Betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1 (10) Datum Diarienr AdmD Ert datum Ert diarienr Ju2012/4191/L5 Justitiedepartementet Stockholm Betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34) Kammarrätten har anmodats att yttra sig över rubricerade betänkande och får med anledning härav anföra följande. 1. Inledning Kammarrätten vill inledningsvis särskilt framhålla att betänkandet är synnerligen väl genomarbetat. Det allmänna intrycket är att utredningen på ett bra sätt har gått genom och tagit sig an de problem och brister som finns i det nuvarande påföljdssystemet. Utredningens förslag är välgrundade och leder enligt kammarrättens mening till ett tydligt, konsekvent och trovärdigt påföljdssystem för såväl vuxna som unga lagöverträdare. Det föreslagna systemet med villkorligt fängelse leder även till en minskning av antalet kortare fängelsestraff. Kammarrätten ställer sig därför bakom utredningens förslag. Nedan redovisas de synpunkter som kammarrätten utifrån sina utgångspunkter har funnit skäl att presentera särskilt. Kammarrätten har delat in sitt remissvar under ett antal rubriker. Övervaknings- och kontrollsanktion Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktioner Mellantvång Ungdomsövervakning Sekretess Särskilt om hemarrest Konsekvenser Enskilda författningsförslag Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet:

2 REMISSYTTRANDE 2 (10) 2. Övervaknings- och kontrollsanktion Kammarrätten har inga invändningar mot utredningens förslag att frågan om vilket förstärkande inslag en övervaknings- och kontrollsanktion ska innefatta, och hur det ska utformas i det enskilda fallet, ska avgöras av Kriminalvården. Kammarrätten tillstyrker att Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Kammarrätten efterfrågar emellertid en bedömning av om domstolsprövningen ska vara förenat med ett krav på skyndsamhet. Kammarrätten finner i likhet med utredningen att den föreslagna ordningen inte strider mot grundläggande principer i Europakonventionen (artikel 5) och regeringsformen (2 kap. 8 och 9 ). De beslut som kommer att fattas av Kriminalvården är förvaltningsbeslut. Huvudregeln för överklaganden av sådana beslut är att överprövningen ska ske hos allmän förvaltningsdomstol. De allmänna förvaltningsdomstolarna prövar redan i dag frågor om verkställighet. Kammarrätten tillstyrker därför att Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Genom möjligheten att överklaga ges den dömde en rätt till domstolsprövning av den alternativa inskränkningens ingripandegrad. Kammarrätten har sålunda inga invändningar mot den föreslagna ordningen. Mot bakgrund av att det rör sig om ett beslut om frihetsinskränkning anser kammarrätten emellertid även om beslutet grundar sig på domstols dom att det i ärendets fortsatta beredning åtminstone bör övervägas huruvida domstolsprövningen ska vara förenat med ett skyndsamhetskrav. 3. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktioner Kammarrätten har inga invändningar mot utredningens förslag att Kriminalvården får besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas, om det uppkommer en fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest eller kontraktsvård. Kammarrätten avstyrker emellertid att Kriminalvårdens beslut omprövas av övervakningsnämnd och förordar att beslutet omgående ska underställas domstol för prövning. Eftersom ett beslut om omedelbart omhändertagande innebär ett frihetsberövande, har den dömde rätt till omgående prövning av beslutet av ett organ som uppfyller Europakonventionens krav på domstol, se artikel 5:4 konventionen. Enligt utredningen bör det vara tillräckligt att Kriminalvårdens beslut omprövas av övervakningsnämnd, förutsatt att övervakningsnämndens beslut i sin tur kan överklagas till domstol och där bli föremål för snabb prövning. I detta sammanhang vill kammarrätten särskilt lyfta fram kravet på snabb domstolsprövning av frågor om frihetsberövande som följer av artikel 5:4 konventionen. Den av utredningen föreslagna ordningen, att övervakningsnämnden omprövar Kriminalvårdens beslut, innebär en

