Förhållandet till regeringsformens bestämmelser

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1 (5) Datum Diarienr AdmD Ert datum Ert diarienr Fi2015/4235 Promemorian Amorteringskrav Finansdepartementet Stockholm fi.registrator@regeringskansliet.se Kammarrätten har anmodats att yttra sig över den rubricerade promemorian. Kammarrätten konstaterar inledningsvis att promemorian, trots att den avser genomgripande förslag som är av stor betydelse för enskilda, är knapphändigt motiverad och att det redovisade underlaget för bedömningen av förslagets effekter är bristfälligt. Kammarrätten, som har en del synpunkter på de enskilda förslagen, konstaterar sammanfattningsvis att bestämmelserna i regeringsformen (RF) inte utgör något hinder för den föreslagna regleringen. Förhållandet till regeringsformens bestämmelser I promemorian föreslås dels en övergripande bestämmelse om amorteringskrav, dels ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla kravet på amorteringskrav. Kammarrätten gör följande bedömning av om förslaget i promemorian som innebär delegation av rätten att meddela föreskrifter om amorteringskrav är förenligt med RF:s bestämmelser om normgivningsmakten. Enligt 8 kap. 2 första stycket 1 RF ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. När det gäller föreskrifter av detta slag är kravet på lagform såvitt här är av intresse undantagslöst. Föreskrifterna hör därmed till det s.k. obligatoriska lagområdet. Även föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna ska, Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet:

2 REMISSYTTRANDE 2 (5) enligt 8 kap. 2 första stycket 2 RF, meddelas genom lag om de gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. När det gäller sådana föreskrifter följer det dock av 8 kap. 3 första stycket RF att riksdagen genom ett bemyndigande kan delegera föreskriftsrätten till regeringen. Detta gäller under förutsättning att föreskrifterna inte rör vissa i paragrafen särskilt uppräknade ämnen (som inte är aktuella nu). Om riksdagen enligt bestämmelserna i 8 kap. RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. Detta framgår av 8 kap. 10 RF. I förarbetena till 1974 års regeringsform uttalade departementschefen att det inte utan fog kan hävdas att gränsdragningen mellan civilrätt och offentlig rätt åtminstone i viss utsträckning är konventionellt betingad och att samma politiska mål ofta kan uppnås såväl genom civilrättslig som genom offentligrättslig normgivning (prop. 1973:90 s. 311). Frågan om gränsdragningen mellan civilrättsliga och offentligrättsliga föreskrifter har därefter behandlats av Lagrådet i ett antal yttranden, t.ex. i yttrandet över förslaget till personuppgiftslag. Av yttrandet framgår att regeringen i lagrådsremissen anfört att gränsen mellan å ena sidan föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes och å andra sidan offentligrättsliga föreskrifter bör kunna dras efter vem som kan åberopa föreskrifterna och vilka sanktioner som är omedelbart förknippade med ett brott mot dem. Lagrådet hade inga invändningar mot de i lagrådsremissen beskrivna principerna för gränsdragningen mellan privaträttsliga och offentligrättsliga föreskrifter och uttalade att sådana föreskrifter som en enskild person med framgång kan direkt åberopa mot andra enskilda i domstol och som kan leda till att enskilda förpliktas att erlägga exempelvis skadestånd alltså bör räknas till föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (prop. 1997/98:44 s. 244). Frågan om gränsdragningen mellan föreskrifter som avser enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes och offentligrättsliga föreskrifter har även behandlats i litteraturen. Holmberg m.fl. uttalar i Grundlagarna, tredje uppl. 2012, att det i många fall är möjligt att välja antingen civillag eller offentligrättslig lag om man vill uppnå ett bestämt syfte och att man, vid bedömningen av om föreskrifter är offentligrättsliga, ofta torde kunna hämta ledning i huruvida de lägger en skyldighet att ingripa på en myndighet (s. 359). Enligt Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, tredje uppl. 1999, krävs, för att det ska anses vara fråga om föreskrifter som avser enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, att reglerna direkt kan åberopas och göras gällande i tvister mellan enskilda. Strömberg uttalar vidare att det inte räcker att reglerna ålägger en enskild vissa förpliktelser, vilkas fullgörande indirekt har betydelse för andra enskilda (se s. 71 och 174). Det i promemorian föreslagna bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att meddela föreskrifter som kommer att få stor betydelse för de kreditavtal som ingås mellan enskilda.

3 REMISSYTTRANDE 3 (5) Det skulle därför kunna hävdas att föreskrifterna avser enskildas ekonomiska förhållanden inbördes. Det kan dock konstateras att förslaget innebär att den enda följden av att en kreditgivare bryter mot de föreskrifter om amortering som regeringen eller Finansinspektionen meddelar med stöd av bemyndigandet är att kreditgivaren kan bli föremål för ingripande från tillsynsmyndigheten. Med hänsyn till detta och med beaktande av nämnda uttalanden i förarbeten, doktrin och av Lagrådet ska föreskrifterna enligt kammarrättens mening inte anses höra till det obligatoriska lagområdet. Kammarrätten anser alltså att det förslag till bemyndigande som lämnas i promemorian gäller sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 2 första stycket 2 RF. Därmed följer av 8 kap. 3 första stycket och 8 kap. 10 RF att såväl delegation som subdelegation av föreskriftsrätt är tillåten. Kammarrätten noterar även att det i 8 kap. 12 RF finns ett uttryckligt stöd för regeringen att, vid subdelegation, bestämma att föreskrifter som Finansinspektionen meddelat ska underställas regeringen för prövning. Sammanfattningsvis anser kammarrätten därför att bestämmelserna i RF inte utgör något hinder mot den reglering som föreslås i promemorian. Kammarrätten går därför vidare till att lämna ett antal synpunkter på hur förslaget är utformat i övrigt. Låntagare Den föreslagna bestämmelsen om amorteringskrav, som enligt promemorian ska placeras i en ny paragraf, 6 kap. 3 b, i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF), omfattar krediter som lämnas till enskilda personer. Enligt bestämmelsen ska kreditinstituten vid kreditgivningen tillämpa sådana villkor i fråga om återbetalning som är förenliga med en sund amorteringskultur och inte bidrar till alltför hög skuldsättning hos hushållen. Syftet med bestämmelsen är enligt promemorian att motverka de risker som är förknippade med hushållens skuldsättning. Eftersom hushållens skulder utgörs av krediter som lämnats till fysiska personer bör bestämmelsen enligt kammarrättens mening utformas så att det blir tydligt att kreditgivning till juridiska personer inte omfattas. Bestämmelsen bör därför inledas på följande sätt: Ett kreditinstitut som till fysiska personer lämnar krediter Villkor i fråga om återbetalning I promemorian anges inte vad som avses med kraven på att de villkor som tillämpas i fråga om återbetalning ska vara förenliga med en sund amorteringskultur och inte bidra till alltför hög skuldsättning hos hushållen. Kammarrätten anser att det bör förtydligas vad dessa krav innebär, förslagsvis genom att konkreta exempel lämnas.

4 REMISSYTTRANDE 4 (5) Kreditgivare Kammarrätten noterar att det enligt promemorian finns företag vars kreditgivning inte träffas av det föreslagna amorteringskravet eftersom deras verksamhet inte omfattas av LBF. I betänkandet Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden (SOU 2015:40) lämnas förslag till en ny lag om kreditgivare och kreditförmedlare av bostadskrediter. Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om yrkesmässig kreditgivning i fråga om bostadskrediter till konsumenter och omfattar därmed också sådana kreditgivare vars verksamhet inte omfattas av LBF. Enligt kammarrättens mening får det, i avvaktan på beredningen av Bolåneutredningens betänkande, godtas att sådana kreditgivare för närvarande inte föreslås omfattas av bestämmelserna om amorteringskrav. Nya krediter I författningskommentaren till 6 kap. 3 b anges att amorteringskravet enbart omfattar nya krediter och således inte påverkar redan ingångna kreditavtal. Av den föreslagna lagtexten framgår detta inte på annat sätt än genom valet av tempus, dvs. att bestämmelsen är tillämplig på kreditinstitut som lämnar krediter. I promemorian förklaras inte vad som ska anses utgöra en ny kredit eller när en kredit ska anses lämnad. Kammarrätten anser att det krävs ett förtydligande i detta avseende. Inte minst behöver det klargöras i vilken mån ett kreditavtal kan förändras utan att det ska anses vara fråga om en ny kredit som omfattas av amorteringskravet. Bestämmelsens placering I promemorian föreslås att bestämmelsen om amorteringskrav placeras i 6 kap. LBF, som innehåller övergripande bestämmelser om ett kreditinstituts rörelse. Eftersom bestämmelsen enbart gäller den del av ett kreditinstituts verksamhet som avser kreditgivning anser dock kammarrätten att det ligger närmare till hands att placera den i 8 kap. LBF, som innehåller bestämmelser om hantering av krediter och övriga engagemang. Författningskommentar I författningskommentaren till 6 kap. 3 b anges att termen amorteringskrav definieras och införs i paragrafen. Beskrivningen ger intryck av att paragrafen innehåller en definition av begreppet amorteringskrav. Detta begrepp förekommer dock endast i rubriken före paragrafen, medan själva paragrafen innehåller en övergripande bestämmelse om amorteringskrav. Beskrivningen av paragrafens innehåll är således missvisande och behöver ändras. När det gäller innehållet i författningskommentaren vill kammarrätten framhålla att flera av de förtydliganden som kammarrätten efterfrågat ovan lämpligen kan göras genom uttalanden i författningskommentaren.

5 REMISSYTTRANDE 5 (5) Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén. Kammarrättslagmannen Jerry Eriksson, kanslichefen Tomas Keisu och kammarrättsrådet Fredrik Fries har också deltagit i beslutet. Föredragande har varit kammarrättsfiskalen Linnea Svenander. Thomas Rolén Kopia till Linnea Svenander Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå