5 kap. En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare

Transkript

1 R2A YTTRANDE 1 (11) Justitiedepartementet Enheten för processrätt och domstolsfrågor Stockholm En reformerad domstolslagstiftning, betänkande av Domarlagsutredningen (SOU 2011:42, Ju2011/3644/DOM) Hovrätten har anmodats att inkomma med yttrande över betänkandet trots att det har avlämnats av hovrättens president Lennart Svensäter som särskild utredare. I detta läge har hovrätten bestämt att remissen ska besvaras av hovrättens ledningsgrupp exklusive Lennart Svensäter. Författningsförslagen Utredningens författningsförslag är i sin helhet väl genomarbetade. Hovrätten har särskilt granskat förslaget till lag om domstolar och domare. Det håller hög kvalitet, såväl systematiskt som språkligt. 5 kap. En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare Hovrätten ansluter sig till utredningens överväganden och förslag beträffande de frågor som behandlas i avsnitten 5.3.1, 5.3.2, 5.3.3, 5.3.4, 5.3.5, , , , , , och I avsnitt föreslås att befattningen hovrättsråd tillika vice ordförande på avdelning i framtiden ska benämnas vice hovrättslagman. När det gäller detta förslag har hovrätten följande synpunkter. Box 846, Malmö Besöksadress: Hovrättstorget 1 Telefon: Fax: hovratten.skaneblekinge@dom.se Expeditionstid: Måndag-fredag

2 YTTRANDE 2 (11) Hovrätten har förståelse för synpunkten att den nuvarande benämningen kan uppfattas som otymplig och svårförståelig. Den föreslagna benämningen motsvarar emellertid inte de aktuella tjänsternas faktiska innehåll, i synnerhet inte när det, som i denna hovrätt, på en avdelning finns två befattningar som hovrättsråd tillika vice ordförande på avdelning. Den föreslagna benämningen skulle alltså riskera att bli missvisande här i hovrätten. Även om det inte finns någon helt invändningsfri benämning, framstår det som lämpligare att de aktuella tjänsterna benämns hovrättsråd och vice ordförande. Hovrätten tillstyrker förslagen i övrigt i avsnitt kap. Bör några bestämmelser som nu finns i förordning föras in i den nya lagen eller ändras i sak? Hovrätten ansluter sig till utredningens överväganden och förslag beträffande de frågor som behandlas i avsnitten 6.4.1, 6.4.2, 6.4.3, 6.4.5, 6.4.6, 6.4.7, 6.4.9, , och När det gäller avsnitt har hovrätten förståelse för att utredningen inte har lagt fram något förslag till ändring av nuvarande regler för vem som ska vara ordförande i kollegial sammansättning. Hovrätten vill dock framhålla att det är ytterst angeläget att denna fråga utreds vidare framöver med sikte på att åstadkomma en ordning med större flexibilitet och med ökade möjligheter för varje domstol att bestämma vem av flera råd som ska vara ordförande i ett enskilt mål. När det gäller förslagen i avsnitt och har hovrätten följande synpunkter.

3 YTTRANDE 3 (11) Förordnande för notarie eller notariemeriterad beredningsjurist att döma i tingsrätt, avsnitt Tingsrätterna bör få förordna tingsnotarier och notariemeriterade beredningsjurister att döma i mindre komplicerade mål och ärenden. Möjligheten för tingsrätterna att förordna dem att döma även i andra mål och ärenden bör emellertid tas bort. Tingsnotarier och notariemeriterade beredningsjurister har begränsad erfarenhet av dömande verksamhet och det är därför mindre lämpligt att de deltar vid avgörandet av andra mål och ärenden än sådana som är mindre komplicerade. När det gäller mål och ärenden som inte är mindre komplicerade har parterna ett berättigat intresse av att domarna är mer kvalificerade än vad en tingsnotarie eller notariemeriterad beredningsjurist typiskt sett är. I praktiken händer det i dag tidvis att tingsnotarier och notariemeriterade beredningsjurister förordnas att döma som en av tre domare vid tingsrätt i mål där det inte är lämpligt, vilket talar för att möjligheten att utfärda sådana förordnanden helt bör tas bort. Tingsnotariers och notariemeriterade beredningsjuristers behov av utbildning tillgodoses väl av att de kan förordnas att döma i mindre komplicerade mål och ärenden samt att de regelmässigt deltar som protokollförare vid tingsrätternas avgöranden av andra mål och ärenden. Utredningen framhåller att det i vissa fall kan vara lämpligt att en tingsnotarie eller notariemeriterad beredningsjurist utgör den tredje domaren vid tingsrätten, eftersom det kan vara så, att det kan ifrågasättas om det egentligen behöver ingå tre domare i sammansättningen. Denna omständighet utgör emellertid inte något skäl för att det ska finnas möjlighet att förordna tingsnotarier eller notariemeriterade beredningsjurister i andra mål eller ärenden än sådana som är mindre komplicerade. Däremot utgör den ett skäl för att se över bestämmelsen i 1 kap. 3 a rättegångsbalken, som reglerar tingsrättens sammansättning vid huvudförhandling i tvistemål.

4 YTTRANDE 4 (11) Förordnande för den som anställts som fiskal och som därefter inte tjänstgjort i underrätt att döma i hovrätt, avsnitt Hovrätten ansluter sig till bedömningen att det bör vara möjligt att förordna fiskaler som arbetat i överrätt under minst ett år, men som ännu inte tjänstgjort i underrätt, att döma i hovrätt samt att sådana förordnanden inte bör avse komplicerade mål och ärenden. Att det inte bör vara fråga om sådana mål och ärenden bör emellertid komma till mer direkt uttryck i lagtexten än genom att det anges att det krävs särskilda skäl för att utfärda förordnande. Detta kan, i linje med vad hovrätten föreslår beträffande förordnande för tingsnotarie eller notariemeriterad beredningsjurist att döma vid tingsrätt, uttryckas på så sätt att förordnande för fiskal i nu aktuella fall får avse endast mindre komplicerade mål och ärenden. Andra tillfälligt förordnade domare, avsnitt Det är ett välkänt praktiskt problem att det i dag inte är möjligt att anställa någon som tf. hovrättsråd. Att en hovrättsassessor anlitas som ersättare för ett hovrättsråd korresponderar inte med domförhetsreglerna i hovrätten. I dessa fall begränsas de möjliga sammansättningarna vid avgörandet av mål och ärenden, vilket medför en ökad arbetsbelastning för avdelningens ordinarie domare. I sammanhanget bör också framhållas att det framstår som inkonsekvent att det i dag är möjligt att anställa någon som tf. rådman men inte som tf. hovrättsråd. Mot denna bakgrund är förslaget att regeringen ska ges möjlighet att i framtiden anställa någon som tf. hovrättsråd mycket välkommet. Bestämmelsen i 7 kap. 6 förslaget till lag om domstolar och domare begränsar på ett i huvudsak bra sätt en enskild domstolschefs möjlighet att förordna någon att döma som lagfaren domare vid tingsrätt. Det framstår emellertid som lämpligt att förordnanden av detta slag alltid är tydligt begränsade i tiden. Utredningens förslag bör därför, som utredningen också diskuterat, kompletteras med en ettårsgräns. Förordnandena bör således få avse bara högst ett års tjänstgöring utan möjlighet till förlängning. Om man antar att det finns behov

5 YTTRANDE 5 (11) av tjänstgöring under längre tid, bör anställning ske efter beredning hos Domarnämnden och beslut av regeringen. Som framhålls i det följande är det angeläget med ett snabbare anställningsförfarande än vad som ofta är fallet i dag. Hovrätten ansluter sig till utredningens bedömning att de nämnda begränsningarna bör finnas angivna i domstolsinstruktionerna. 7 kap. Fördelning och omfördelning av mål Utredningens förslag i avsnitt 7.7 utgör en rimlig avvägning mellan å ena sidan krav på rättssäkerhet och å andra sidan krav på effektivitet. Hovrätten anser, liksom utredningen, att ett helt slumpmässigt system för fördelning av mål och ärenden knappast är praktiskt möjligt att ha under dagens förhållanden. Utredningens förslag tar på ett bra sätt hänsyn till dels intresset av att objektiva kriterier tillämpas vid fördelningen av mål och ärenden, dels intresset av att den dagliga verksamheten vid domstolarna fungerar på ett tillfredställande sätt. Hovrätten ansluter sig således helt till utredningens överväganden och tillstyrker förslaget. 8 kap. Behörighet för justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen att tjänstgöra i den andra domstolen Hovrätten har inget att erinra mot utredningens förslag. 9 kap. Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, utövar rättskipningsuppgifter; särskilt om medborgarskap Hovrätten tillstyrker utredningens förslag. 10 kap. Domareden i framtiden Hovrätten ansluter sig till bedömningen att domareden bör finnas kvar. Den föreslagna lydelsen framstår som väl avvägd och är, på skäl som utredningen anfört, att föredra framför den nuvarande.

6 YTTRANDE 6 (11) 11 kap. Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen i de allmänna domstolsslagen Domstolarnas inflytande över hur den inre organisationen ska utformas, avsnitt Frågan om en domstolschef bör ha möjlighet att ge en ordinarie domare sådana arbetsledande funktioner som traditionellt endast har tilldelats chefsrådmän hänger samman med frågan om i vilken utsträckning domstolarna själva ska få bestämma över sin egen organisation. Med reservation för att hovrättens uppfattning i den förstnämnda frågan till viss del påverkar spörsmålet om en domstols möjlighet att styra över hur den ska vara organiserad, ansluter sig hovrätten till bedömningen att domstolarna även i framtiden bör ges frihet att i stor utsträckning bestämma över sin inre organisation och att lagstiftningen inte heller framöver bör uttala någon preferens för om domstolarna ska indelas i rotlar, enheter av skilda slag eller avdelningar av traditionell modell. Chefsfunktioner i framtiden, avsnitt Hovrätten delar utredningens uppfattning att det torde ligga inom en domstolschefs egen beslutssfär att ge en ordinarie domare samordnande uppgifter på en enhet. I den mån en enhetschef ges sådana begränsade uppgifter finns således inget att erinra. Hovrätten har inte heller några synpunkter på att en domare ges uppgifter av det slaget under en begränsad tid. När det däremot gäller frågan om domstolschefen ska kunna ge domaren också rätt att beordra övrig personal på enheten att utföra arbetsuppgifter samt att ha personalansvar beträffande dessa personer, inklusive löne- och medarbetarsamtal, har hovrätten följande synpunkter. Begreppet enhetschef används fortsättningsvis för chefskap av detta slag.

7 YTTRANDE 7 (11) Hovrätten ansluter sig till utredningens bedömning att befogenheten för domstolschefer att utse enhetschefer inte principiellt står i strid med den självständighet som domare är tillförsäkrade genom regeringsformen. Som framhålls i betänkandet hindrar detta emellertid inte att man av andra skäl kan finna det olämpligt att domstolschefer utser enhetschefer. Inledningsvis bör nämnas att utredningen själv (s. 299 i betänkandet) framhåller att den rådande ordningen med av regeringen utsedda mellanchefer, dvs. lagmän och viceordförande i hovrätter och kammarrätter samt chefsrådmän i större tingsrätter och förvaltningsrätter, är fast förankrad i det svenska rättssystemet, att den av många ses som en viktig del av domstolsorganisationen och att det torde vara en utbredd uppfattning att möjligheterna till en sådan befordran verkar stimulerande på verksamheten och domarnas individuella utveckling. Hovrätten instämmer i vad utredningen sålunda framfört. Om domstolschefer utser enhetschefer finns det en risk för att det kan ifrågasättas om detta har skett på objektivt godtagbara grunder. Det är betydligt enklare att försvara tillsättningen av en chefsrådman, eftersom anställning då har skett efter beredning i Domarnämnden och beslut av regeringen. Det finns flera fördelar med att chefstjänster tillsätts efter beslut av regeringen. Ett sådant förfarande innebär att alla chefstjänster är sökbara. Den som är intresserad av att inneha en chefstjänst vet då att han eller hon kommer att ha möjlighet att söka alla sådana tjänster som blir lediga, vilket torde vara stimulerande för många inom domstolarna och således positivt för verksamheten i stort. Förfarandet innebär också att personer som inte arbetar på domstolen i fråga kan söka chefstjänst där. I många fall kommer följaktligen urvalet vid tillsättningen av chefstjänster att bli större. Vidare framhålls det ofta som angeläget att domstolarna kan rekrytera kvalificerad personal utifrån. Möjligheten att göra detta bör vara större om alla chefstjänster tillsätts efter beslut av regeringen, eftersom det då kommer att finnas fler sådana tjänster att söka. I

8 YTTRANDE 8 (11) sammanhanget bör också nämnas att det är möjligt att en chef som har utsetts av domstolschefen riskerar att i vissa fall få mindre legitimitet inom domstolen än den som anställts som chefsrådman efter beslut av regeringen. Det bör slutligen framhållas att förordnanden som enhetschef, enligt utredningens förslag, ska vara tidsbegränsade och att enhetschefernas ställning i så fall kommer att bli i viss mån osäker. Det framstår som mindre lämpligt och kan dessutom stå i strid med principen att inte ha tidsbegränsade domartjänster, eftersom en anställning som enhetschef i praktiken kan ses som en särskild domartjänst. Det finns alltså starka skäl som talar för att alla chefstjänster bör tillsättas i ett öppet förfarande efter beslut av regeringen. Argumenten för den motsatta ståndpunkten är inte övertygande. Som framhållits ovan bör domstolarna även i framtiden ges frihet att i stor utsträckning bestämma över sin inre organisation. Behovet av flexibilitet bör emellertid kunna tillgodoses i tillräcklig utsträckning trots att domstolscheferna inte får utse personalansvariga enhetschefer. Regeringen och Domstolsverket skulle, som utredningen har diskuterat, på ett mindre formellt sätt kunna låta förstå att det för framtiden inte behövs mer än åtta-tio ordinarie domare för att en domstol i första instans ska tillåtas att bli indelad i två avdelningar. Dessutom är det tänkbart att mindre domstolar skulle kunna få dela in sig i två avdelningar, där domstolschefen är chef för en avdelning och en chefsrådman för den andra. I många fall skulle dessutom domstolschefens behov av att få delegera arbetsuppgifter och domstolens behov av att vara indelad i flera organisatoriska enheter kunna lösas genom att domstolschefen ger ordinarie domare samordnande uppgifter. Att ordinarie domare ges sådana uppgifter kan också tillgodose de stora domstolarnas behov av att inte ha allt för stora organisatoriska enheter. I sammanhanget bör framhållas att det är angeläget att förfarandet i Domarnämnden m.m. effektiviseras och att handläggningstiden vid tjänstetillsättningar förkortas avsevärt. För att tillsättningen av chefstjänster ska fungera