3 REMISSYTTRANDE 3 (10) fördröjning av domstolsprövningen. Kammarrätten anser att en sådan fördröjning inte kan anses godtagbar. Paralleller kan här dras till socialnämnds beslut om omedelbart omhändertagande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Sådana beslut underställs förvaltningsrätten utan mellanled. Mot bakgrund av det ovanstående avstyrker kammarrätten att Kriminalvårdens beslut omprövas av övervakningsnämnd. Kammarrätten förordar i stället att beslutet omgående ska underställas domstol för prövning. 4. Mellantvång Kammarrätten tillstyrker utredningens förslag att aktualitetskravet i 22 LVU tonas ned med avseende på dem som dömts till sluten ungdomsvård. Vissa av de ungdomar som döms till sluten ungdomsvård kommer att vara i behov av fortsatt vård när verkställigheten är över. Kammarrätten delar utredningens bedömning att det finns skäl att se på 22 LVU. Enligt kammarrätten kan det inte uteslutas att aktualitetskravet i 22 LVU ibland kan begränsa möjligheterna till förebyggande åtgärder för den aktuella gruppen unga, eftersom den unge genom frihetsberövandet varit förhindrad att genom sitt beteende påvisa behovet av vård. Kammarrätten anser därför att det finns skäl för att tona ned aktualitetskravet i 22 LVU för unga som dömts till sluten ungdomsvård. Kammarrätten vill dock i sammanhanget peka på följande. Ett ärende om mellantvång omfattas inte av rätten till offentligt biträde enligt 39 LVU. Mot bakgrund bl.a. av att det är socialnämnden som beslutar om mellantvång, och att domstolsprövning endast kommer till stånd om den unge överklagar beslutet, föreslår kammarrätten att det i ärendets fortsatta beredning övervägs om ärenden om mellantvång ska omfattas av rätt till offentligt biträde. 5. Ungdomsövervakning Byte av frihetsinskränkande inslag Kammarrätten har inget att invända mot utredningens förslag att frågan om byte av frihetsinskränkande inslag, och hur detta inslag ska utformas i det enskilda fallet, ska avgöras av Statens institutionsstyrelse (SiS). Kammarrätten tillstyrker att SiS beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Kammarrätten efterfrågar emellertid en bedömning av huruvida domstolsprövningen ska vara förenat med ett krav på skyndsamhet. Se motsvarande motiveringar ovan i avsnittet om övervaknings- och kontrollsanktion.

4 REMISSYTTRANDE 4 (10) Nedtrappning m.m. Kammarrätten avstyrker utredningens förslag till utformning av bestämmelserna om nedtrappning och upphörande av frihetsinskränkande inslag (25 och 26 i förslaget till lag [20xx:xxx] om verkställighet av ungdomsövervakning). Kammarrätten förordar en annorlunda utformning av dessa bestämmelser. Enligt 25 i nämnda förslag till lag får de inskränkningar som anges i 22 eller 23 minskas efter halva verkställighetstiden, om den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplan och därefter följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt. Bestämmelsen om att inskränkningarna helt får upphöra (26 ) har en liknande lydelse. Enligt utredningen (band 1, s. 444) ska som huvudregel de frihetsinskränkande inslagen gälla under hela verkställighetstiden. Utredningen anför dock att kravet på godtagbar medverkan inte innebär att en förutsättning för nedtrappning är att verkställighetsplanen ska ha följts i alla delar. Möjligheten att trappa ned de ingripande inslagen bör enligt utredningen finnas även när inte alla inslag har efterlevts fullt ut. Enligt kammarrätten kan det, mot bakgrund av det ovanstående, förväntas att åtminstone majoriteten av de unga kommer att uppfylla kraven för nedtrappning. Huvudregeln i praktiken blir då inte att de frihetsinskränkande inslagen ska gälla under hela verkställigheten, utan i stället att de frihetsinskränkande inslagen ska trappas ned. Här bör nämnas att utredningen (band 3, s. 692) understryker att beslutet om nedtrappning inte bör vara föremål för någon diskretionär bedömning, samt att det alltid bör beslutas om nedtrappning om förutsättningarna för detta är uppfyllda. Kammarrätten förordar, mot bakgrund av det ovan nämnda, att bestämmelserna utformas så att de bättre speglar den i praktiken förväntade huvudregeln. 26 kap. 6 brottsbalken (om villkorlig frigivning) skulle då kunna tjäna som förebild, på så sätt att det föreskrivs att nedtrappning och upphörande av de frihetsinskränkande inslagen ska ske, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Särskilda skäl skulle då kunna kopplas till hur den unge medverkar och följer verkställighetsplanen. Den av kammarrätten skisserade utformningen löser även andra problem som uppkommer av utredningens förslag. Enligt kammarrätten bör samtliga beslut under verkställigheten som påverkar påföljdens ingripandegrad vara möjliga att överklaga till domstol. Såsom utredningens förslag är utformade, följer ingen sådan möjlighet i nu aktuella fall. Enligt dem får SiS nämligen besluta om nedtrappning och upphörande. Men vad händer när SiS avstår från att besluta om nedtrappning och upphörande? Något beslut kommer då inte att fattas; huvudregeln är ju enligt utredningen att de frihetsinskränkande inslagen ska gälla under hela verkställighetstiden. Att SiS avstår från att besluta om nedtrappning utgör inte heller något överklagbart förvaltningsbeslut. Detta är viktigt att påpeka, eftersom ett avstående från nedtrappning i allra högsta grad

