Promemorian Från sjukförsäkring till arbete (S2008/1245/SF)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1 (6) Datum Dnr AdmD Socialdepartementet Stockholm Promemorian Från sjukförsäkring till arbete (S2008/1245/SF) Sammanfattning Kammarrätten har anmodats att yttra sig över rubricerad promemoria och får med anledning härav anföra följande. Kammarrätten har ingen erinran mot det övergripande syftet med föreslagna åtgärder, dvs. att öka möjligheterna för personer med sjukersättning att återvända till arbetsmarknaden. Kammarrätten har däremot kraftfulla invändningar mot förslagen i sak och den teknik som har valts för att genomföra dessa. Det är olyckligt att arbetsgruppen stannat för en lösning med två parallella system (16 kap. respektive 16 a kap. i förslaget till ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring - AFL) istället för att göra en förändring som gäller för samtliga personer med sjukersättning som önskar pröva på att arbeta. Vidare synes flera av de föreslagna åtgärderna vara tekniskt komplicerade och inte så lätthanterliga i den praktiska tillämpningen som de framställs i promemorian. Det bör även framhållas att konsekvenserna för domstolsväsendet kan förväntas bli betydande. Dessa bör därför bli föremål för mer ingående överväganden. Brytpunkten augusti 2007 De särskilda reglerna i del 1 i promemorian föreslås gälla för de personer som uppbar icke tidsbegränsad sjukersättning i augusti Förslagen i del 2 omfattar i huvudsak de icke tidsbegränsade sjukersättningar som beviljats efter augusti 2007, samt tidsbegränsade sjukersättningar och aktivitetsersättningar, oavsett beviljandetidpunkten. Kammarrätten ser för sin del inget skäl till att göra den föreslagna uppdelningen i två kategorier försäkrade. De skäl som anförs för uppdelningen saknar enligt kammarrätten bärkraft. Enligt promemorian beräknas ca personer ingå i gruppen som omfattas av förslaget med steglös avräkning (del 1) när förslaget träder i kraft den 1 januari

2 REMISSYTTRANDE 2 (6) 2009 (s. 54 och s. 90). På s. 89 anges att arbetsgruppen ser en risk med att tillströmningen till sjukersättningen skulle öka med ett förslag som gällde samtliga personer med sjukersättning. Även på s. 164 anges att ett skäl till att förslaget inte gäller en större grupp försäkrade är att arbetsgruppen inte vill riskera att antalet aktivitets- och sjukersättningar ökar p.g.a. de relativt generösa förslagen. Enligt kammarrättens mening är detta argument inte hållbart eftersom det är Försäkringskassan som beslutar om beviljande av sjukersättning, inte den enskilde. Betydelsen av de förmånligare reglerna kommer dessutom snabbt att minska med ökat tidsavstånd till den valda tidpunkten. Skälet härför är helt enkelt att ju längre tid sjukersättning betalats, desto större blir avståndet till och därmed möjligheterna att ta sig ut på arbetsmarknaden. Inte minst av detta skäl borde denna möjlighet ges samtliga, även nytillkomna mottagare av icke tidsbegränsad sjukersättning. Särskilt angående förslagen i del 1 Allmänt Enligt kammarrättens mening ter sig den försäkringstekniska regleringen onödigt komplicerad. För att syftet med förslagen skall kunna uppnås bör reglerna göras mer lätthanterliga för den försäkrade. Förändringar i reduceringsinkomsten Enligt 16 a kap. 10 förslaget till ändring i AFL är den som får eller har fått preliminär sjukersättning skyldig att utan oskäligt dröjsmål till Försäkringskassan anmäla sådana ändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden, som kan antas innebära att slutlig sjukersättning inte kommer att beviljas eller kommer att beviljas med lägre belopp än den preliminära sjukersättningen. Fråga uppkommer då om man skall anmäla varje liten förändring och vad som kan anses vara skäligt dröjsmål då det är fråga om inkomstförändringar med små belopp. Enligt promemorian, s. 134, skall alla förändringar i inkomsten anmälas till Försäkringskassan. Ett sådant förfarande verkar dock, enligt kammarrättens mening, vara onödigt krångligt ur administrativt hänseende. Sjukdom under arbete enligt de särskilda reglerna SGI skall inte fastställas på den del som den försäkrade har beviljats hel eller partiell sjukersättning. Detta innebär att personen i samband med sjukdom, föräldraledighet eller annan frånvaro som är ersättningsberättigad från socialförsäkringen inte har rätt till ersättning för sådan tid. Personen skall anses försäkrad och därmed kompenserad för sin grundläggande arbetsoförmåga eller övrig frånvaro från arbetet genom den sjukersättning som tidigare beviljats (s ). Det kan dock, enligt kammarrättens mening, vara ett komplicerat företag att beräkna den slutliga reduceringsinkomsten och därmed sjukersättningen för en person som ofta är sjuk. Det blir vidare en svår situation för den enskilde, som får vänta på att reglering på grund av sjukfrånvaron skall ske i det slutliga beslutet om ny sjukersättning. Naturligtvis kan ju den försäkrade försöka utverka ett nytt beslut om preliminär sjukersättning p.g.a. att han/hon tvingats sluta/minska förvärvsarbetet (s ), men även ett sådant beslut tar ju tid att få till stånd. För den försäkrade kan det därför bli fråga en lång tid som han/hon får vänta på det slutliga be-

3 REMISSYTTRANDE 3 (6) slutet om ny sjukersättning. Man kan fråga sig om det verkligen är realistiskt att den försäkrade skall kunna planera för att han/hon kanske kommer att bli sjuk under tiden för arbetet enligt de särskilda reglerna och om han/hon i så fall kan lägga undan pengar för en sådan situation. I promemorian anges på s. 115 att det är viktigt att de som vill och har möjligheter att utnyttja de särskilda regler som föreslås gälla för steglös avräkning dels är välinformerade och medvetna om de ekonomiska konsekvenser som kan uppstå, dels så långt som möjligt planerar för eventuella sådana konsekvenser. Enligt kammarrättens mening är det inte realistiskt att förvänta sig att så sker. Det får antas att den personkrets som berörs ofta inte har så mycket pengar att lägga undan och kanske inte alltid är så ekonomiskt förutseende som arbetsgruppen förväntar sig. Svårigheter att beräkna SGI Enligt 3 kap. 2 sista st förslaget till ändring i AFL, skall vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst bortses från inkomst som hänför sig till sådant förvärvsarbete som avses i 16 a kap. 2 förslaget till ändring i AFL. För den som har partiell sjukersättning, blir det fråga om att SGI beräknas på den friska delen, medan som ovan nämnts SGI inte skall fastställas på den del för vilken den försäkrade har beviljats partiell sjukersättning. Det kan ur administrativt hänseende bli komplicerat att hålla isär dessa två delar. Man får även beakta att omfattningen av de båda delarna minskar/ökar i andel under året vilket kan leda till att det blir svårt att beräkna SGI. I promemorian, s. 116, nämns egenföretagare som ett exempel då det kan vara svårt att avgöra hur en ökad inkomst, som i sig skulle kunna vara sjukpenninggrundande, bör beaktas. Arbetsgruppen bedömer emellertid att de mer svårbedömda ärendena kan förväntas vara förhållandevis få och att det i flertalet fall kommer att framstå som mycket uppenbart vilken del av en inkomstökning som hänför sig till respektive del, dvs. om inkomsten skall vara sjukpenninggrundande eller inte. Se även s. 146 st 1. Enligt kammarrättens uppfattning har problemen med beräkningen av SGI förbigåtts alltför lättvindigt. Kammarrätten är av den uppfattningen att SGI-frågorna för egenföretagare ofta rymmer avsevärda svårigheter och är komplexa. Arbetsgruppens förslag kommer ytterligare att försvåra bedömningarna. Återkrav och eftergift Enligt förslaget lämnar Försäkringskassan först ett preliminärt beslut om den nya sjukersättningen när en person med sjukersättning efter ansökan hos Försäkringskassan påbörjar ett arbete. Ett slutligt beslut erhålls när taxeringen är klar för inkomståret och den pensionsgrundande inkomsten har fastställts av Skatteverket (s. 13). Då kan det bli fråga om återbetalning för den försäkrade. Enligt 16 a kap. 9 förslaget till ändring i AFL får Försäkringskassan efterge krav på återbetalning helt eller delvis om det finns särskilda skäl. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas den försäkrades förmåga att kunna betala tillbaka sjukersättningen. Kammarrätten anser att det kan bli svårt att bestämma i vilka fall särskilda skäl för eftergift skall anses föreligga. Hur gör man i processer där en person förbrukat sina pengar och återkravet kommer ett och ett halvt år senare då den pensionsgrundande inkomsten har fastställts? Det bör även beaktas att det ofta kan förväntas handla om personer med begränsade ekonomiska tillgångar som kanske inte har kunnat pla-

4 REMISSYTTRANDE 4 (6) nera sin ekonomi på det sätt förslaget förutsätter. Av 16 a kap. 12 st 1 förslaget till ändring i AFL framgår att en ny slutlig sjukersättning skall bestämmas om den försäkrade, då denne fått en ändrad pensionsgrundande inkomst som innebär att sjukersättningen skulle ha varit högre eller lägre, begär det inom ett år från det att beslutet om ändring av den pensionsgrundade inkomsten meddelades eller Försäkringskassan tar upp frågan. Enligt samma paragraf st 2 får en fråga om ny slutlig sjukersättning inte tas upp efter utgången av femte året efter det år då beslutet om pensionsgrundande inkomst meddelades. Detta innebär att det under en lång tid kan råda ovisshet om eventuella belopp som skall återfås/betalas tillbaka vilket inte är en tillfredsställande situation för den försäkrade. Beloppet kr Vid det slutliga beslutet om storleken på den nya sjukersättningen betalas belopp under kr varken tillbaka eller krävs åter av Försäkringskassan (16 a kap. 8 st 2 förslaget till ändring i AFL). Kammarrätten anser att det föreslagna beloppet är för högt. För en person med sjukersättning kan kr/år (dvs. 250 kr/månad) utgöra ett stort belopp och det kan te sig stötande att personen inte erhåller belopp upp till kr om han eller hon nu har rätt till det. Eftersom reglerna om reduceringsinkomst är så komplicerade kan det vara svårt för den enskilde att beräkna sin slutliga sjukersättning och då kan osäkerheten om huruvida denne vid det slutliga beslutet om sjukersättning skall komma att erhålla antingen ett belopp om minst kr eller ingenting alls, vara en faktor som avhåller den försäkrade från att delta i försöket. Se även s I 22 st 2 lagen (1993:737) om bostadsbidrag, som har en liknande reglering med preliminärt och slutligt beslut, anges att belopp under kronor inte skall betalas ut eller betalas tillbaka. Kammarrätten anser att kr hade varit ett lämpligare belopp även i nu aktuellt sammanhang, i vart fall när det gäller fyllnadsbetalning till den försäkrade. Problematiskt om sjukersättningens omfattning ändras under året De särskilda reglerna i 16 a kap. förslaget till ändring i AFL skall inte gälla för en försäkrad som senare fått sjukersättning med högre förmånsnivå (16 a kap. 1 st 2 förslaget till ändring i AFL). Efter ansökan från den försäkrade skall Försäkringskassan kunna pröva rätten till en lägre förmånsnivå (s. 107). Problem kan dock, enligt kammarrättens mening, uppstå om man börjar arbeta enligt de särskilda reglerna och sedan inser att detta inte fungerar och avbryter försöket. Det kan i en sådan situation bli svårt för den försäkrade att kunna räkna ut vilket belopp han/hon slutligen skall erhålla av/återbetala till Försäkringskassan. Samverkan med andra förmåner (t ex bostadstillägg) Enligt arbetsgruppens förslag skall bostadstillägg kunna utges till personer som på grund av ett arbete enligt de särskilda reglerna har fått sin sjukersättning bortreducerad (2 förslaget till ändring i lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl.). Se även s. 110 f. Kammarrätten anser att det är oklart på vilket sätt bostadstillägget påverkas om man har en hög reduceringsinkomst. Bostadstillägget beräknas med utgångspunkt

5 REMISSYTTRANDE 5 (6) från det preliminära beslutet om sjukersättning och ändras inte vid det slutliga beslutet (s. 111). Betyder detta då att personer som arbetar enligt de särskilda reglerna inte behöver något slutligt beslut om bostadstillägg utan kan vara försäkrade om att det preliminära beslutet om bostadstillägg är det som kommer att gälla i bostadstillläggsfrågan oavsett vad det slutliga beslutet om sjukersättning mynnar ut i? Särskilt angående förslagen i del 2 Förbättrad arbetsförmåga Enligt i dag gällande regler måste Försäkringskassan påvisa att arbetsförmågan förbättrats väsentligt för att en indragning eller minskning av sjukersättningen skall vara möjlig. I promemorian föreslås att sjukersättningen skall kunna dras in eller minskas om en försäkrad fått sin arbetsförmåga förbättrad, vilket torde innefatta varje än så liten förbättring. Vidare skall en försäkrad, som har uppvisat en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om sjukersättning fattades, om inte annat framkommer, antas ha en förbättrad arbetsförmåga. Dock får sådan sjukersättning som har vilandeförklarats enligt 16 kap. 16 inte dras in eller minskas på grund av att den försäkrade under tid och i den omfattning som anges i beslutet genom förvärvsarbete eller studier har uppvisat en förbättrad arbetsförmåga (16 kap. 7 a förslaget till ändring i AFL). Se även s. 167 ff. En lagändring enligt vad som ovan angivits skulle avsevärt förminska beviskravet för Försäkringskassan. Såvitt kammarrätten kan bedöma skulle ett så allmänt begrepp som förbättring riskera att leda till en ökad mängd tvister. Det skulle vidare komma att ta en lång tid att skapa praxis utan att ha bättre lagförarbeten än nu aktuella uttalanden i promemorian att stöda sig på. Vidare skulle nämnda bevislättnad för Försäkringskassan motsatsvis leda till att den enskilde skulle få svårare att tillvarata sin rätt, vilket i sin tur skulle kunna medföra ökade rättshjälpskostnader för statens del. Kammarrätten ser för sin del ingen anledning till att den föreslagna ändringen genomförs, särskilt som sjukersättningssystemet med sina trappsteg mellan nivåerna inte är ägnat att hantera mindre förändringar i arbetsförmågan. Rekvisitet väsentligt förbättrats bör således bibehållas. Särskilt om konsekvenser för domstolsväsendet I promemorian anges ingenting om eventuella konsekvenser för domstolsväsendet. Kammarrätten anser att konsekvenserna för domstolsväsendet av den föreslagna regleringen inte utretts tillräckligt. Det framstår som sannolikt att förändringarna medför en ökad måltillströmning till förvaltningsdomstolarna och att målen åtminstone i vissa fall kan förväntas vara av relativt komplicerad karaktär och kräva omfattande resurser.

6 REMISSYTTRANDE 6 (6) Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén, kammarrättsrådet Jan Nordlund och tf kammarrättsassessorn Susanna Angantyr, föredragande. Thomas Rolén Susanna Angantyr Kopia till Övriga kammarrätter Hovrätterna Länsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå