Datum Diarienummer 2007-09-12 776-2007 Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Remissyttrande över promemorian En mer öppen domarutbildning (Ds 2007:11) Ert diarienummer Ju2007/3985/DOM Inledning Det är av största betydelse att domstolarna förmår att rekrytera skickliga och lämpade jurister för tjänstgöring som ordinarie domare. Regeringens utgångspunkt för uppdraget har varit att domarrekryteringen, med bibehållande av en särskild domarutbildning, skall bli väsentligen mer öppen. Dagens dimensionering av utbildningen täcker behovet av ordinarie domare och regeringen har därför utgått från att den särskilda domarutbildningen behöver anpassas till ett minskat behov av domare som genomgått utbildningen. Utredaren har gett förslag på en utökad domarutbildning. Domstolarna måste ges möjlighet att arbeta under förutsättningen att de själva kan bestämma formerna för sin inre organisation. I detta avseende ser domstolarnas behov olika ut beroende på bl.a. domstolsslag och instanstillhörighet. T.ex. behöver en tingsrätt i första hand tillgång till ordinarie domarkraft medan en kammarrätts verksamhet är beroende av specialistkompetens hos föredragandepersonalen. Enligt Domstolsverkets mening tar förslaget inte någon hänsyn till detta grundläggande synsätt och en direkt följd härav är att förslaget i stället inskränker domstolarnas frihet att styra sin organisation. Domstolsverket hade därför föredragit om utredaren som alternativ lämnat förslag till frågan om hur domartjänstgöring skall attrahera en bredare krets av jurister. Ett sådant alternativ hade enligt Domstolsverkets mening inte behövt vara utformat med en sådan bundenhet till den nuvarande domarutbildningen. Domstolsverket konstaterar också att förslaget saknar ett egentligt resonemang om hur personer utan domarutbildning i större utsträckning skall lockas till domaryrket. Med denna inledande anmärkning lämnar Domstolsverket nedanstående synpunkter på det förslag som utredaren nu valt att lägga fram. Sammanfattning av Domstolsverkets synpunkter Domstolsverket anser att förslaget med en något modifierad och utökad domarutbildning sannolikt är genomförbart, men att även andra alternativ närmare borde ha övervägts. Domstolsverket anser att överrätterna även fortsättningsvis skall besluta om anställningar till domarutbildningen. Själva rekryteringsarbetet kan däremot med fördel bedrivas med någon form av centralt stöd. Domstolsverket anser att ett sådant stöd inte bör ges inom ramen för verksamheten vid en ny domarnämnd eller en reformerad tjänsteförslagsnämnd. Postadress Besöksadress Telefon Telefax Internetadress E-postadress 551 81 Jönköping Kyrkogatan 34 036-15 53 00 036-16 57 21 www.dom.se domstolsverket@dom.se
Enligt Domstolsverkets mening måste det väsentliga vara att rekryteringsarbetet präglas av professionalitet samt att en tydlig och gemensam kravprofil tillämpas vid rekryteringen. Domstolsverket tillstyrker att kravet på notariemeritering tas bort för den som vill söka till domarutbildningen. Åtgärden innebär att rekryteringsunderlaget till domarutbildningen breddas, vilket i sin tur är positivt för domarrekryteringen. När det gäller de föreslagna möjligheterna till utökad notarietjänstgöring avstyrker Domstolsverket att tjänstgöring skall kunna erbjudas inom den privata sektorn. Här ser Domstolsverket betydande administrativa problem och svårigheter att kontrollera tjänstgöringens kvalitet. Frågan om notarietjänstgöring hos andra statliga myndigheter, t.ex. Skatteverket, bör övervägas ytterligare. Domstolsverket avstyrker förslaget att en inledande överrättstjänstgöring frikopplas från resterande delar av domarutbildningen. Modellen innebär att utbildningen delas upp i flera sökprocesser och en sådan ordning utgör enligt verkets bestämda uppfattning en påtaglig konkurrensnackdel. För att attrahera skickliga och lämpliga jurister till en domarutbildning anser Domstolsverket att en sammanhållen anställning med ett betydande utbildningsinslag måste kunna erbjudas jfr näringslivets traineeutbildningar. I sammanhanget kan konstateras att förslaget inte tar sikte på vissa domstolars, särskilt kammarrätternas, behov av beredningsjurister med specialistkompetens som inte tjänstgör inom domarutbildningen. Domstolsverket anser att en sådan anställning kan utgöra en utmärkt utgångspunkt för att senare söka domarutbildning. När det gäller utbildning av nyutnämnda ordinarie domare har Domstolsverket initierat ett projekt om inrättande av en s.k. domarskola. Till grund för arbetet ligger bl.a. Strategier för kompetensutveckling inom Sveriges Domstolar (2006). Utbildningen på domarskolan skall innehålla både teoretiska och praktiska moment. Domstolsverkets anser att en känd och tydlig utbildning kommer att öka attraktionskraften för domaryrket. Domstolsverket har inte någon invändning mot att den av verket initierade och pågående verksamheten med extern adjunktion fortsätter. Beträffande en ny domarnämnd vidhåller Domstolsverket sin uppfattning från remissyttrandet över 2003 års domarutredning att ett sådant förslag bör övervägas. Domstolsverket vill härvid erinra om den promemoria med några synpunkter på TFN:s arbetsformer som upprättats den 7 juni 2007. Domstolsverket har inte några invändningar mot att medverka i olika avseenden när det gäller utbildningsinsatser m.m. på det sätt som anges i promemorian. Domarutbildningens dimensionering Kostnadskonsekvenser vid en minskad domarutbildning Såsom utredaren framhåller är promemorians slutsatser när det gäller kostnadskonsekvenser vid en minskad domarutbildning behäftade med osäkerhet. Härutöver bör påpekas att utfallet kan bli annorlunda om åtgärder för effektivisering beaktas fullt ut. De åtgärder som ligger närmast till hands är en ytterligare förstärkt beredningsorganisation på domstolarna och att utbyggnaden av domstolarnas verksamhetsstöd fortgår. Även organisatoriska förbättringar har betydelse för kostnadskonsekvenserna. 2 (7)
Vidare uppstår en viss rundgång i resonemanget när lönenivåer etc. anförs som skäl för att jurister med annan erfarenhetsbakgrund inte söker sig till domaryrket samtidigt som ökade lönekostnader anförs som argument för att inte minska domarutbildningen. Domstolsverket ställer sig sammantaget tveksamt till de kostnadsökningar som enligt promemorian skulle uppstå vid en minskning av domarutbildningen. En domarutbildning i hela landet Domstolsverket instämmer i utredarens uppfattning att en bibehållen domarutbildning på samtliga landets överrätter sannolikt kräver minst den nuvarande omfattningen för att vara meningsfull. Av promemorian framgår att det finns en koppling mellan var en assessor fått sin domarutbildning och var någonstans så småningom en domartjänst söks. Att samtliga landets överrätter skall kunna erbjuda domarutbildning kan emellertid inte vara något självändamål. Avgörande måste alltid vara utbildningens kvalitet och att den kan attrahera skickliga och lämpliga jurister. Vidare måste kostnaderna för utbildningen vara motiverade. Mot bakgrund av ett sådant perspektiv hade Domstolsverket föredragit om utredaren också utvecklat ett resonemang kring ett alternativ där en bibehållen domarutbildning i stället koncentreras till ett mindre antal överrätter. Andra arbetstagares behov Domstolsverket har i tidigare remissyttrande gällande betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102, dnr Ju2003/9652) anfört att intressen hos andra arbetstagare, som av tradition anställt assessorer, inte kan få vara styrande för domarutbildningen. Domstolsverket vidhåller alltjämt denna uppfattning. Sammantaget anser Domstolsverket således att de skäl som anförs i promemorian för att inte minska domarutbildningens dimensionering inte kan anses som helt invändningsfria. Antagningsförfarandet Utbildningsplatser bör utannonseras såsom är vederbörligt på arbetsmarknaden i övrigt. Domstolsverket anser att överrätterna själva skall fatta beslut om anställningar till domarutbildningen. En annan ordning skulle ha inskränkt domstolarnas anställningsrätt och inflytande över hur personalstyrkan ser ut i detta avseende. När det gäller rekryteringsarbetet kan detta med fördel bedrivas med någon form av centralt stöd. Domstolsverket kan emellertid inte se någon fördel med att rekryterings- och anställningsförfarandet anförtros till en ny domarnämnd eller en reformerad tjänsteförslagsnämnd. Det som i sammanhanget är av största betydelse är att rekryteringsarbetet sköts på ett så professionellt sätt som möjligt, vilket enligt verkets uppfattning kan åstadkommas utan att engagera en ny domarnämnd eller reformerad tjänsteförslagsnämnd i förfarandet. Det är enligt Domstolsverkets mening väsentligt att det finns en gällande kravprofil för en anställning som fiskal, jfr Domstolsverkets rapport 2006:3 Testprojektet. Huruvida tester regelmässigt skall förekomma i rekryteringen är en fråga som måste övervägas noga. Testprojektet har dragit slutsatsen att test bör användas som ett komplement när beslutsfattaren inte fått fram tillräckligt med information om sökanden eller valet står mellan två likvärdiga sökanden. Domstolsverket anser att den slutsatsen gör sig gällande även vid ett slopat krav på notariemeritering. Detta mot bakgrund av det nedan nämnda förhållandet att de allra flesta som kommer att vara aktuella för domarutbildningen också kommer att vara notariemeriterade. 3 (7)
Slopat krav på notariemeritering och vidgade möjligheter till notariemeritering Domstolsverket tillstyrker att kravet på notariemeritering slopas för den som vill söka till domarutbildningen. Enligt Domstolsverkets mening framstår det som fullt logiskt att något sådant krav inte uppställs mot bakgrund av att något motsvarande krav inte finns för anställning som ordinarie domare. Vidare instämmer Domstolsverket i utredarens bedömning att ett slopat krav på notariemeritering dels kan innebära att lämpliga och skickliga jurister som tidigare varit utestängda från domarutbildningen kan rekryteras, dels kan erfarenhetsbakgrunden hos domarkåren breddas. En följd av den föreslagna ordningen är att fiskaler utan tidigare erfarenhet av underrättstjänstgöring kommer att tjänstgöra på underrätt och där utföra dömande uppgifter. Denna nackdel kan i viss mån uppvägas genom ett förstärkt utbildningsperspektiv på underrätten. Vidare bör ett förfinat antagningsförfarande innebära en garanti för att de personer som kommer ifråga för domarutbildning också kan hantera de nya arbetssituationer som väntar på underrätten. Domstolsverket instämmer i utredarens bedömning att de allra flesta som antas till en reformerad domarutbildning även fortsättningsvis kommer att vara notariemeriterade. Domstolsverket avstyrker utredarens förslag att notariemeritering skall kunna förvärvas hos större privata arbetsgivare. Skälet härtill är att det kommer finnas svårigheter att kontrollera kvaliteten på tjänstgöringen samt uppstå problem av administrativ art. När det gäller notariemeritering hos andra statliga myndigheter, t.ex. Skatteverket eller Åklagarmyndigheten, bör frågan övervägas ytterligare. En frikopplad överrättstjänstgöring Domstolsverket avstyrker förslaget i denna del. En reformerad domarutbildning måste kunna attrahera och utgöra ett alternativ för unga, skickliga och lämpliga jurister för domaryrket. En ordning där det inledande överrättsåret kommer att efterföljas av ett nytt ansökningsförfarande och där det inte finns någon garanti för en fortsättning på domarutbildningen eller som förslaget är utformat; ett egentligt inträde på domarutbildningen framstår enligt Domstolsverket som olämplig. I jämförelse med fasta anställningar hos t.ex. advokatbyråer eller Åklagarmyndigheten har den föreslagna modellen, med ett stort mått av osäkerhet kring de framtida arbetsuppgifterna, en påtaglig konkurrensnackdel. Domstolsverket anser att ett genomförande av förslaget i denna del kommer inverka direkt hämmande för rekryteringen till domstolarna. Domstolsverket förespråkar i stället en modell med en ansökningsprocess till en sammanhållen domstolsanställning där utbildning utgör en väsentlig del av tjänstgöringen. Innehållet i en sådan tjänst skulle kunna jämföras med de traineeprogram som förekommer inom näringslivet. Idén med en frikopplad överrättstjänstgöring sammanhänger också med domstolarnas behov av föredragandepersonal. Rekryteringen av fiskaler till överrätterna skall enligt utredaren ske med beaktande av överrätternas behov av föredragande. Genom att inte alla fiskaler kommer att beredas utbildningsplats på underrätt uppstår efter hand en grupp anställda som aldrig kommer vidare i domarutbildningen. Dessa anställda upprätthåller en fiskalsplats och följden blir att jurister som skulle ha möjlighet att fullfölja hela domarutbildningen hindras tillträde till utbildningen. 4 (7)
Domstolsverket anser att förslaget inte tar sikte på vissa domstolars, särskilt kammarrätternas, behov av beredningsjurister som inte tjänstgör inom domarutbildningen. Dessa domstolar behöver en stabil beredningsorganisation med inslag av specialisering inom främst skatte- och socialförsäkringsområdet. För att domstolarna även framöver skall kunna attrahera specialister måste det t.ex. finnas möjligheter att kunna erbjuda dem individuella villkor. Domstolsverket noterar också att en sådan anställning kan utgöra en utmärkt utgångspunkt för att senare söka domarutbildning. Domstolsverket saknar också i sammanhanget en analys i vad mån den föreslagna ordningen påverkar fördelningen mellan könen bland de sökande till domarutbildningen. Arbetsgivaransvaret och tjänstledighet Domstolsverket har inte någon erinran mot det som utredaren anför i dessa delar. Regeringskansliet är den största arbetsgivaren för assessorer som är tjänstlediga från överrätt. Det är inte ovanligt att assessorer återvänder till domstolen på mycket kort varsel från uppdrag som t.ex. utredningssekreterare för att därefter lämna domstolen igen efter en kort period. Domstolsverket vill i detta sammanhang understryka behovet av en bättre samordning och ett ökat ansvarstagande från Regeringskansliet för att undvika ryckighet och administrativa besvär. Vikariat och förstärkning Domstolsverket anser att domstolarnas grunddimensionering måste vara sådan att viss frånvaro kan hanteras inom ramen för den egna organisationen. I sammanhanget kan inte heller bortses från att domstolarnas inre organisation också har betydelse för förmågan att hantera frånvaro. Domstolsverket är principiellt av uppfattningen att dömande uppgifter skall utföras i första hand av ordinarie domare. Såsom utredaren anger pågår ett arbete med att sätta ihop en förstärkningsstyrka bestående av ordinarie domare. Domstolsverkets förhoppning är att en sådan förstärkningsstyrka skall bistå domstolarna med bl.a. balansavverkning och behov av vikariat. Utbildning av nyutnämnda ordinarie domare Domstolsverket har den 21 maj 2007 antagit ett direktiv (dnr 261-2007) till ett projekt som skall utreda förutsättningarna för en särskild skola för ordinarie domare. Till grund för arbetet ligger bl.a. Strategier för kompetensutveckling inom Sveriges Domstolar (2006), som beslutats av verket. På grund av pensionsavgångar kommer närmare 300 domare att behöva rekryteras under de närmaste fyra till sex åren. Antalet domare utan domarutbildning kommer sannolikt också att öka. Av statistik från TFN framgår att under år 2006 uppgick antalet sökande helt utan domarutbildning till 17 personer, varav fyra utnämndes. Under första halvåret av år 2007 har tio personer utan domarutbildning sökt tjänst, varav fyra utnämnts. Siffrorna indikerar på en ökning i förhållande till den statistik som finns i promemorians tabell B 3.5 i bilaga 3. Det kommer således att finnas ett behov av en systematisk introduktion av nyutnämnda domare. Domarskolan skall placeras i Jönköping och det är tänkt att undervisningen skall skötas av lärare från Sveriges Domstolar och från universiteten m.m. Utbildningen skall innehålla både praktiska och teoretiska moment, t.ex. träning i att hålla muntliga förhandlingar under ledning av äldre kollega/mentor, studiebesök och föreläsningar. Syftet med domarskolan är att kunna möta kraven på kvalitetssäkring, koncentration av utbildning 5 (7)
i tid och rum och säkerställande av kompetensöverföring från erfarna till yngre. En viktig faktor är också att domaryrket skall attrahera skickliga och kvalificerade jurister. En känd och tydlig utbildning i samband med tillträdet kan medverka till att höja attraktionskraften. Några övriga frågor Extern adjunktion Domstolsverket anser, liksom utredaren, att etablerade jurister med annan bakgrund än domarutbildning även fortsättningsvis bör kunna erbjudas kortare eller längre tids adjunktion på överrätt. Domstolsverket har således inte någon invändning mot att den av verket initierade och pågående verksamheten med extern adjunktion fortsätter. Ett nytt beredningsorgan för rekryteringen I 2003 års domarutredning (SOU 2003:102) behandlas förslaget om en ny domarnämnd. Domstolsverket tillstyrkte i sitt remissyttrande förslaget. Utredaren anser att ett konkret förslag, som har sin utgångspunkt i det som anfördes i 2003 års domarutredning, bör tas fram på detta område. Domstolsverket vidhåller sin tidigare uppfattning och anser att det bör övervägas om TFN skall ersättas med ett annat beredningsorgan. Domstolsverket vill härvid erinra om den promemoria med några synpunkter på TFN:s arbetsformer som upprättats den 7 juni 2007. Arbetsgruppen lämnar i promemorian förslag med syfte att höja kvaliteten på det underlag som ligger till grund för nämndens och regeringens beslut i tillsättningsärendena. Som framgått ovan anser Domstolsverket att rekryteringsarbetet och antagningsförfarandet beträffande sökande till domarutbildningen bör ligga utanför kompetensområdet för ett nytt beredningsorgan. Olika insatser med stöd av Domstolsverket I promemorian behandlas ett flertal områden där några författningsändringar inte krävs, men där Domstolsverkets medverkan är ett villkor för förslagens genomförande. Domstolsverket prioriterar arbetet med att utveckla kvaliteten på de centrala utbildningar som verket ansvarar för. Detta gäller såväl utbildning av fiskaler, som utbildning av nyutnämnda ordinarie domare. Utbildningarnas omfattning och kvalitet sammanhänger självfallet med resurstilldelningen till domstolsväsendet. Domstolsverket antog år 2006 dokumentet Strategier för kompetensutveckling inom Sveriges Domstolar. I strategin uttalas bl.a. att domstolarna formulerar de kompetensbehov som finns och att behov av kompetensutveckling utformas i individuella utbildningsplaner. När det gäller individuella och behovsstyrda utbildningsinsatser för ordinarie domare ställer sig Domstolsverket positiv till att medel kan sökas av verket för sådana ändamål. Domstolsverket delar även utredarens uppfattning att verket bör fungera som ett stöd dels för domstolscheferna vid upprättandet av utbildnings- och kompetensutvecklingsplaner för ordinarie domare, dels för domstolarnas möjligheter att ta emot nya medarbetare på arbetsplatsen. Domstolsverket har inte någon erinran mot att upphandla sådana konsulttjänster som behövs vid rekryteringen av fiskaler eller ordinarie domare. När det gäller marknadsföringsåtgärder har annonsering i dagspress ökat, t.ex. utannonseras samtliga lagmanstjänster i rikspressen. Domstolsverket anser att annonseringen visat positivt resultat. 6 (7)
Anser regeringen att behov finns av att ytterligare överväga vissa frågor, t.ex. rekryteringsförfarandets närmare utformning eller hur notarietjänstgöringen skall se ut, ställer sig Domstolsverket positivt till att behandla sådana frågor inom ramen för regeringsuppdrag. Författningsändringar Domstolsverket har inte någon erinran mot att kravet på förvärvad notariemeritering tas bort i 41 förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion respektive 41 förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion. Domstolsverket avstyrker övriga författningsförslag. Detta yttrande har beslutats av undertecknad generaldirektör. I den slutliga handläggningen har även deltagit chefsjuristen Jörgen Nilsson och avdelningschefen Monica Dahlbom. Föredragande har varit kammarrättsassessorn Anders Grehn. Thomas Rolén Anders Grehn 7 (7)