9 YTTRANDE 9 (11) tillfredställande måste tiden från det att en tjänst blir ledig till dess att den tillträds bli väsentligt kortare än vad som ofta är fallet i dag. Sammanfattningsvis är det mer nackdelar än fördelar förenade med att låta domstolschefer utse enhetschefer. Denna möjlighet bör därför tas bort och sådana chefstjänster bör i framtiden tillsättas endast i ett öppet förfarande efter beslut av regeringen. Nya befordrade anställningar utan chefskap, avsnitt Frågan, om nya befordrade domaranställningar utan chefskap bör inrättas, hänger i hög grad samman med frågan om individuell lönesättning. Principiellt skulle det vara tilltalande om alla anställningar som hovrätts- och kammarrättsråd var befordringstjänster. För en sådan ordning talar dels den omständigheten att domarna i hovrätt och kammarrätt har till uppgift att överpröva de lägre domstolarnas avgöranden, dels den omständigheten att hovrätterna och kammarrätterna relativt sett avgör fler omfattande och svåra mål än underrätterna. Med hänsyn till detta är det viktigt att de skickligaste domarna i stor utsträckning söker sig till hovrätt och kammarrätt. Det framstår därför som önskvärt att det skapas starkare incitament än i dag att söka sådana anställningar. Ett incitament skulle kunna vara att tjänsterna i hovrätt och kammarrätt är befordrade och typiskt sett medför en högre lön. Om tjänsterna som hovrätts- och kammarrättsråd var befordrade skulle det också skapas en ny karriärväg inom domstolarna, vilket torde vara stimulerande för många inom domstolarna och således positivt för verksamheten i stort. Vidare skulle befordrade tjänster i hovrätt och kammarrätt kunna underlätta rekrytering av domare bland yrkeskategorier som är verksamma utanför domstolarna. Om det fanns gott om befordrade tjänster att söka, skulle kvalificerade personer av detta slag sannolikt i högre utsträckning lockas av en anställning inom domstolsvärlden. Det bör i sammanhanget framhållas att det inte framstår som lämpligt att uppställa något krav på att den som söker en befordrad tjänst i

10 YTTRANDE 10 (11) hovrätt eller kammarrätt ska ha tjänstgjort viss tid som rådman. Att tyngdpunkten vad gäller bevisupptagning och antalet avgjorda mål ska ligga i första instans står inte i strid med att tjänsterna i hovrätt och kammarrätt är befordrade. Tvärtom framstår en ordning med befordrade tjänster som särskilt lämplig när det införs ett generellt krav på prövningstillstånd också i brottmål, något som enligt hovrättens mening snarast bör genomföras. Sammanfattningsvis finns det anledning att under den fortsatta beredningen av utredningens förslag ytterligare överväga frågan om anställningarna som hovrätts- och kammarrättsråd bör vara befordrade. Hovrätten är medveten om det skulle vara förenat med betydande övergångsproblem att införa befordrade tjänster utan chefskap i hovrätterna och kammarrätterna. De framstår dock inte som olösliga. Hur sådana problem skulle kunna lösas bör övervägas under den fortsatta beredningen av utredningens förslag. Hovrätten ansluter sig till utredningens bedömning att det inte bör införas befordrade anställningar i övrigt, som i så fall skulle knytas till domare med särskilda specialistkunskaper eller som är särskilt skickliga. Som utredningen kommit fram till uppväger fördelarna med sådana befordrade tjänster inte nackdelarna. Vad hovrätten i det föregående har förespråkat, beträffande ytterligare chefsrådmanstjänster samt befordrade tjänster utan chefskap i hovrätterna och kammarrätterna, skulle innebära att antalet befordrade tjänster ökar. Särskilt skickliga domare som inte kommer i fråga för dessa tjänster exempelvis rådmän i tingsrätt som inte vill söka tjänst som chefsrådman eller hovrättsråd eller inte är lämpliga för sådana tjänster kan i framtiden premieras inom ramen för individuell lönesättning.

11 YTTRANDE 11 (11) Detta yttrande har beslutats av hovrättslagmännen Lars Göran Abelson, Bengt Sagnert och Lars Sjöström samt tf. hovrättsassessorn Petter Anefur (referent) Lars Göran Abelson Petter Anefur