5 REMISSYTTRANDE 5 (10) påverkar påföljdens ingripandegrad. Den unge har således ingen möjlighet till domstolsprövning av om han eller hon uppfyller kraven för nedtrappning och upphörande av de frihetsinskränkande inslagen. Detta är ingen önskvärd effekt, eftersom avståendet till följd av att huvudregeln i praktiken kan förväntas bli att nedtrappning ska ske innebär ett ställningstagande till nackdel för den unge. Med den skisserade utformningen ovan kommer det alltid att fattas ett överklagbart beslut, när SiS beslutar att inte trappa ned de ingripande inslagen eller att inslagen inte ska upphöra. Möjligheterna till nedtrappning respektive upphörande av inslagen kvarstår dock med den skisserade utformningen, varför de av utredningen nämnda fördelarna med systemet inte kommer att påverkas. Mot bakgrund av det ovanstående avstyrker kammarrätten utredningens förslag till utformning av de aktuella bestämmelserna och förordar en annorlunda utformning av dem. 6. Sekretess Kammarrätten delar utredningens uppfattning att det inte bör införas en sekretessbrytande bestämmelse för hälso- och sjukvården avseende uppgifter av relevans vid utarbetande av verkställighetsplan inom ramen för påföljden ungdomsövervakning. Uppgifter som kan finnas om den unges hälsa hos hälso- och sjukvården är ofta av särskilt känslig natur och kan ha lämnats av den unge själv under ett särskilt förtroende. En avvägning mellan integritetshänsyn och det behov som finns för uppgiftslämnande i syfte att få till stånd en verkningsfull verkställighetsplan, leder enligt kammarrätten till slutsatsen att en sekretessbrytande regel i denna del inte skulle vara godtagbar. Ett helhetsperspektiv på den unges situation, med en för ändamålet tillräcklig skärpa, kan enligt kammarrätten uppnås genom de sekretessbrytande bestämmelser som föreslås för socialtjänst, skola och polis. Det bör därför inte införas någon sekretessbrytande bestämmelse för hälso- och sjukvården. 7. Särskilt om hemarrest Kammarrätten föreslår att tilläggssanktionen hemarrest får ett något utvidgat tillämpningsområde. En förstagångsförbrytare som bedöms inte ha behov av vård och som har begått ett brott för vilket samhällstjänst och övervaknings- och kontrollsanktion inte är en tillräckligt ingripande påföljd, måste enligt utredningens förslag dömas till fängelse eftersom hemarrest förutsätter att förbrytaren tidigare har begått brott. Kammarrätten föreslår att hemarrest borde kunna dömas ut i dessa fall.

6 REMISSYTTRANDE 6 (10) 8. Konsekvenser Kammarrätten anser att konsekvensanalysen innehåller vissa brister. Utredningen föreslår bl.a. två nya verkställighetslagar, enligt vilka beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Införandet av dessa lagar, och då särskilt lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse, kan antas leda till en ökad måltillströmning. Kammarrätten föreslår även i detta yttrande att det i vissa fall bör övervägas om domstolsprövningen ska vara förenat med ett skyndsamhetskrav, samt att beslut av Kriminalvården om omedelbart omhändertagande ska underställas domstol. För det fall dessa förslag går igenom kommer även detta att ta domstolsresurser i anspråk. Berörda domstolar kommer, om följderna blir de förväntade, att kräva ökade resurser. 9. Enskilda författningsförslag Förslag till lag om ändring i brottsbalken 34 kap. 4 Kammarrätten föreslår att paragrafen ändras enligt följande för större klarhet. Beslut om undanröjande enligt 2 2 får endast meddelas om dom för den tillkommande brottsligheten meddelas innan straffet helt har verkställts. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 3 andra stycket i dess nuvarande lydelse I bestämmelsens andra stycke hänvisas till 32 kap. 5 brottsbalken. I enlighet med utredningens förslag till ändring i brottsbalken, ska detta ändras till en hänvisning till 32 kap. 11 brottsbalken. 22 Kammarrätten tillstyrker utredningens förslag, se motivering ovan i avsnittet om mellantvång. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) 5 kap. 1 Kammarrätten tillstyrker utredningens förslag. Det är viktigt att det efter avslutad verkställighet av sluten ungdomsvård finns tillgång till en väl planerad och fungerande eftervård i de fall behov föreligger. Socialnämnden har det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Kammarrätten delar utredningens uppfattning

7 REMISSYTTRANDE 7 (10) att socialnämnden inte är delaktig i verkställigheterna i tillräcklig omfattning. Det finns därför ett behov av att på ett tydligare sätt påtala socialtjänstens ansvar gentemot den aktuella gruppen unga. Förslag till lag (20xx:xxx) om villkorligt fängelse 1 kap. 3 Kammarrätten föreslår ett tillägg till paragrafen enligt följande. Detta gäller även om åklagare eller målsägande har överklagat domen. I författningskommentaren anger utredningen att verkställighet får ske även om åklagare eller målsägande har överklagat domen. För större klarhet bör detta anges i lagtexten (jfr 2 första stycket lagen [1974:202] om beräkning av strafftid m.m.). 1 kap. 4 Kammarrätten föreslår att bestämmelsen får en lydelse liknande den som finns i lagen om beräkning av strafftid m.m. Enligt 4 andra stycket nyssnämnda lag gäller nöjdförklaring endast om den dömde haft betänketid samt att den dömde, om möjligt, ska beredas tillfälle att under betänketiden samråda med sin försvarare. Av tredje stycket samma bestämmelse framgår bl.a. att den som får ta emot nöjdförklaring så snart som möjligt ska erinra den dömde om hans rätt att avge nöjdförklaring. Kammarrätten kan inte se något skäl mot att liknande bestämmelser ska gälla även i lagen om villkorligt fängelse. Kammarrätten föreslår därför att 1 kap. 4 utformas med ovan nämnda bestämmelse som förebild. 1 kap. 8 Kammarrätten förordar ett tillägg till andra stycket i bestämmelsen enligt följande. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Det kan finnas situationer där det finns flera åtgärder som bedöms stå i rimlig proportion till syftet med åtgärden. I författningskommentaren sägs att den minst ingripande åtgärden då ska väljas. Visserligen kan detta sägas framgå av proportionalitetsprincipen som sådan. För att lagtexten ska vara så klar och tydlig som möjligt, och för att undvika onödiga, eventuella frågeställningar, bör detta emellertid klart anges i bestämmelsen (jfr 1 kap. 6 fängelselagen [2010:610]). 7 kap. 8 Kammarrätten avstyrker att Kriminalvårdens beslut omprövas av övervakningsnämnd och förordar att beslutet omgående ska underställas

8 REMISSYTTRANDE 8 (10) domstol för prövning, se motivering ovan i avsnittet om hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktioner. Förslag till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning 4 Kammarrätten föreslår ett tillägg till paragrafen enligt följande. Detta gäller även om åklagare eller målsägande har överklagat domen. I författningskommentaren anger utredningen att det inte ska utgöra något hinder mot verkställighet att åklagare eller målsägande har överklagat domen. För större klarhet bör detta anges i lagtexten (jfr 5 lagen [1998:608] om verkställighet av sluten ungdomsvård). 5 Kammarrätten föreslår att första stycket ändras enligt följande. Verkställigheten får inledas omedelbart, om den dömde före överklagandetidens utgång förklarar att han eller hon avstår från att överklaga domen när det gäller påföljden. Enligt 4 får verkställigheten inledas om den dömde inte inom föreskriven tid har överklagat domen när det gäller påföljden. I författningskommentaren till 4 anges att om den dömde överklagar domen i andra delar än påföljden, t.ex. gällande skadestånd, utgör detta inget hinder mot verkställighet. Kammarrätten kan inte se något skäl mot att en liknande ordning ska gälla även vid nöjdförklaring. Kammarrätten föreslår vidare att bestämmelsen i övrigt får en innebörd liknande den som följer av bestämmelser i lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård. Nöjdförklaring avseende sluten ungdomsvård regleras i 6-8 lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård. Av dessa framgår bl.a. att nöjdförklaring endast gäller om den dömde haft betänketid samt att den dömde ska ges tillfälle att under betänketiden samråda med sin försvarare. Kammarrätten kan inte se något skäl för att en annan ordning ska gälla för verkställighet av ungdomsövervakning. Kammarrätten föreslår därför att 5 utformas så att ordningen blir densamma som den som gäller för verkställighet av sluten ungdomsvård. 7 Kammarrätten förordar ett tillägg till bestämmelsen enligt följande. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

9 REMISSYTTRANDE 9 (10) Det kan finnas situationer där det finns flera åtgärder som bedöms stå i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Visserligen kan proportionalitetsprincipen sägas innefatta att den minst ingripande åtgärden då ska väljas. Kammarrätten förordar dock att detta ska anges uttryckligen i bestämmelsen. 25 och 26 Kammarrätten avstyrker utredningens förslag till utformning av bestämmelserna, se motivering ovan i avsnittet om ungdomsövervakning. 27 Kammarrätten förordar ett tillägg till paragrafen enligt följande. Vad som sägs i 23 andra stycket gäller då i motsvarande utsträckning. Enligt utredningens förslag får de inskränkningar som anges i 23 första stycket inte vara mer ingripande än ett sådant förbud som avses i 22. För att ramarna avseende inskränkningar i rörelsefriheten av unga ska vara så klara som möjligt även vid upptrappning och återupptagande, bör det enligt kammarrätten uttryckligen anges att vad som stadgas i 23 andra stycket även gäller i nu aktuella fall. 28 Kammarrätten föreslår att ordet narkotika införs i tredje stycket, första meningen, efter orden av att han eller hon inte är påverkad av. Även om narkotika i de flesta fall kan anses falla under begreppen medel och vara, bör narkotika anges uttryckligen på sätt som här föreslås (jfr 17 a lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård). 35 Kammarrätten föreslår att orden i frågor stryks. 36 Kammarrätten förordar att bestämmelsen ändras på så sätt att det uttryckligen anges vilka beslut som får överklagas. Vad avses med i särskilda fall? Enligt kammarrätten är det viktigt för den enskilde, för beslutsfattare och för domstol att det noga övervägs vilka beslut under verkställigheten som ska få överklagas samt att dessa regler klart framgår av lagen. På så sätt uppnås tydlighet, och obehövligt arbete kan undvikas.

10 REMISSYTTRANDE 10 (10) Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén, kammarrättslagmannen Gunilla Svahn Lindström och kammarrättsfiskalen Omar Bembli, föredragande. Thomas Rolén Kopia till Omar Bembli Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå