Styrelsen får en stärkt ställning i förhållande till övriga nämnder (5.5)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1 (5) Datum Diarienr KST 2015/296 Ert datum Ert diarienr Fi2015/1581 Finansdepartementet Stockholm En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) Kammarrätten har anmodats att yttra sig över rubricerat betänkande och får med anledning härav anföra följande. Inledning Kammarrätten vill inledningsvis framhålla att betänkandet är mycket väl genomarbetat och att domstolen ser positivt på de förslag som lämnats. Utredningen har på ett bra sätt genom sina förslag uppfyllt direktiven och direktivens målsättning att bl.a. utgå ifrån ett medborgarperspektiv samt att åstadkomma en ändamålsenlig, tydlig och enhetligt utformad lagstiftning. Kammarrätten tillstyrker utredningens förslag i stort utifrån de aspekter domstolen har att beakta med reservation för följande kommentarer. Styrelsen får en stärkt ställning i förhållande till övriga nämnder (5.5) Enligt förslaget får fullmäktige besluta att styrelsen ska kunna fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Genom förslaget ges styrelsen en särställning i förhållande till övriga nämnder. Syftet är att möjliggöra en tydlig styrning av verksamheten. Det är fullmäktige som ska ge styrelsen beslutanderätt avseende vissa angivna förhållanden. Kammarrätten anser inte att utredningen tillräckligt belyst konsekvenserna av förslaget. Fråga uppkommer bl.a. om vad som händer om styrelsen går utanför den beslutanderätt som delegerats från fullmäktige samt hur medborgarna kan utöva kontroll över och få insyn i de beslut styrelsen fattar, dvs. ska besluten kunna laglighetsprövas. Vidare anför utredningen att nämnderna inte ska vara Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet:

2 REMISSYTTRANDE 2 (5) underordnade styrelsen och att nämnderna behåller sitt verksamhetsansvar. Kammarrätten anser att synsättet inte går att förena med förslaget att styrelsen får rätt att fatta bindande beslut för nämnderna. Genom ett sådant förfarande riskerar nämnderna att ändå bli underordnade i förhållande till styrelsen på de områden där styrelsen fattar beslut. Det kan medföra problem att fastställa om nämnden eller styrelsen är ansvarig för problem som eventuellt uppstår i verksamheten. Ingen absolut anmälningsskyldighet för delegationsbeslut (8.6.2) Enligt förslaget ska nämnden besluta i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av delegation ska anmälas till den. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om besluten får överklagas genom laglighetsprövning. Kammarrätten vill här lyfta fram följande. En konsekvens av förslaget är att den politiska majoriteten i nämnderna kommer kunna fatta beslut om vilka delegationsbeslut som inte behöver anmälas. Följden riskerar att bli att delegationsbeslut som inte anmäls inte kommer att kunna granskas av den politiska minoriteten på samma sätt som sker idag när anmälan görs. Konsekvenserna av föreslagen ändring har, enligt kammarrätten, inte belysts i tillräcklig omfattning. Utredningen skulle dels behöva titta närmare på hur den politiska minoriteten får tillräcklig insyn i delegationsärenden, dels hur medborgarna tillförsäkras nödvändig insyn. Därtill uppkommer frågan om vem som ska avgör vilka beslut som kan laglighetsprövas. Det är inte alltid självklart vilka beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning och det kan vara svårt för en enskild tjänsteman att göra en sådan bedömning. Kammarrätten vill också framhålla att Lagrådet tidigare avstyrkt en sådan ändring som nu föreslås. Krav på saklighet och opartiskhet (8.8) Utredningen föreslår att det ska skrivas in en hänvisning till bestämmelsen i regeringsformen om skyldigheten för den som utför offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet. Det ska även finnas en hänvisning till bestämmelserna om bisysslor i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Kammarrätten ställer sig frågande till behovet av föreslagna hänvisningar. För anställda inom det offentliga är det redan en skyldighet att känna till kravet på saklighet och opartiskhet vid t.ex. beslutsfattande samt även vad som gäller för bisysslor. Att i specifika fall införa hänvisningar till vissa lagar och inte till andra kan leda till missförstånd avseende tillämpning och graden av betydelse av lagar till vilka hänvisning inte görs. Därtill bör det noteras att utredningen samtidigt inte anser att det behöver finnas en allmän hänvisning till att kommunallagens bestämmelser i olika delar kan påverkas av EU-rätten. Däremot görs det specifika hänvisningar till EU-rätten under kapital 2 i nya kommunallagen. Kammarrätten anser att utredningen på de här punkterna inte är tillräckligt konsekvent i sina förslag.

3 REMISSYTTRANDE 3 (5) Ett särskilt kapitel om anställda (8.10) Kammarrätten vill särskilt poängtera fördelarna med att införa ett kapitel i kommunallagen som rör de anställda. Hänsyn ska tas till konkurrensneutralitet (13.4) Utredningen föreslår att det ska föras in ett målsättningsstadgande i kommunallagen vad avser att kommunen ska uppträda konkurrensneutralt när den agerar på en marknad. Bestämmelsen ska däremot inte vara rättsligt bindande för kommunen. Utredningen konstaterar att det inte är lämpligt att göra konkurrensneutralitet till en rättsligt bindande princip men någon djupare analys om varför det inte är lämpligt saknas. Såsom kammarrätten nämnt inledningsvis har utredningen lyckats väl med att bl.a. åstadkomma en ändamålsenligt utformad lagstiftning. Vad avser denna del hade kammarrätten dock gärna sett att ytterligare analys hade gjorts. Kammarrätten anser att det är tveksamt att införa den här typen av målsättningsstadganden om dessa inte får någon rättslig effekt. Genom att inte göra stadgandet rättsligt bindande för kommunen blir det svårare att göra det gällande i domstol vid en laglighetsprövning. Det riskerar att bli oklarheter vilket inte gagnar den tydlighet man vill uppnå med en ny kommunallag. Därtill ifrågasätter kammarrätten behovet av den föreslagna regleringen. Utredningen konstaterar själv att redan idag finns regler med innebörden att kommunen ska förhålla sig neutral till näringslivet varför ytterligare regleringar inte borde behövas. Regler om laglighetsprövning ska finnas kvar (14.10) Kammarrätten instämmer i utredningens förslag att reglerna om laglighetsprövning ska finnas kvar huvudsakligen oförändrade. Kammarrätten delar vidare bedömningen att begreppet överklagande alltjämt ska finnas kvar. Begreppet tydliggör att laglighetsprövningen handlar om insyn och granskning för medlemmarna. Fler juridiska personer bör vara medlemmar ( ) Utredningen föreslår att de juridiska personer som bedriver näringsverksamhet i en kommun eller landsting bör kunna vara medlemmar i kommunen och i landstinget. Detsamma ska gälla för ideella föreningar som har en tydlig geografisk förankring i kommunen eller landstinget. Kammarrätten anser inte att konsekvenserna av en utvidgning av talerätten på så sätt som föreslagits har belysts tillräckligt väl. Förslaget innebär en kraftigt utvidgad krets av taleberättigade. I den exemplifiering som utredningen har gjort avseende vad som krävs för att en näringsidkare ska få talerätt blir konsekvensen att samtliga näringsidkare i en kommun ges talerätt. Det skulle i

4 REMISSYTTRANDE 4 (5) princip räcka med t.ex. en postbox för att erhålla talerätt. Fråga uppkommer då vilket behov det kan finnas av en sådan kraftigt vidgad talerätt för näringsidkare och vilken koppling det i sådant fall har till laglighetsprövningens syfte som en medborgargranskning. Kammarrätten sätter därför ifråga om inte förslaget har gått för långt. Vad avser talerätt för ideella föreningar kan frågor om huruvida föreningen bedriver verksamhet i en kommun bli svårbedömda. Det kan då handla om vad som avses med verksamhet och i vilken omfattning verksamheten ska bedrivas för att föreningen ska vara taleberättigad. Vidare gör kammarrätten bedömningen att om utvidgning sker till föreslagna taleberättigade näringsidkare och föreningar är det mycket troligt att överklagandena kommer att bli betydligt mer komplexa än det genomsnittliga laglighetsprövningsmålet och att det även finns en risk att laglighetsprövningen kommer att användas för att förhala kommunala processer. Begränsning av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut tas bort (14.13) Utredningens förslag innebär att de begränsningar som finns för att laglighetspröva vissa budgetbeslut ska tas bort. Kammarrätten ser positivt på möjligheterna att de föreslagna begränsningarna tas bort. Däremot efterlyser kammarrätten ytterligare analys av konsekvenserna av en prövning där en domstol kommer fram till att kommunen inte ägt att åberopa synnerliga skäl för att inte hålla budgeten i balans. Fråga uppstår om en sådan utgång vid en domstolsprövning resulterar i att hela budgeten därmed faller och ny budget behöver tas fram. Prövningsgrunderna ska förtydligas ( ) Kammarrätten ser positivt på utredningens ambition att förtydliga prövningsgrunderna för laglighetsprövningen för att underlätta för kommunmedlemmarna att ta tillvara sin kontrollmöjlighet. Kammarrätten anser dock att förenklingen och förtydligandet har resulterat i att skillnaden mellan grunderna istället har blivit otydligare. Enligt kammarrättens uppfattning finns det, så som förslaget ser ut, i princip ingen skillnad mellan den första och tredje grunden. Det kan istället vara till fördel att den tidigare lydelsen av den tredje grunden finns kvar för att tydligare särskilja grunderna. Följdändringar i andra författningar (18.9) (Hänvisningar till delegationsbestämmelser) Begreppet kontrolluppgifter (s. 711) inom livsmedel- och foderområdena kan inte utmönstras på det sätt som föreslås utan att detta belyses ytterligare. Begreppet offentlig kontroll som begreppet kontrolluppgifter direkt relaterar till regleras i direkt gällande EU-förordningar på området (se prop. 2005/06:128 Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa,

5 REMISSYTTRANDE 5 (5) djurskydd och växtskydd m.m.). En noggrann analys av vad förslaget innebär för den offentliga kontrollen av bl.a. livsmedels- och foderområdena behöver göras före ändringar vidtas. Konsekvenser av förslagen (19.7) Kammarrätten anser att förslagen på ändringar avseende laglighetsprövningen kommer att leda till en ökad målinströmning och att målen kommer att bli mer omfattande och resurskrävande. Kammarrätten förutsätter att de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att kompenseras för de kostnadsökningar som förslagen resulterar i. Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén. Kammarrättsrådet Maria Braun och tf. kammarrättsassessorn Henrik Hasslemark har deltagit i handläggningen. Thomas Rolén Kopia till Henrik Hasslemark Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå