Stockholm 2014-12-18 Boverket Vårt dnr: 2014/0106 Box 534 371 23 Karlskrona Ert dnr: 20121-147/2014 Naturskyddsföreningens svar på remiss om förslag till Boverkets allmänna råd (2015:xx) om friyta för fritidshem, förskolor, skolor eller liknande verksamhet med tillhörande konsekvensutredning Sammanfattning av Naturskyddsföreningens synpunkter Naturskyddsföreningen välkomnar att Boverket tagit fram förslag till allmänna råd med tillhörande vägledning. Naturskyddsföreningen anser emellertid att Boverket endast delvis har genomfört regeringens uppdrag i och med att vägledningen fokuserar helt på skolgårdar och inte i tillräcklig omfattning tar upp planering, utformning, skötsel och förvaltning av urbana miljöer av betydelse för barn och unga. Vår förhoppning är därför att Boverket under 2015 avsätter tillräckliga resurser för att genomföra uppdraget i sin helhet. Det är mycket positivt att Boverket utvecklat förslag till allmänna råd, även om Naturskyddsföreningen anser att även föreskrifter borde tas fram med tanke på den ökade rättssäkerhet och ökade måluppfyllelse (vad gäller både folkhälsomål, lärandemål och miljömål) sådana skulle kunna innebära. Det allmänna råd som föreslås är alltför vagt formulerat och det ger inte tillräckligt stöd för att säkra friyta och friytans kvaliteter. Naturskyddsföreningen föreslår ett antal förtydliganden. Kapitlet om ansvar och styrmedel bör utvecklas och förtydligas, bland annat med en diskussion om vilka hinder som idag finns för en god utemiljö för barn och unga och på vilket sätt olika myndigheter och annan lagstiftning bör samordnas och utvecklas för att på bästa sätt bidra till att dessa hinder överbryggas. Boverket bör förorda att det som nu föreslås som allmänna råd speglas på lämpligt sätt genom nya skrivningar på lagnivå, t.ex. bör övervägas att utvidga skollagen med dylika bestämmelser. Ett flertal begrepp och definitioner behöver tydliggöras. Det handlar exempelvis om begreppen tillräcklig friyta, varierande terräng- och vegetationsförhållanden och hållbara material. Naturskyddsföreningen anser att barnkonsekvensanalyser bör genomföras vid förändringar i befintlig miljö som får betydelse för barns och ungas utemiljö och ett förslag om detta bör därför inkluderas i föreskrifter, eller åtminstone i allmänna råd.
2/7 Vägledningen bör utvecklas med mer tydliga rekommendationer om vad kommuner kan göra för att bidra till en god utemiljö för barn och unga, exempelvis genom att föreslå hur ställningstaganden i översiksplanen gällande barns och ungas utemiljö kan se ut eller genom att kommunen gör stöd till någon form av utomhuspedagogisk verksamhet. Natyrskyddsföreningens synpunkter Genomför hela uppdraget Naturskyddsföreningen välkomnar regeringens uppdrag till Boverket som lyder som följer: Boverket ska ta fram en vägledning för barns och ungas utemiljö. Vägledningen ska användas för planering, utformning, skötsel och förvaltning av urbana miljöer, med ett särskilt fokus på förskolegårdar och skolgårdar. Uppdraget är mycket viktigt ur många perspektiv. Naturskyddsföreningen anser emellertid att Boverket endast delvis har genomfört uppdraget. Boverket har tagit fram en vägledning för planering, utformning och förvaltning av skol- och förskolegårdar. Behovet av en sådan vägledning är givetvis mycket stort, men det större perspektivet om planering, utformning, skötsel och förvaltning av urbana miljöer av betydelse för barn och unga har inte tagits upp i tillräcklig omfattning. Syftesbeskrivningen i inledningen bör därför ändras och en förklaring till varför uppdraget inte genomförts i sin helhet bör anges. Även om delar av vägledningen givetvis kan användas vid planering och utformning av andra urbana miljöer än skolgårdar anser Naturskyddsföreningen att det krävs mycket mer för att uppdraget ska ha genomförts. Naturskyddsföreningen har stor förståelse för att begränsade resurser kan innebära att ett uppdrag som detta inte kan genomföras på kort tid, men det innebär inte att vi inte anser att det ändå måste genomföras. Var och en som läser vägledningen förstår den stora betydelse som utemiljön har för barn och unga. Vår förhoppning är därför att Boverket under 2015 avsätter tillräckliga resurser för att genomföra uppdraget i sin helhet. Behov av både föreskrifter och allmänna råd Att Boverket utvecklat förslag till allmänna råd ser Naturskyddsföreningen som mycket positivt, även om vi gärna skulle se föreskrifter också. Boverket skriver att ett alternativ till att utforma allmänna råd är att Boverket från regeringen begär att få en utökad föreskriftsrätt, så att det även omfattar 8 kap. 9 andra stycket och 10-11 22 PBL. Boverket bedömer att en sådan omfattande reglering inte är nödvändig och väljer därför att endast ta fram allmänna råd. Naturskyddsföreningen frågar sig varför man inte tar intryck från det exempel som ges från Norge där slutsatsen är, såvitt föreningen förstår, att särskilda lagkrav är nödvändiga? Boverket bedömer att bindande föreskrifter skulle innebära kostnader som inte är motiverade. Naturskyddsföreningen anser emellertid att ökade kostnader inte är ett tillräckligt argument för att inte ta fram föreskrifter. Med tanke på den ökade rättssäkerhet och ökade måluppfyllelse (vad gäller både folkhälsomål, lärandemål och miljömål) som tydliga föreskrifter kan innebära borde föreskrifter kunna motiveras.
Utveckling av förslag till allmänna råd Naturskyddsföreningen anser att det allmänna råd som föreslås är alltför vagt formulerat och att det inte ger tillräckligt stöd för att säkra friyta och friytans kvaliteter. Vi föreslår precis som Lunds kommun i sitt remissvar att den inledande meningen i rådet kompletteras, till exempel enligt följande: Vid placering och anordnande av friytor för lek och utevistelse bör särskilt beaktas friytans storlek, lekvärde för olika sorters lek, kvalitet, tillgänglighet, säkerhet och förutsättningarna att bedriva pedagogisk och ändamålsenlig verksamhet. Även om ändamålsenlig kan innefatta pedagogisk verksamhet bör detta förtydligas. Vi föreslår även ett tydliggörande av meningen: Friytan bör vara så rymlig att det utan svårighet eller risk för omfattande slitage går att ordna varierande terräng- och vegetationsförhållanden. Denna mening är alltför vag. Utveckling av ansvar och styrmedel Kapitlet i vägledningen om ansvar och styrmedel bör utvecklas och förtydligas, bland annat med en diskussion om vilka hinder som idag finns för en god utemiljö för barn och unga och på vilket sätt olika myndigheter och annan lagstiftning bör samordnas och utvecklas för att på bästa sätt bidra till att dessa hinder överbryggas. Viktigt är att utveckla de speciallagstiftningar som reglerar skola och förskola när det gäller utemiljön för barn och unga. Boverket bör förorda att det som nu föreslås som allmänna råd speglas på lämpligt sätt genom nya skrivningar på lagnivå, t.ex. bör övervägas att utvidga skollagen med dylika bestämmelser. Tydliggör begrepp och definitioner Boverket konstaterar att det idag råder osäkerhet kring vad som menas med tillräcklig friyta och hur kravet på friyta ska tillgodoses när konkurrensen om mark är stor och förskolor och skolor blir allt större enheter. Det stämmer, och Naturskyddsföreningen anser att varken förslagen till allmänna råd eller vägledningen ger tillräckliga svar. Boverket ger i det allmänna rådet inget förslag på att kvantifiera friytan. Det kan finnas skäl för detta, exempelvis att en miniminivå kan bli en maximinivå i praktiken. Men detta bör utredas ytterligare. På sidan 27-28 i vägledningen diskuteras vad tillräcklig friyta är, men någon tydlig rekommendation om friytans storlek ges ej. Det hänvisas till flera studier och talas om både 10, 15 och 30 kvm per barn alternativt 2000-3000 kvm totalt. En vägledning kan givetvis ta upp olika förslag, men i detta fall bör en tydlig rekommendation ges, och inte som nu bara beskriva ett stort antal olika förslag. Om det är så att det saknas tillräckliga studier om vad som menas med tillräcklig friyta bör det förklaras och sådana studier bör initieras. Precis som Lunds kommun skriver i sitt remissvar bör en tydligare koppling göras mellan allmänna råd och vägledningen. Varje ord/begrepp i rådet bör förklaras i vägledningen, gärna 3/7
under en korresponderande rubrik i vägledningen. Till exempel bör rådets text om olika typer av lek följas upp med en rubrik Utemiljö för olika typer av lek samt en utförlig beskrivning av vad lekvärde är. Inledande text om lekvärde, pedagogiskt värde och värde för utevistelse saknas. Utemiljöns ändamålsenlighet för olika sorters lek och lärande bör beskrivas övergripande och i en inledande text. Begreppet varierande terräng- och vegetationsförhållanden beskrivs både i förslag till allmänna råd och på olika ställen i vägledningen. Detta bör utvecklas ytterligare. Kan det innebära en kulle med gräsmatta som innehåller två olika sorters gräs? Vad menas med naturmark och varierande terräng? Erfarenheten hittills vid byggande av skolgårdar