www.pwc.se Revisionsrapport Tilda Lindell Sofia Nylund Granskning av intern kontroll avseende upphandlade tjänster för vinterväghållning Solna stad
Granskning av intern kontroll avseende entreprenadtjänster för vinterväghållningen Sammanfattning och revisionell bedömning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Solna stad genomfört denna granskning av intern kontroll avseende upphandlade tjänster för vinterväghållning. En totalentreprenad för vinterväghållningen upphandlades via öppet förfarande under hösten 2014. Innan upphandlingen genomfördes anlitades en senior upphandlare och avtalsuppföljare först som konsult och senare som fast anställd, numera chef för staben för avtal och uppföljning för att stärka uppföljningen och styrningen av entreprenören för vinterväghållningen. Staden har löpande arbetat med uppstartsmöten, driftsmöten och egna stickkontroller i syfte att följa upp efterlevnaden av avtalet. I granskningen har dock framkommit att samtliga avvikelser inte har rapporterats och handlagts på ett strukturerat sätt. Detta beror bland annat på att entreprenören inte tillsatt en projektorganisation som avtalat vilket inverkat på entreprenörens uppföljningsförmåga, att de avvikelser som utförarna rapporterat inte strukturerat delgetts staden, och att entreprenören inte fullt ut har kunnat hantera stadens system för felanmälningar. Efter att nämnda brister uppmärksammats i stadens uppföljning justerade entreprenören sin projektorganisation, och staden genomförde även en workshop för entreprenörens anställda i hur stadens system för felanmälan fungerar. Staden har valt att begära ekonomiska avdrag på månadsbetalningarna från december 2014 till februari 2015 istället för vite, med hänvisning till att den sanktionstrappa som staden beslutat om ska efterlevas. Den sammanfattande bedömningen efter genomförd granskning är att stadens interna kontroll avseende upphandlade tjänster för vinterväghållning inte är fullt ut tillräcklig. I de intervjuer som genomförts har framhållits att (stadens) kontaktcenters roll för felanmälan och uppföljning av åtgärder kommer att förstärkas till nästa säsong. För att ytterligare stärka den interna kontrollen avseende vinterväghållingen, är en rekommendation att tekniska nämnden bör vidta åtgärder för att säkerställa att samtliga avvikelser gällande vinterväghållningen rapporteras och handläggs på ett strukturerat sätt. Detta i syfte att så snabbt som möjligt samla in och hantera såväl entreprenörens som allmänhetens felanmälningar, samt insamling av uppgifter för avtalsuppföljning. Solna stad
Granskning av intern kontroll avseende entreprenadtjänster för vinterväghållningen Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Granskningsbakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga... 1 1.2.1. Revisionskriterium... 1 1.3. Metod och avgränsning... 1 2. Granskningsresultat...3 2.1. Upphandling av entreprenadtjänster...3 2.1.1. Kvalitetsaspekter i och med den nya upphandlingen...3 2.2. Kontroll av avtalens efterlevnad...4 2.2.1. Stickkontroller och revisioner...4 2.3. Rapportering och handläggning av avvikelser...5 2.3.1. Vidtagna åtgärder för förbättrad avvikelserapportering...5 2.4. Vidtagna åtgärder med anledning av bristande efterlevnad av avtalet...5 Solna stad
1. Inledning 1.1. Granskningsbakgrund Bristande vinterväghållning kan medföra stora störningar för såväl bilister, cyklister som fotgängare. Bristerna kan också orsaka olyckor och tillbud som inte bara medför person- och fordonsskador utan också åsamkar samhället vårdkostnader. Med anledning av ovanstående har de förtroendevalda revisorerna i Solna stad uppdragit till att genomföra denna granskning av stadens arbete med intern kontroll av upphandlad verksamhet för vinterväghållning. 1.2. Revisionsfråga Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfråga: Är den interna kontrollen avseende upphandlad verksamhet för vinterväghållning och halkbekämpning tillräcklig? 1.2.1. Revisionskriterium Följande revisionskriterium har varit vägledande för granskningen: Hur har upphandling av entreprenadtjänster genomförts? Hur har kontrollen skett av att avtalen följs? Hur har avvikelser rapporterats och handlagts? Vilka eventuella konsekvenser och viten som förelagts om avtalen ej följts? 1.3. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer. De dokument som har studerats inom ramen för granskningen innefattar: Förfrågningsunderlag och anbud Kontrakt med entreprenör med tillhörande anvisningar och dokument i vilka kontraktets villkor regleras närmare Rapporter från stickprovskontroller och riktade kontroller som genomförts av såväl Solna stad som kontrakterad entreprenör Protokoll från drift- och uppföljningsmöten för perioden okt-jan Entreprenörens avvikelserapportering Övriga skrivelser som staden och entreprenören utbytt, exempelvis begäran om prisavdrag för arbete som ej utförts tillfredsställande Solna stad 1 av 7
Fakturor från entreprenören för utförda tjänster Intervjuer har genomförts med tillförordnad förvaltningschef för tekniska förvaltningen, senior upphandlare med ansvar för avtalsuppföljningen samt stadsmiljöchefen. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. Granskningen avser den interna kontrollen gällande upphandlad verksamhet för vinterväghållning och halkbekämpning med fokus på gång- och cykelbanor. Solna stad 2 av 7
2. Granskningsresultat 2.1. Upphandling av entreprenadtjänster Under hösten 2014 genomfördes en upphandling av entreprenadtjänster för vinterväghållning samt vinterväghållning på tomtmark i staden. Av de administrativa föreskrifterna framgår att upphandlingen genomförs som ett öppet förfarande (AFB.12) och avser en totalentreprenad (ABF.13). I upphandlingen inkom fyra anbud, varav ett var från den entreprenör som upphandlats för tjänsterna de föregående sex åren. Det var även denna entreprenör som fick ett positivt tilldelningsbesked då de mötte samtliga krav samtidigt som deras offererade pris var ungefär hälften så högt i jämförelse med de andra anbudsgivarna. Offererade årsarvoden presenteras i nedanstående tabell. Anbudsgivare Foria AB PEAB Drift- och underhåll i Sthlm AB SBE Trädgårdsservice AB Svevia AB Fast årsarvode 18 500 000 kr 9 296 000 kr 18 005 850 kr 17 997 900 kr Innan positivt tilldelningsbesked meddelades begärde staden in ytterligare motivering från entreprenören kring varför de lämnat ett betydligt lägre pris, för att säkerställa entreprenörens leveransförmåga. Av entreprenörens brev till staden framgår att de är medvetna om de stora förändringar som den nya upphandlingen innebär. Förändringarna består enligt uppgifter från intervjuer i att kvalitetskraven avseende vinterväghållningen har höjts, samt att viteskraven är högre och tydligare. 2.1.1. Kvalitetsaspekter i och med den nya upphandlingen Av information på stadens hemsida (uppdaterat den 6 november 2014) framgår att: - Snöröjningen på huvudstråk för gång och cykel ska utföras när snödjupet är tre centimeter och vara avslutat inom två timmar (tidigare avtal gav entreprenören sex timmar). 1 - Minst 80 procent av vägens bredd ska vara framkomlig (GC-vägar) och kravet för bilvägarna är en framkomlig bredd på minst tre meter. - Stadens huvudstråk för gång och cykel ska sopas rena från snö, vilket gör dem lättare att cykla på. - Snöhögar och vallar som bildas till följd av snöröjningen ska tas bort direkt i prioriterade områden och på utvalda parkeringsplatser, för att minska förekomsten av snömassor som försämrar framkomligheten i staden. 1 Övriga CG-vägar, gångbanor, torgytor och övriga hårdgjorda ytor snöröjningen ska utföras när snödjupet är tre centimeter och vara avslutad inom 8 timmar. Solna stad 3 av 7
I upphandlingen ställde staden även ytterligare krav på entreprenörens projektorganisation, bland annat staden skulle ha en dedikerad arbetsledare från entreprenören. Av de tekniska entreprenadföreskrifter som ytterligare beskriver hur snöröjning och halkbekämpning ska utföras inom stadens respektive områden, framgår att snöröjningen ska utföras utan anmodan på prioriterade körvägar när snödjupet är fem centimeter och vara avslutad inom fyra timmar. För övriga körvägar ska snöröjningen vara avslutad inom åtta timmar. 2.2. Kontroll av avtalens efterlevnad Inför att arbetet påbörjades inom den nya avtalsperioden genomfördes ett möte med entreprenören (enligt protokoll den 15 september 2014) då entreprenören ytterligare förklarade det pris som angivits i anbudet samt hur entreprenören avsåg bemanna arbetsstyrka och arbetsledande poster för staden. Av protokollet framgår även att entreprenören fortlöpande kommer att tillställa beställaren en sammanställning/logg över anmälda fel och vilka åtgärder som vidtagits med anledning av detta. Uppföljning för att kontrollera efterlevnaden av avtalet påbörjades enligt uppgift från intervjuer tidigt, exempelvis lyftes i augusti innan upphandlingen genomfördes att avtalsuppföljningen behövde stärkas. En senior upphandlare och avtalsuppföljare rekryterades till tekniska förvaltningen som av upphandlingschefen, först som konsult och numera som fast anställd. Utöver denna befattning har det även funnits en konsult på förvaltningen med ansvar för att genomföra så kallade stickkontroller. 2.2.1. Stickkontroller och revisioner Konsulten som ansvarat för stickkontrollerna har fått läsa in sig på förfrågningsunderlaget och sedan bevakat väderleksrapporterna och väderleken, för att sedan genomföra egna kontroller av att snöröjning och halkbekämpning har genomförts i enlighet med avtalet på prioriterade områden och CG-vägar. Konsulten har även följt upp de felanmälningarna från allmänheten som inkommit via kontaktcenter, samt följt upp huruvida identifierade brister i underhållet åtgärdats vid ett senare tillfälle. För varje stickkontroll har en rapport upprättats, med bilder av besökta och bedömda områden samt skriftlig bedömning av utfört underhåll eller avsaknad av underhåll. De rapporter för stickkontroller som vi har tagit del av sträcker sig från den 18 december 2014 till den 5 februari 2015. Som lägst har tre platser besökts vid en kontroll och som mest har 30 platser besökts. Staden har även anlitat en extern konsult som genomfört en revision av utfört underhåll samt de förebyggande åtgärder som entreprenören vidtagit för att utföra underhållet i enlighet med avtalet. Detta har resulterat i att staden yrkar på avdrag för tjänster där entreprenören brustit i utförandet samt de förebyggande åtgärder som staden inte anser att entreprenören har rätt att ta betalt för utanför avtalet. Entreprenören har även upplåtit till en annan extern konsult att genomföra revision av utförandet. Revisionerna uppvisar vissa likheter med rapporteringen av de Solna stad 4 av 7
stickkontroller som staden genomfört, det vill säga inspekterade områden har fotograferats och underhållets standard har bedömts. 2.3. Rapportering och handläggning av avvikelser Den 15 januari driftsattes stadens kontaktcentrum genom vilket allmänhetens synpunkter på och felanmälningar av vinterväghållningen vidarebefordras till ansvarig förvaltning och entreprenör. Systemet som felanmälan sker i heter Artologic och kan göras tillgängligt för entreprenörerna. I samband med att kontaktcentret infördes kunde tekniska förvaltningen ta del av inkomna felanmälningar på ett mer strukturerat sätt, vilket utöver genomförda stickkontroller synliggjorde att en betydande del av vinterväghållningen inte utfördes som avtalat. När problemet påtalades för entreprenören fick staden tillgång till de avvikelserapporteringar som upprättats av utförarna, men som platschefen inte hade delgett staden. Det framkom även att den arbetsledare som skulle vara dedikerad till staden hade ytterligare uppdrag, samt att entreprenören inte fullt ut kunde hantera stadens system för felanmälningar. 2.3.1. Vidtagna åtgärder för förbättrad avvikelserapportering De brister i projektorganisationen som uppdagades föranledde ett byte av platschef samt att entreprenören tillsatte ytterligare en arbetsledare för staden. Detta för att säkerställa att den egenkontroll som entreprenören enligt avtalet skulle utföra kunde utföras i erforderlig utsträckning. Enligt uppgift från intervjuerna framkom det i dialog med entreprenören att denne hade underskattat den bemanning som krävdes för att kunna genomföra egenkontroll av samtliga områden och ytor som innefattades av avtalet. Staden genomförde även en workshop för entreprenörens anställda i hur stadens system för felanmälan fungerade, vilket enligt uppgift bidrog till att servicegraden ökade markant. Till nästa vinter ser de intervjuade att kontaktcenters roll för felanmälan samt uppföljning av åtgärder kommer att förstärkas ytterligare, då kontaktcenter såväl är ett medel för att ta emot allmänhetens synpunkter som att följa felanmälningar och åtgärder på ett strukturerat sätt som en del i avtalsuppföljningen. 2.4. Vidtagna åtgärder med anledning av bristande efterlevnad av avtalet Staden har i dagsläget valt att inte utkräva vite av entreprenören för de brister som identifierats i genomfört underhåll samt entreprenörens projektorganisation, utan har istället valt att begära ekonomiska avdrag på månadsbetalningarna från december 2014 till februari 2015. Begäran om avdrag baseras på: Att de ändrings- och tilläggsarbeten som entreprenören rapporterat till staden inte fullt ut anses vara ändrings- och tilläggsarbeten, utan till delar extra arbete till följd av att entreprenaden inte har utförts på ett fackmannamässigt sätt. Solna stad 5 av 7
Att staden och dess medborgare har lidit skada till följd av brister i genomförd vinterväghållning. Att staden har åsamkats extra kostnader på grund av den uppkomna situationen i form av externa stödresurser. Att staden har valt att inte kräva vite beror enligt de intervjuade på att man från stadens sida vill ge det partnerskap som man efterstävar med sina entreprenörer en möjlighet att utvecklas, samt att den sanktionstrappa som staden beslutat om i sina riktlinjer ska efterlevas. Solna stad 6 av 7
Tilda Lindell Projektledare Margareta Irenaeus Uppdragsledare Solna stad 7 av 7