för sina fjärrvärmeleveranser m ett fjärrvärmeföretag utnyttjar en stark ställning på den lkala värmemarknaden. För det andra finns risken att fjärrvärmeföretaget prisdiskriminerar mellan lika kunder i syfte att få kunder med en högre betalningsvilja att betala ett högre pris samtidigt sm kunder med en lägre betalningsvilja får ett pris sm ligger närmare priset sm skulle gällt m full knkurrens rådde i den givna situatinen. För det tredje finns en risk för att fjärrvärmeföretaget använder eventuella övervinster till att försöka begränsa knkurrensen på en annan knkurrensutsatt marknad, vilket i sin tur riskerar att ge samhällseknmiska effektivitetsförluster. Fjärrvärme är ett naturligt mnpl ch en berende prövning av priserna är nödvändig för att ge kunderna ett tillräckligt skydd Utöver särredvisningen är fjärrvärmeföretagen ålagda att lämna infrmatin kring priser för fjärrvärme. Under 2010 ska företagen dessutm börja rapprtera in drift- ch affärsuppgifter till Energimarknadsinspektinen. Därtill är fjärrvärmeföretagen skyldiga att förhandla med en enskild fjärrvärmekund m vissa avtalsvillkr för fjärrvärme, m parterna vid en förhandling inte kan kmma överens på egen hand kan de söka medling hs Fjärrvärmenämnden. Nämnden har dck ingen befgenhet att pröva skäligheten i företagens prisvillkr. En framgångsrik medling bygger ytterst på parternas vilja att kmma överens. En utvärdering av Fjärrvärmenämndens verksamhet efter exempelvis de första två åren kan därför vara mtiverad. Utöver Energimarknadsinspektinens ch Fjärrvärmenämndens arbete pågår branschens initiativ för att öka fjärrvärmens förtrende, den s.k. Rek-certifieringen. Slutligen bevakar Knkurrensverket att fjärrvärmeföretag inte gör överträdelser mt knkurrenslagen. Sammanfattningsvis kan Energimarknadsinspektinen knstatera att det pågår flera aktiviteter för att öka transparensen på värmemarknaden samt att se till att fjärrvärmeföretagens agerande inte strider mt knkurrenslagstiftningen. Ingen av dessa åtgärder syftar emellertid i första hand till att hantera risken för överprissättning. Oskäligt höga priser kan antingen generera skäligt höga vinster eller användas till att finansiera en ineffektiv verksamhet. Vidare är överprissättning en förutsättning för att prisdiskriminering ch krssubventinering ska vara möjlig. Det är idag inte möjligt att utreda m, ch i sådana fall i vilken utsträckning, fjärrvärmeföretagen tar ut skäliga priser. Om överprissättning idag sker är således säkert. Men risken för överprissättning utgör i sig ett prblem för fjärrvärmekunderna. Energimarknadsinspektinen uppfattar den risken, snarare än risken för krssubventinering ch prisdiskriminering, sm fjärrvärmekundernas huvudprblem. För en långsiktig kundtrygghet krävs att alla fjärrvärmekunder vet att det pris de betalar för fjärrvärmen anses skäligt. För att det ska vara möjligt krävs ett instrument sm på ett effektivare sätt än nuvarande reglering hanterar risken för överprissättning, avsett m överprissättning faktiskt sker i dagsläget eller inte. 6
Teretiskt skulle det vara möjligt att hantera risken för krssubventinering genm en utökad särredvisning. Detta skulle emellertid medföra en ökad arbetsinsats hs fjärrvärmeföretagen samt hs Energimarknadsinspektinen, sm bl.a. skulle behöva bedöma vad sm är en rimlig avkastningsnivå för fjärrvärmeverksamhet. Dessutm skulle inspektinen, för att kunna undersöka m underprissättning sker på en annan marknad, behöva ta in ch analysera särredvisningar ckså för dessa marknader. Energimarknadsinspektinen bedömer inte att en sådan rdning kan utgöra en effektiv hantering av risken för krssubventinering mellan fjärrvärmeverksamhet ch annan verksamhet. Vidare skulle det inte vara möjligt att kmma tillrätta med risken för prisdiskriminering genm en utökad särredvisning. Sammantaget bedömer Energimarknadsinspektinen att särredvisningen inte är en effektiv metd för att hantera riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering. Fkus bör istället vara på risken för att fjärrvärmeföretagen tar ut skäliga priser av fjärrvärmekunderna, dvs. överprissätter. Genm att hantera risken för överprissättning undviks även risken för krssubventinering ch prisdiskriminering eftersm överprissättning är en förutsättning för att ett företag ska kunna krssubventinera ch prisdiskriminera. Energimarknadsinspektinen anser att den reglering sm fjärrvärmeföretagen idag mgärdas av inte ger fjärrvärmekunderna ett tillräckligt skydd. Inspektinen knstaterar vidare att det är rimligt att utöka den nuvarande regleringen för att därigenm försöka hantera risken för överprissättning. Energimarknadsinspektinen anser att det enda rimliga sättet att kmma tillrätta med risken att fjärrvärmekunder tvingas betala skäliga priser är genm en berende granskning av priserna på fjärrvärme. Fjärrvärmen skiljer sig från de andra ledningsburna energislagen De andra ledningsburna energislagen, el ch naturgas, är reglerade vad gäller distributin samtidigt sm prduktin ch handel med el ch gas är knkurrensutsatt. Knkurrensutsättning av prduktin ch handel är möjlig eftersm el- respektive naturgasnätet är sammankpplat i sammanhängande nät. Eftersm fjärrvärmenäten är lkala är det inte lika enkelt att knkurrensutsätta prduktin av ch handel med fjärrvärme. Den knkurrensutsättning sm har diskuterats, ch sm nu återigen ska utredas, är tredjepartstillträde till de lkala fjärrvärmenäten. Även m det är möjligt att etablera knkurrens av fjärrvärmeprduktin genm tredjepartstillträde så krävs ändå en prisgranskning av fjärrvärmedistributinen. Och även m tredjepartstillträde införs så kmmer prduktin av fjärrvärme sannlikt inte att knkurrensutsättas i alla fjärrvärmenät. I en sådan situatin kmmer det, på de rter sm inte har en knkurrensutsatt fjärrvärmeprduktin, att finnas ett behv av att granska ch pröva priserna ckså avseende prduktinen av fjärrvärme även m tredjepartstillträde införs. 7
Ett argument mt att införa en prisreglering av fjärrvärmen är att det innebär en risk för administrativt merarbete hs fjärrvärmeföretagen. Om så blir fallet finns i förlängningen en risk att kncentratinen på fjärrvärmemarknaden ökar till följd av att större energikncerner lättare kan hantera en ökad administratin. Energimarknadsinspektinen ser det sm angeläget att en eventuell framtida prisreglering av fjärrvärmen inte innebär att fjärrvärmeföretagens administrativa börda ökar nämnvärt jämfört med idag. Sannlikt kan de åtgärder sm idag vidtas i syfte att öka transparensen på värmemarknaden upphöra m en prisreglering införs. Utbyggnaden av fjärrvärme har inneburit minskad miljöpåverkan genm utnyttjande av strdriftsfördelar ch effektivare förbränning. Fjärrvärmen har även bidragit till en ökad användning av förnybara bränslen. Energimarknadsinspektinen bedömer att fjärrvärmen ckså i framtiden kan bidra till en ökad miljönytta. Inspektinen ser det sm essentiellt att en framtida prisgranskning av fjärrvärmen inte mtverkar detta. Sammanfattningsvis anser Energimarknadsinspektinen att det bör utredas hur en ändamålsenlig ch effektiv prisreglering av fjärrvärmen ska se ut. Arbetet bör ta sin utgångspunkt i fjärrvärmens specifika förutsättningar samt i resultatet av utredningen kring tredjepartstillträde. Utredningen m prisreglering av fjärrvärmen bör, enligt Energimarknadsinspektinen, därmed påbörjas först efter att utredningen kring tredjepartstillträde avslutats. Vid en framtida utredning av en effektiv reglering bör även Fjärrvärmenämndens rll utvärderas. 8
2 Inledning Elmarknadsrefrmen 1996 innebar att fjärrvärmeverksamhet skulle bedrivas på affärsmässiga grunder. Det tidigare kravet på att fjärrvärmen inte fick drivas med vinstintresse försvann ch kmmunallagen (lag 1991:900) med självkstnadsprincipen ch likställighetsprincipen var därmed inte längre tillämplig. En del av de kmmunala verksamheterna såldes till kmmersiella aktörer ch en del blev kvar i kmmunal regi. Det har genm åren gjrts flera utredningar vars syfte har varit att behandla knkurrenssituatinen ch eventuella knkurrensprblem förknippade med fjärrvärme. Fjärrvärmeutredningen fick i början av 2000-talet i uppdrag att studera ch överväga behvet av bestämmelser sm reglerar åtskillnaden mellan elnätsverksamhet ch annan elverksamhet samt fjärrvärme i syfte att undvika krssubventinering ch prisdiskriminering (SOU 2003:115). Frågan kring m det finns risker att företag, sm bedriver såväl fjärrvärmeverksamhet sm annan verksamhet, använder ptentiella övervinster 1 från fjärrvärmeverksamheten för att begränsa knkurrensen på andra marknader där de är verksamma har följaktligen varit föremål för utredning tidigare. Fjärrvärmeutredningen föreslg i delbetänkandet att det införs en skyldighet för den sm bedriver fjärrvärmeverksamhet att särredvisa denna verksamhet. Syftet med detta krav, även benämnt eknmisk åtskillnad, är enligt utredningen att kmma till rätta med den risk för krssubventinering ch prisdiskriminering sm föreligger när fjärrvärmeverksamhet ch verksamhet på elmarknaden bedrivs inm samma juridiska persn. 2 Utredningen föreslg även juridisk ch funktinell åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet ch elmarknadsverksamhet med undantag av prduktin ch försäljning av el sm är att hänföra till ett eget kraftvärmeverk. Med juridisk åtskillnad avses att ett fjärrvärmeföretag, inm samma juridiska persn, inte får bedriva verksamhet på elmarknaden, dvs. nätverksamhet enligt ellagen (1997:857), elprduktin eller elhandel. Med en funktinell åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet ch verksamhet på elmarknaden avses ett förbud mt att styrelseledamöter eller verkställande direktör i en juridisk persn sm bedriver fjärrvärmeverksamhet har samma psitiner i en annan juridisk persn sm bedriver verksamhet på elmarknaden. En funktinell åtskillnad förutsätter således att det redan finns en juridisk åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet ch verksamhet på elmarknaden. 1 Med övervinst menas en vinst sm överstiger vinstnivån sm hade varit fallet på en knkurrensutsatt marknad, dvs. en extra vinst sm är möjlig genm att företaget inte är fullständigt knkurrensutsatt ch därmed innehar någn frm av marknadsmakt. 2 SOU 2003:115, sid. 11. 9
Fjärrvärmeutredningen mtiverade förslaget m krav på juridisk åtskillnad, utöver särredvisning, med ökad transparens. Den ökade transparensen skulle försvåra krssubventinering mellan företag sm bedriver såväl fjärrvärmeverksamhet sm elmarknadsverksamhet. Utredningen menade ckså att kravet på funktinell åtskillnad var viktigt för att inte urhlka värdet av den juridiska åtskillnaden. Genm riksdagens beslut m prpsitinen Genmförande av EG:s direktiv m gemensamma regler för de inre marknaderna för el ch naturgas, m.m. infördes krav på särredvisning av fjärrvärmeverksamhet (prp. 2004/05:62 ). Regeringen gjrde däremt bedömningen i prpsitinen Fjärrvärmelag m.m. (prp. 2007/08:60) att det inte bör införas någt krav på juridisk åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet ch verksamhet på elmarknaden. Mtiveringen till denna bedömning var att ett sådant krav innebär administrativa kstnader för fjärrvärmeföretag (prp. 2007/08:60). Regeringen pekade ckså på att dessa kstnader kan vara särskilt betungande för mindre energiföretag. I prpsitinen framgick det vidare att regeringen avsåg att ge Energimarknadsinspektinen i uppdrag att utifrån erfarenheterna från tillsynen utvärdera m en eknmisk särredvisning av fjärrvärmeverksamhet är tillräckligt för att kmma tillrätta med riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering mellan kunderna på värmemarknaden, eller m det finns skäl att aktualisera andra åtgärder. 2.1 Uppdraget I Energimarknadsinspektinens regleringsbrev för 2009 ges inspektinen följande uppdrag: Energimarknadsinspektinen ska utifrån erfarenheterna av tillsynen enligt förrdningen (2006:1203) m redvisning av fjärrvärmeverksamhet utvärdera m nuvarande krav är ändamålsenliga, effektiva ch tillräckliga för att kmma tillrätta med riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering mellan kunderna på värmemarknaden. Vid behv ska förslag till ändringar i regelverket lämnas. Uppdraget ska redvisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 1 december 2009. 2.2 Utgångspunkter ch avgränsningar för utredningen Uppdraget syftar till att utvärdera huruvida den nuvarande regleringen av fjärrvärmeverksamhet är tillräcklig för att kmma tillrätta med riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering. Det är framförallt riskerna för krssubventinering mellan fjärrvärme- ch elhandelsverksamhet sm varit föremål för intresse i tidigare utredningar ch överväganden. Denna utredning har haft sm utgångspunkt att analysera risken för krssubventinering mellan fjärrvärmeverksamhet ch annan knkurrensutsatt verksamhet. Vad gäller prisdiskriminering mellan kunderna på värmemarknaden har Energimarknadsinspektinen gjrt tlkningen att uppdraget endast mfattar 10
eventuell prisdiskriminering mellan fjärrvärmekunder, vilket ckså har stämts av med Näringsdepartementet. 2.3 Prjektrganisatin Arbetet har letts av Henrik Gåverud. Utöver detta har Jens Lundgren, Lars Nilssn ch Linda Werther deltagit i arbetet. Sm en del i en löpande dialg med relevanta aktörer har en referensgrupp följt arbetet ch getts möjligheter att lämna synpunkter såväl avseende prjektets metd ch upplägg sm vad avser analys, slutsatser ch förslag. Referensgruppen har haft följande sammansättning: Marcus Brberg, Fastighetsägarna Jakim Cejie, Knkurrensverket Peter Dahl ch Snya Trad, Svensk Fjärrvärme Pelle Helje ch Mikael Jedur-Palmgren, Brlänge Energi Adam Lindrth, Frtum Värme Camilla Rsenberg, Fjärrvärmenämnden vid Energimyndigheten Lars Vestergren, Vattenfall Värme Nrden Utöver två referensgruppsmöten har Energimarknadsinspektinen även intervjuat Svensk Fjärrvärme, Knkurrensverket ch Fjärrvärmenämnden vid Energimyndigheten. Dessa möten skedde på ett tidigt stadium i utredningen ch syftade till att ge inspektinen fördjupade insikter i hur dessa rganisatiner ser på uppdraget samt riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering på värmemarknaden. 11
3 Fjärrvärme ett naturligt mnpl Fjärrvärmeverk med prduktin av hetvatten med tillhörande kulvertsystem för distributin av det prducerade hetvattnet drivs i Sverige sm vertikalt integrerade enheter, dvs. prduktin ch distributin av hetvattnet sker inm samma företag. Distributinen av hetvatten i fjärrvärmeverksamhet har sådana strdriftsfördelar att det inte är kstnadseffektivt att knkurrera med parallella kulvertsystem för hetvatten, det vill säga distributinen har karaktären av ett naturligt mnpl. Naturliga mnpl återfinns fta inm verksamheter sm kännetecknas av stra fysiska nätverk sm exempelvis järnvägar, telefntjänster ch eldistributin. Dessa tjänster är många gånger tillgdsedda av ffentliga företag, statliga verk eller av företag sm är satta under någn frm av reglering, ftast en prisreglering, för att företagen inte ska kunna ta ut skäligt höga priser. För prduktinen av hetvatten i fjärrvärmeverksamheten är det däremt inte lika tydligt att det existerar sådana strdriftsfördelar att prduktinen kan sägas utgöra ett naturligt mnpl. Det faktum att distributinen utgör ett naturligt mnpl samt att endast fjärrvärmeföretaget har tillgång till distributinsnätet leder dck till att fjärrvärmeverksamheten sm en vertikalt integrerad enhet kan sägas utgöra ett naturligt mnpl. Det har länge pågått diskussiner m att dela upp fjärrvärmeverksamheten i prduktin ch distributin, för att därigenm utsätta prduktinen av hetvatten för knkurrens genm s.k. tredjepartstillträde. En sådan åtgärd kan liknas vid den separatin sm gjrts mellan elprduktin ch elhandel å den ena sidan ch distributinen av el å den andra sidan. Till skillnad från el är dck fjärrvärme en lkal företeelse där det inte finns någt natinellt nät sm binder samman de lika fjärrvärmesystemen. Utredningen Fjärrvärme ch kraftvärme i framtiden (SOU 2005:33), tar upp prblemen kring tredjepartstillträde ch avvisar tanken på ett generellt tillträde för tredje part mt bakgrund av att det inte är sannlikt att man med ett tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten får in ett tillräckligt antal aktörer i befintliga fjärrvärmesystem för att en väl fungerande knkurrens ska uppstå. Möjligen skulle knkurrens, enligt utredningen, kunna uppstå i Stckhlms-, Götebrgs- ch Malmöreginen. Regeringen har tillsatt en ny utredning sm återigen ska analysera möjligheten till tredjepartstillträde. Den utredningen ska göra en bedömning av förutsättningarna ch lämna förslag till ett regelverk för ett lagstadgat tredjepartstillträde. Enligt kmmittédirektivet ska uppdraget redvisas senast den 30 april 2010. Med anledning av att tillsättningen av den särskilda utredaren skedde först den 2 nvember 2009 är det sannlikt att utredningstiden förlängs. 12
Det faktum att det i de flesta fall inte är lönsamt att knkurrera med parallella fjärrvärmesystem innebär dck inte att fjärrvärmen har mnpl på värme eftersm fjärrvärme inte är det enda sättet att värma upp en lkal eller bstad. Det ger däremt fjärrvärmeleverantören möjlighet att använda sig av s.k. alternativprissättning, dvs. att företaget prissätter fjärrvärmen efter de uppvärmningsalternativ sm lkalt finns parallellt med fjärrvärme, t.ex. el eller pellets. Energimarknadsinspektinen har tidigare gjrt bedömningen att knkurrensen för fjärrvärme är begränsad då inte alla kunder har en reell möjlighet att välja alternativa uppvärmningsfrmer (Energimarknadsinspektinen, 2008a). Det gäller framförallt för flerbstadshus i tätrter där möjligheten att installera knkurrenskraftiga alternativ sm pellets eller värmepump kan vara begränsade. Detta gäller inte bara i nyinvesteringssituatinen utan även inför ett reinvesteringsbeslut när fjärrvärmeutrustningen blivit uttjänt ch det inte finns reella möjligheter att byta till knkurrenskraftiga alternativa uppvärmningsfrmer. Energimarknadsinspektinen har ckså gjrt bedömningen att det existerar betydande byteskstnader för en fjärrvärmekund sm vill byta uppvärmningsfrm innan fjärrvärmeutrustningen är uttjänt. Byteskstnaden ch de praktiska begränsningar sm finns för en kund att byta till alternativ uppvärmningsfrm leder till att fjärrvärmeleverantören kan sägas ha utrymme att utöva marknadsmakt över befintliga kunder. 3 Knkurrensverket bedömer, liksm Energimarknadsinspektinen, att knkurrensen för fjärrvärme inte är tillfredsställande. Knkurrensverket menar att fjärrvärmen ur ett knkurrensperspektiv utgör en egen relevant marknad, dvs. att fjärrvärmen, där den finns tillgänglig, i princip är att betrakta sm ett lkalt mnpl (Knkurrensverket, 2009). Verket anser vidare att knkurrenslagstiftningen inte bör vara det enda regleringsverktyget gentemt fjärrvärmeföretagen ch samtidigt bedömer man att den nuvarande fjärrvärmelagen endast leder till en indirekt måttstcksknkurrens [ ] sm dck inte trde medföra en ökad prispress för de lkala fjärrvärmemnplen (Knkurrensverket, 2009). Sammantaget bedömer Knkurrensverket att det finns övervägande skäl för att införa en prisreglering, sm liknar den på el- ch naturgasmarknaderna, även på fjärrvärmemarknaden (Knkurrensverket 2009). 3.1 Fjärrvärme i Sverige Fjärrvärmen har under de senaste årtindena byggts ut kraftigt ch idag är fjärrvärme den dminerande uppvärmningsfrmen för flerbstadshus i 3 I Skäligt pris på fjärrvärme (SOU 2004:136) beskrivs hur fjärrvärme kan ses från två lika perspektiv, berende på vilken situatin sm kunden befinner sig i. För en kund sm redan har fjärrvärme sm uppvärmningsfrm resneras det m en fjärrvärmemarknad där fjärrvärmen inte knkurrerar med andra uppvärmningsalternativ. I en situatin där kunden står inför valet av uppvärmningsalternativ kan fjärrvärme vara ett alternativ bland andra. Det kan då vara relevant att tala m en gemensam värmemarknad. 13
centralrter. Utbyggnaden av fjärrvärme har inneburit minskad miljöpåverkan genm utnyttjande av strdriftsfördelar ch effektivare förbränning. Fjärrvärmen har även bidragit till en ökad användning av förnybara bränslen. År 2008 std fjärrvärme för uppvärmningen av cirka 82 prcent av den uppvärmda arean i flerbstadshus. 4 Fjärrvärme är även den vanligaste uppvärmningsfrmen i lkaler ch år 2008 uppgick fjärrvärmens andel av den uppvärmda arean i lkaler till cirka 68 prcent. 5 Även för småhus blir användningen av fjärrvärme allt vanligare, även m andelen frtfarande är relativt låg. Andelen småhus sm under 2008 värmdes med fjärrvärme var cirka 16 prcent. 6 Sammantaget för 2008 var den ttala användningen av fjärrvärme för uppvärmning ch varmvatten drygt 47 TWh, vilket mtsvarar drygt 50 prcent av den ttala värmemarknaden i Sverige. Antalet fjärrvärmeabnnemang var enligt SCB 7 år 2008 cirka 290 000. Närmare 197 000 av dem var småhusabnnemang, medan flerbstadshusen svarade för cirka 54 000 abnnemang. Övriga cirka 40 000 abnnemang representeras av bl.a. tillverkningsindustri ch ffentlig förvaltning. 3.2 Fjärrvärmeföretagen År 2008 fanns det cirka tvåhundra fjärrvärmeföretag i Sverige. Antalet fjärrvärmeföretag i Sverige varierar över tid men under de senaste ti-femtn åren har ägandet i de svenska fjärrvärmeföretagen förändrats. Fram till elmarknadsrefrmen 1996 bedrevs fjärrvärmeverksamheten till största delen i kmmunal förvaltning. Efter elmarknadsrefrmen har kmmunal förvaltning sm ägandefrm minskat, men även det kmmunala ägandet på fjärrvärmemarknaden har minskat till förmån för statliga ch privata aktieblag. Rent knkret handlar det m att de tre stra energikncernerna i Sverige, E.ON, Frtum ch Vattenfall, har köpt upp tidigare kmmunalägda företag i flera större ch medelstra svenska städer. I tre av Sveriges fyra största städer ägs fjärrvärmenäten numera av någn av de tre stra energikncernerna 8, vilket innebär att en str del av de ttala fjärrvärmeleveranserna sker av dessa företag. Men sett till antal företag är frtfarande kmmunalt ägt aktieblag den vanligaste ägarfrmen. Vad gäller de cirka tvåhundra fjärrvärmeföretagen är en str andel av företagen, nästan sjutti prcent, på ett eller annat sätt invlverad ckså i annan affärsverksamhet. Vanliga verksamheter är bl.a. handel, distributin ch prduktin av el, avfallshantering, vatten ch avlpp samt bredband ch stadsnät. Det kan nteras att cirka fem prcent av de registrerade fjärrvärmeföretagen drivs i 4 Energimyndigheten, 2009a 5 Energimyndigheten, 2009b 6 Energimyndigheten, 2009c 7 El-, gas- ch fjärrvärmeförsörjningen 2008, Sveriges fficiella statistik EN 11 SM 0902 8 Undantaget är Götebrg, där kmmunalägda Götebrg Energi levererar fjärrvärme. 14
kmmunal förvaltning. Även m dessa fem prcent redvisas sm att de enbart bedriver fjärrvärme kan de i praktiken betraktas sm att de bedriver även andra verksamheter. Orsaken är att i kmmunal regi bedrivs även skla ch msrg men i många fall även andra verksamheter sm t.ex. vatten ch avlpp. Tar man hänsyn till detta så ökar andelen företag sm är invlverade i flera förvärvsverksamheter till cirka 75 prcent. Viss annan förvärvsverksamhet kan ses sm en naturlig förlängning av fjärrvärmeverksamheten. Ett sådant exempel är då fjärrvärmeföretaget även prducerar el. Detta berende på att värme ch el i många fall prduceras samtidigt i kraftvärmeverk. Även stadsnät med bredband, telefni ch tv har en lgisk kppling i ch med att det kan vara eknmiskt fördelaktigt att samförlägga fiberkabel med kulvertar i fjärrvärmenätet. Det kan nteras att kmmunalt ägda aktieblag i hög utsträckning även har annan verksamhet än fjärrvärme i sin verksamhetsprtfölj. Detta har trligen att göra med hur avknppningen från kmmunal förvaltning till kmmunalt ägda aktieblag gick till under 1990-talets rendling av kmmunal verksamhet. Inte bara fjärrvärmen, utan även kmmunalt ägda elnät ch eventuell elprduktin fick följa med in i det nya blaget. Det är heller inte vanligt att även ansvaret för vatten ch avlpp följt med, i vissa fall även avfallshantering ch ansvar för skötseln av kmmunens gatr ch parker. För andra blagsfrmer än kmmunala aktieblag är det inte lika vanligt att fjärrvärmeprduktin sker tillsammans med annan verksamhet i samma blag. Det är dck vanligt att fjärrvärmeblaget ingår sm en del i en kncern där även annan verksamhet finns. 3.3 Nuvarande reglering av fjärrvärmeföretagen samt fjärrvärmebranschens egna initiativ Den första juli 2008 trädde fjärrvärmelagen (2008:263) i kraft. Lagen syftar till att stärka fjärrvärmekundernas ställning genm att bland annat öka insynen i fjärrvärmeverksamheten. Lagen innehåller även en skyldighet för fjärrvärmeföretagen att förhandla med en enskild fjärrvärmekund m vissa avtalsvillkr för fjärrvärme. Om parterna vid en förhandling inte kan kmma överens på egen hand kan de söka medling hs fjärrvärmenämnden. Nämnden inrättades 1 juli 2008 ch är en självständig rganisatrisk enhet inm Energimyndigheten. Nämnden har i uppgift att besluta m medling samt medla mellan kunder ch företag m villkr för fjärrvärme enligt fjärrvärmelagen. Nämnden har även i uppgift att medla i förhandlingar gällande tillträde till fjärrvärmeledningar. En medling vid nämnden syftar till att hjälpa tvistande parter att kmma överens m ett avtalsvillkr ch att fjärrvärmekunden ska få insyn i de förhållanden sm har betydelse för innehållet i villkren för fjärrvärme. En medling syftar ckså till att överbrygga det kunskapsövertag sm fjärrvärmeföretag 15
har i förhållande till kunden. Nämnden har dck ingen befgenhet att pröva skäligheten i företagens (pris)villkr. En framgångsrik medling bygger ytterst på parternas vilja att kmma överens. Fjärrvärmenämnden har varit perativ sedan januari 2009 ch har t..m. den 30 ktber 2009 medlat i trettn ärenden, varav parterna har nått en överenskmmelse i åtta av dessa. Utöver van redvisade uppgifter har i två ärenden parterna nått en överenskmmelse efter det att medlingsansökan kmmit in till nämnden men innan ärendet behandlats vid nämndens sammanträde. Sedan Fjärrvärmenämnden frmellt inrättades den 1 juli 2008 har t..m. den 30 ktber 2009 ett fyrtital ärenden kmmit in till nämnden. Enligt fjärrvärmelagen är fjärrvärmeföretagen skyldiga att tillhandahålla infrmatin rörande priser för fjärrvärme samt för anslutning till fjärrvärmeverksamhet för såväl fjärrvärmekunder sm till allmänheten. I denna infrmatin ska även ingå en beskrivning av hur priset är uppbyggt. Regeringen har bemyndigat Energimarknadsinspektinen att ta fram föreskrifter sm närmare beskriver skyldigheten att lämna prisinfrmatin ch föreskrifterna finns publicerade på myndighetens hemsida. Föreskrifterna trädde i kraft den 9 ktber 2009. 9 Fjärrvärmeföretagen är enligt fjärrvärmelagen även skyldiga att lämna uppgifter m drift- ch affärsförhållanden till Energimarknadsinspektinen. Syftet med inrapprteringen är att öka transparensen i fjärrvärmeföretagen genm att inspektinen tar fram nyckeltal sm visar fjärrvärmeföretagens effektivitet i prduktin ch distributin, kstnadseffektivitet ch kvalitet i distributinen samt finansiella nyckeltal ch infrmatin m priser. Även avseende detta har regeringen bemyndigat inspektinen att ta fram föreskrifter. Arbetet har påbörjats hösten 2008 ch planeras vara färdigt i början av 2010. Av de cirka 200 fjärrvärmeföretagen är 135 medlemmar i branschrganisatinen Svensk Fjärrvärme ch dessa står för cirka 98 prcent av de ttala fjärrvärmeleveranserna. Svensk Fjärrvärme arbetar själva med att öka kundernas förtrende för fjärrvärmen sm prdukt. Rek fjärrvärme lanserades 2005 av Svensk Fjärrvärme sm ett frivilligt system för kvalitetsmärkning av fjärrvärmeleverantörer. Idag är 82 fjärrvärmeföretag Rek-certifierade. Sett till kvantiteten levererad energi uppskattar Svensk Fjärrvärme att nitti prcent av all fjärrvärme i Sverige är Rek-certifierad. Årligen träffar de Rek-certifierade företagen sammanlagt mellan 8 000 ch 10 000 kunder vid de bligatriska infrmatinsmötena. Fjärrvärmeföretagen ansöker själva m att få använda märket Rek fjärrvärme ch måste då leva upp till ett antal specificerade krav, bland annat transparens vad gäller priser, verksamhet ch eknmi. Märkningen innebär även att fjärrvärmeföretagets kunder kan vända sig med klagmål till en 9 EIFS 2009:3 16
kvalitetsnämnd. Kvalitetsmärkningssystemet är frivilligt ch mfattar inte någn frm av prisprövning. 17
4 Krssubventinering ch prisdiskriminering kan utgöra prblem för fjärrvärmekunderna Syftet med denna utredning är att undersöka huruvida särredvisning är ett tillräckligt, ändamålsenligt ch effektivt sätt att kmma till rätta med riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering på värmemarknaden. I detta kapitel definieras begreppen krssubventinering ch prisdiskriminering. Det beskrivs ckså hur krssubventinering ch prisdiskriminering kan se ut på värmemarknaden samt vad sm måste vara uppfyllt för att det ska innebära ett samhällseknmiskt prblem. 4.1 Krssubventinering enligt eknmisk teri Krssubventinering uppstår när en knsument eller grupp av knsumenter betalar ett pris för en vara eller tjänst sm överstiger den långsiktiga marginalkstnaden för varan/tjänsten samtidigt sm den extra vinst sm uppstår i ch med detta används till att subventinera priset för knsumenter av en annan vara eller tjänst. 10 En förutsättning för att krssubventinering ska vara möjlig är således att det är möjligt för ett företag att prissätta någn av sina varr/tjänster på en nivå sm överstiger prisnivån sm skulle gälla på en knkurrensutsatt marknad. 11 En förutsättning för detta är vidare att företaget i fråga innehar någn frm av marknadsmakt. I Figur 1 illustreras principiellt hur ett krssubventinerande företag agerar. 10 Inm eknmisk teri finns definitiner av krssubventinering sm är mer vida. Exempelvis skulle, per en sådan definitin, en övervinst innebära att krssubventinering äger rum eftersm knsumenterna i en sådan situatin kan sägas subventinera prducenternas extra vinst (se t.ex. Faulhaber, 1975, ch Ralph, 1992). För att utvärdera risken för krssubventinering mellan fjärrvärmeverksamhet ch annan verksamhet är emellertid en mer begränsad definitin bättre tillämpbar. 11 Med en prisnivå sm överstiger nivån vid en knkurrensutsatt marknad genereras en s.k. övervinst, dvs. en vinst sm är större än den ersättning sm kapitalägare nrmalt kan kräva givet risknivån för företagets verksamhet. 18
P Mnplmarknad P Knkurrensutsatt marknad S P S P P* MR MC D P D Q Q* Q Q Q Q Figur 1 Mnplmarknad ch knkurrensutsatt marknad där övervinster från mnplmarknaden används för krssubventinering 12 KÄLLA: ENERGIMARKNADSINSPEKTIONEN Krssubventinering kan ske m ett företag är aktivt på (åtminstne) två marknader, varav man har någn frm av marknadsmakt (mnpl- eller ligplställning) på den ena marknaden ch följaktligen har möjlighet att ta ut en övervinst på denna marknad (mnplmarknaden i Figur 1). Om denna övervinst används för att subventinera priset (underprissättning) på en annan marknad (den knkurrensutsatta marknaden i Figur 1) krssubventinerar företaget den sistnämnda verksamheten. Ett sådant beteende kan vara ett samhällseknmiskt prblem på båda dessa marknader. På mnpl-/ligplmarknaden kmmer knsumenterna att få betala ett för högt pris, dvs. ett pris sm överstiger priset sm skulle ha varit gällande i en situatin med en fungerande knkurrens, priset P istället för priset P* i Figur 1. Knsumenternas ttala välfärd minskar i ch med 12 P=pris, Q=kvantitet, D=efterfrågan, S=utbud, MC=marginalkstnad ch MR=marginalintäkt. På marknaden sm illustreras till vänster har företaget i det här exemplet en mnplställning. Det vinstmaximerande företaget kmmer därmed att prducera kvantiteten Q ch sälja till priset P. Om företaget istället hade varit en aktör på en knkurrensutsatt marknad hade man istället prducerat den högre kvantiteten Q* ch sålt till det lägre priset P*. Övervinsten består i figuren av rektangeln mellan P* ch P från kvantiteten nll till kvantiteten Q. Detta är en direkt mfördelning av resurser från knsumenterna till prducenten jämfört m marknaden var knkurrensutsatt. Utifrån en samhällseknmisk effektivitetssynpunkt är denna mfördelning inget prblem. Det finns dck även en fördelningsplitisk aspekt på det hela genm det faktum att resurser mfördelas från knsumenter till prducenten (eller i fallet med ligpl, prducenterna). Dessutm uppkmmer i ch med mnplsituatinen en effektivitetsförlust. Effektivitetsförlusten i Figur 1 representeras av triangeln med basen Q -Q* på nivån P* ch höjden P -P*. Om företaget använder övervinsten på mnplmarknaden till att krssubventinera verksamhet på den knkurrensutsatta marknaden kmmer utbudskurvan för att skifta utåt (från S till S ). 19
detta. För höga priser utgör emellertid inte endast ett prblem för de drabbade kunderna på mnplmarknaden. En felaktig prissättning utgör ckså ett prblem för samhället i strt eftersm garanten för en effektiv resursallkering, marknadsmekanismen, är satt ur spel. Om företaget ifråga dessutm väljer att använda mnpl-/ligplvinsten till att subventinera annan verksamhet sm sker på en annan knkurrensutsatt marknad riskerar prblemet att få ytterligare negativa effekter i frm av långsiktigt försämrad knkurrens på den marknad sm företaget väljer att krssubventinera till. På krt sikt innebär krssubventineringen dck att kunderna på den knkurrensutsatta marknaden får ett lägre pris än de annars skulle ha fått. Eftersm företaget säljer prdukten på den marknaden till ett pris sm understiger marginalkstnaden kan andra aktörer på denna knkurrensutsatta marknad kmma att slås ut. Detta kan innebära att knkurrensen på den marknaden i förlängningen begränsas ch att överpriser senare kan kmma att tas ut ckså på den marknaden. För att detta ska ske krävs emellertid att inträde på marknaden är begränsat genm någn frm av inträdesbarriär samt att denna inträdesbarriär är bestående över tiden. I förlängningen riskerar krssubventineringen därmed att leda till att företaget kan ta ut överpriser inte bara på mnpl-/ligplmarknaden utan ckså på den marknad sm initialt vara knkurrensutsatt. 4.2 Varför finns det risk för krssubventinering mellan fjärrvärmeverksamhet ch annan verksamhet? Prissättningen på fjärrvärme är reglerad. Detta innebär att ett vinstmaximerande fjärrvärmeföretag i praktiken prissätter sin prdukt efter alternativkstnadsprincipen, dvs. företaget prissätter fjärrvärmen efter de uppvärmningsalternativ sm lkalt finns parallellt med fjärrvärme. 13 På vissa håll finns flertalet alternativ till fjärrvärmeuppvärmning men på andra håll är vissa fastighetsägare i princip hänvisade till fjärrvärme sm enda uppvärmningsalternativ (t.ex. flerbstadshus centralt belägna i större städer). Det finns således fjärrvärmeföretag sm har möjlighet att ta ut priser sm överstiger den långsiktiga marginalkstnaden för att prducera ch distribuera fjärrvärme, dvs. principiellt agera sm företaget på mnplmarknaden i Figur 1. Vidare genererar överpriser vinster sm överstiger nrmala vinstnivåer, dvs. övervinster. Om ett fjärrvärmeföretag genererar övervinster kan detta företag sedan välja att använda dessa vinster till att subventinera annan verksamhet, t.ex. elhandelsverksamheten inm kncernen. I illustratinen i Figur 1 utgör i ett sådant fall elhandelsmarknaden den knkurrensutsatta, högra marknaden. I en vinstmaximerande kncern kan så kmma att ske m företaget bedömer att ett 13 En relativt str andel av fjärrvärmeföretagen är frtfarande kmmunala blag sm inte alltid har till uppgift att verka vinstmaximerande. Ett sådant blag prissätter inte nödvändigtvis på den nivå sm beskrivs van utan prissättningen kan ske utifrån andra kriterier, t.ex. kan företaget tänkas prissätta på den nivå sm ger en viss förutbestämd avkastning till ägarna (kmmunen) även m en prissättning på en högre nivå skulle kunna generera en än högre avkastning. 20
sådant beteende kmmer att öka kncernens ttala framtida vinst. För att så ska vara fallet måste företaget bedöma att underprissättningen på exempelvis elhandelsmarknaden i förlängningen kmmer att begränsa knkurrensen på den marknaden ch att det på så vis kmmer vara möjligt för företaget att överprissätta på den marknaden i framtiden. 4.3 Prisdiskriminering enligt eknmisk teri Med prisdiskriminering menas att ett företag säljer en identisk vara/tjänst till lika kunder för lika priser eller till lika villkr. Tre krav måste vara uppfyllda för att ett vinstmaximerande företag ska ha incitament att prisdiskriminera. För det första måste företaget i fråga inneha marknadsmakt. För det andra måste företaget kunna bedöma kundernas lika betalningsviljr. Slutligen får det inte existera någn andrahandsmarknad. Inm den eknmiska terin nämns tre lika typer av prisdiskriminering (Varian, 1992): 1. Första gradens prisdiskriminering 14 är när ett företag försöker få ut maximalt pris av varje enskild kund, dvs. företaget anpassar priset efter den betalningsvilja sm kunden har. Första gradens prisdiskriminering är fta svårt att tillämpa i praktiken eftersm det krävs att företaget har fullständig infrmatin m varje enskild individs betalningsvilja. 2. Andra gradens prisdiskriminering 15 är när ett företag ger lika priser efter hur str kvantitet kunden köper, dvs. företaget ger en mängdrabatt sm inte kan hänföras till en minskad marginalkstnad till följd av en större kvantitet. 3. Tredje gradens prisdiskriminering är när kunder kategriseras i lika grupper ch där de lika grupperna erbjuds lika priser. Barn-, pensinärsch studentrabatter är exempel på tredje gradens prisdiskriminering. När ett lkalt elblag erbjuder invånarna i kmmunen ett lägre pris än ickekmmuninvånare är ckså exempel på tredje gradens prisdiskriminering. Syftet med prisdiskriminering från ett vinstmaximerande företags perspektiv är att försöka få knsumenter med en relativt hög betalningsvilja att betala ett högt pris samtidigt sm företaget kan sälja till knsumenter med en relativt låg betalningsvilja men då till ett lägre pris. Ett företag säljer dck inte med förlust, vilket innebär att ett företag inte kmmer att vilja sälja sin prdukt till en knsument med en betalningsvilja lägre än företagets krtsiktiga marginalkstnad. Effekten av en lyckad prisdiskriminering är att ett företag kan öka sin vinst. 16 Ur ett samhällseknmiskt perspektiv är dck effekterna av prisdiskriminering klara; 14 En annan benämning på första gradens prisdiskriminering är perfekt prisdiskriminering. 15 En annan benämning på andra gradens prisdiskriminering är icke-linjär prissättning. 16 Företaget tillskansar sig i ch med detta en större andel av det sm inm eknmisk teri kallas för knsumentöversktt. 21
prisdiskriminering kan leda till en såväl effektivare sm till en ineffektivare resursallkering. 17 Knkurrenslagen stipulerar dck att det är ett missbruk av dminerande ställning att tillämpa lika villkr för likvärdiga transaktiner, varigenm vissa handelspartner får en knkurrensnackdel 18. 4.4 Varför finns det risk för prisdiskriminering mellan fjärrvärmekunder? Sm redan nämnts är prissättningen på fjärrvärmeverksamhet reglerad. Vidare kan kravet m att ett vinstmaximerande företag är intresserat av att prisdiskriminera endast m företaget har marknadsmakt sägas vara uppfyllt för ett fjärrvärmeföretag med en hög marknadsandel på den lkala värmemarknaden. De övriga kraven sm nämndes i avsnitt 4.3 var att företaget måste kunna bedöma kundernas lika betalningsviljr ch att det inte får existera någn andrahandsmarknad. Ett fjärrvärmeföretag har precis sm företag sm är aktiva på andra marknader än värmemarknaden möjlighet att bilda sig en uppfattning m kunders ch ptentiella kunders betalningsvilja. Och någn andrahandsmarknad existerar inte bland fjärrvärmekunder. Ttalt sett kan det därmed utifrån ett teretiskt perspektiv knstateras att samtliga krav för att ett vinstmaximerande företag ska ha möjlighet att prisdiskriminera är uppfyllda för vissa av de svenska fjärrvärmeföretagen. Det faktum att inlåsningseffekten är mer påtaglig på värmemarknaden än vad sm är fallet på många andra marknader kan göra det mer lönsamt att prisdiskriminera. Vad ett fjärrvärmeföretag skulle kunna göra rent knkret, är att lcka till sig ickeanslutna kunder med ett pris sm är lägre än vad företaget erbjuder till sina redan anslutna kunder. Om så sker, prisdiskrimineras de befintliga kunderna till förmån för nya kunder. 4.5 Möjligheten till överprissättning är en förutsättning för krssubventinering ch prisdiskriminering Den genmgående knklusinen beträffande risken för både krssubventinering ch prisdiskriminering är att företaget måste ha möjlighet att överprissätta. Om överprissättning inte sker föreligger heller inte risk för krssubventinering eller prisdiskriminering. Överprissättning i sig är dck inte en tillräcklig förutsättning eller indikatin på att krssubventinering eller prisdiskriminering sker. För att krssubventinering ska äga rum krävs, förutm överprissättning på en marknad, ckså att företaget underprissätter på en annan marknad. 17 Utöver effektivitetsaspekten finns även en fördelningsplitisk aspekt av prisdiskriminering. 18 2 kap. 7 22
5 Särredvisning sm instrument för att analysera fjärrvärmeverksamhet I detta kapitel analyseras m särredvisningen kan säkerställa att krssubventinering ch prisdiskriminering inte sker bland fjärrvärmeföretagen. För att Energimarknadsinspektinen ska kunna undersöka m företagen krssubventinerar krävs det för det första att det är möjligt att utreda m företaget gör övervinster ch för det andra att det går att analysera m sådana vinster används i syfte att begränsa knkurrensen på en annan marknad där företaget har en dminerande ställning. För att identifiera prisdiskriminering krävs att detaljerad infrmatin m företagens priser finns tillgängligt. 5.1 Nuvarande krav på särredvisning Med särredvisning avses att en verksamhet måste redvisas skilt från kncernens övriga verksamhet. Detta innebär i krthet att t.ex. intäkter, kstnader ch balanspster sm kan hänföras till en särredvisningspliktig verksamhet varje år ska brytas ut ch sammanställas i en årsrapprt. Syftet med den eknmiska åtskillnaden sm infördes i ch med särredvisningen är att skapa en gd genmsyn av fjärrvärmeverksamheten. I förrdning (2006:1203) m redvisning av fjärrvärmeverksamhet anges hur särredvisningen ska utfrmas. Regeringen har genm förrdningen gett ett begränsat bemyndigande till Energimarknadsinspektinen att meddela föreskrifter m vilka uppgifter sm ska redvisas ch hur uppgifterna ska rapprteras. 19 Energimarknadsinspektinen har även tillsyn över att särredvisningarna skickas in i rätt tid, att de innehåller rätt uppgifter samt att de är krrekt gdkända ch undertecknade. Företagets styrelse ch revisr ansvarar för att uppgifterna är krrekta. Energimarknadsinspektinen sammanställer infrmatinen från fjärrvärmeföretagens särredvisningar. Denna sammanställning är en del av Energimarknadsinspektinens marknadsövervakning ch ffentliggörs på inspektinens hemsida. Från ch med den 1 juli 2005 gäller nya bestämmelser för eknmisk särredvisning av fjärrvärme enligt ellagen (1997:857). Det första år sm särredvisades var driftåret 2007, vilket innebär att erfarenheterna utifrån kravet på särredvisning är begränsade. Men för att bedöma huruvida dagens krav 19 Särredvisningen ska innehålla en balans- ch resultaträkning för fjärrvärmeverksamheten samt ett antal av Energimarknadsinspektinen specificerade uppgifter, se bilaga. 23
på särredvisning är tillräckliga för att kmma tillrätta med riskerna för krssubventinering ch prisdiskriminering är det inte nödvändigt att detaljgranska själva särredvisningarna. Det är istället tillräckligt att analysera huruvida de uppgifter sm fjärrvärmeföretagen är skyldiga att inkmma med till inspektinen i ch med kravet på särredvisning utgör en tillräcklig grund för att möjliggöra en analys över huruvida prisdiskriminering ch krssubventinering sker. Denna analys följer i avsnitten 5.2 ch 5.3. 5.2 Möjlighet att identifiera prisdiskriminering genm de uppgifter sm lämnas i särredvisningen För att det ska vara möjligt att identifiera m ett fjärrvärmeföretag prisdiskriminerar krävs tillgång till vilka priser företaget debiterar sina lika kunder samt infrmatin m hur dessa kunders specifika förutsättningar ser ut. Hur str förbrukning har kunden, när på dygnet sker förbrukningen, var på ledningsnätet befinner sig kunden etc. I särredvisningen finns inga krav på fjärrvärmeföretagen att redgöra för vilka priser sm verksamheten tillämpar för lika fjärrvärmekunder. Infrmatin m kundernas lika karakteristikr lämnas inte heller Det är därför inte möjligt att påvisa m prisdiskriminering förekmmer med hjälp av särredvisningen sm den ser ut idag. En utökad särredvisning sm även mfattar infrmatin m priser uppdelade på kundgrupper skulle öka transparensen avseende prissättningen. I förlängningen skulle detta kunna underlätta kundernas ch myndigheternas möjligheter att upptäcka prisdiskriminering. En sådan transparansökande åtgärd är dck redan genmförd i ch med att kravet på fjärrvärmeföretagen att redvisa priser för sina lika kundkategrier gäller sedan 1 ktber 2009, varför det inte kan mtiveras att ta in sådana uppgifter även i särredvisningen. 5.3 Möjlighet att identifiera krssubventinering genm de uppgifter sm lämnas i särredvisningen Det har tidigare i rapprten (avsnitt 4.1-4.2) knstaterats att en förutsättning för krssubventinering från fjärrvärmeverksamhet till annan verksamhet är att företaget för det första gör övervinster i fjärrvärmeverksamheten ch för det andra använder dessa övervinster till att försöka begränsa knkurrensen på en annan marknad. För att utreda m ett företag krssubventinerar mellan fjärrvärmeverksamhet ch annan knkurrensutsatt verksamhet måste det således för det första kunna utredas m övervinster genereras i fjärrvärmeverksamheten ch för det andra måste det även vara möjligt att analysera m företaget använder ptentiella övervinster för att underprissätta annan knkurrensutsatt verksamhet. 5.3.1 Bedömning av övervinster På en marknad med fungerande knkurrens kmmer priset att vara detsamma sm den långsiktiga marginalkstnaden. Detta innebär inte att företagen på denna 24
marknad inte genererar vinst eftersm begreppet långsiktig marginalkstnad innefattar en rimlig ersättning till långivarna ch ägarna, dvs. den avkastning på satsat kapital sm dessa kräver för att vilja låna ut till företaget respektive investera i detsamma. Företagets vinst definieras då enligt eknmisk teri sm en nrmal vinst. För att skaffa sig en uppfattning m rimligheten i kstnaderna sm följer av ett företags fjärrvärmeverksamhet måste inspektinen göra en bedömning över den långsiktiga marginalkstnaden, eller med andra rd vad det skulle ksta för ett annat företag att sälja fjärrvärme till de aktuella kunderna. Det är därmed inte alltid rimligt att göra en analys utifrån de kstnader sm ett fjärrvärmeföretag redvisar (dvs. bkförda kstnader) eftersm delar av eller hela prduktinsch/eller distributinsanläggningarna kan vara avskrivna. 20 Sm en parallell till detta kan sägas att Energimarknadsinspektinen i regleringen av elnäten inte har utgått från de bkförda kstnaderna för företagen. Inspektinen avser inte heller att utgå från bkförda kstnader i regleringen av naturgasnäten. 21 De bkförda kapitalkstnaderna ger en felaktig bild över de långsiktiga kstnaderna. De långsiktiga kstnaderna kan ckså vara missvisande m fördelningen av löpande kncerngemensamma kstnader inte är representativa för kncernens verksamhet. En övervinst har definierats sm en vinst sm överstiger vinstnivån i en knkurrenssituatin. För att bedöma huruvida en viss vinst är en övervinst behöver inspektinen således ha en uppfattning m vad sm är att beteckna sm en nrmal avkastning givet en viss investerings eller verksamhets risknivå. För att kunna fastställa vad sm är en skälig vinst för fjärrvärmeverksamhet behöver två faktrer fastställas: risknivå för fjärrvärmeverksamhet ch skälig kstnadsnivå för fjärrvärmeföretagets anläggningar (löpande kstnader ch kapitalkstnader). Genm att fastställa risknivå, dvs. nivån på vad sm är att beteckna sm en skälig avkastning för fjärrvärmeverksamhet generellt, ch kstnadsnivån, dvs. vad sm är att beteckna sm skäliga kstnader för det enskilda fjärrvärmeföretaget, kan eventuella övervinster identifieras. I Figur 2 illustreras principiellt ett fjärrvärmeföretags intäkter, kstnader ch vinst. 20 Detta följer av att den rdinarie bkföringen, sm ckså ligger till grund för särredvisningen, följer vissa nrmer. En sådan nrm är exempelvis försiktighetsprincipen. Dessa nrmer, vars avsikter är att ett företags affärsredvisning ska visa en försiktigt realistisk ställning, kan även resultera i att bkföringen (ch då även särredvisningen) inte behöver ge en krrekt bild över en verksamhets eknmiska situatin. Detta gäller i synnerhet kapitalintensiva verksamheter såsm fjärrvärmeverksamhet eftersm kapitalkstnaden i sådana verksamheter utgör en särskilt str andel av den ttala kstnadsmassan. Redvisningen av kapitalkstnader kan därmed ske krrekt ur ett bkföringstekniskt perspektiv men frtfarande ge en felaktig bild av företagets verkliga situatin. Ett distributinssystems eknmiska livslängd behöver t.ex. inte överrensstämma med avskrivningsplanen. En sådan situatin kan skapa prblem sm i förlängningen ger en felaktig bild av den vinst sm företaget gör ett enskilt år. Eventuella fel i ett sådant avseende kmmer i kapitalintensiva verksamheter såsm fjärrvärmeverksamhet att påverka ttalkstnaden i större utsträckning än i mindre kapitalintensiva verksamheter. 21 Energimarknadsinspektinen (2008c) 25