är att tolkningarna kan vara oändliga, varför det är viktigt med tydligare definitioner, och kanske också i vissa fall vad som INTE innefattas. Beskrivningarna om skolgårdens terräng- och vegetationsförhållanden innehåller ändå mycket som är bra, men skulle kunna utvecklas en hel del vad gäller kvalitet och innehåll. Givetvis måste det mesta anpassas efter lokala förhållanden, men detta är ju en vägledning och då kan ett större antal rekommendationer tas upp. Det står att avsnittet om skolgården som pedagogiskt rum av någon anledning ska komprimeras. Snarare borde detta avsnitt utvecklas med exempel på pedagogiska miljöer såsom odling, vattenanläggningar, livsmiljö för djur och växter, alternativ energiproduktion och andra ekosystemtjänster. På sidan 38 i vägledningen står om kvalitet och materialval. Båda dessa begrepp bör utvecklas. Kvalitet kan innefatta många olika aspekter. Det finns också all anledning att specificera vad som menas med hållbara material inte endast ur slitage-synpunkt, då allt fler skolgårdar består av klätterställningar och gummimattor som innehåller tveksamma material ur miljöoch hälsosynpunkt. Utveckla struktur och rekommendationer Både vägledningen och konsekvensutredningen bör ges en tydligare struktur. Alla de argument som finns för att utforma en god utemiljö för barn och unga beskrivs bra på flera platser i vägledningen, men skulle kunna struktureras bättre. Tydliggör syftet med konsekvensutredningen och ta endast upp konsekvenser. Många bra rekommendationer finns i texterna. Samla alla dessa, både stora och små, i en sammanfattning. Fundera ytterligare över vilka rekommendationer som bör inkluderas i allmänna råd och vilka som bör stå i vägledningen. Ett exempel är rekommendationen om att genomföra barnkonsekvensanalyser. Naturskyddsföreningen anser att sådana bör genomföras vid förändringar i befintlig miljö som får betydelse för barns och ungas utemiljö och de bör inkluderas i föreskrifter (givet att föreskriftsrätt ges), eller åtminstone i allmänna råd. Flera texter i vägledningen består mer av diskussion med begränsad vägledande funktion. En vägledning bör givetvis ge just vägledning; och ibland t.o.m. tydliga rekommendationer. Kanske saknas ibland tillräcklig kunskap/forskning för att ge en tydlig rekommendation, men det bör i så fall framgå. 4/7
Skolgården är en arena som ger möjlighet att omsätta flera olika nationella mål i praktisk handling, exempelvis friluftsmål, miljökvalitetsmål, folkhälsomål och mål i läroplanerna. På sidan 13 i vägledningen finns en figur som nämner dessa mål. Naturskyddsföreningen anser att de mål som är mest relevanta för utemiljöer för barn och unga bör skrivas ut i sin helhet i en vägledning som denna, om inte annat i en bilaga. Det konstateras att skolgården är relevant för miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö, Säker strålmiljö och God luftkvalitet. När vi talar om urban miljö för barn och unga anser Naturskyddsföreningen att även exempelvis Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv är högst relevanta. Kommunens och översiksplaneringens betydelse Kommunen har en viktig roll i arbetet med barns och ungas utemiljö. Naturskyddsföreningen anser att vägledningen bör utvecklas med mer tydliga rekommendationer om vad kommuner kan göra för att bidra till en god utemiljö för barn och unga. Vägledningen nämner vikten av att skolan har tillgång till mark som kompletterar skolgården, såsom lekområden, bollplaner, idrottplatser, bad, naturområden för orientering, skidåkning, exkursioner m.m. Här kommer vi in på en del av uppdraget som tyvärr inte genomförts i tillräcklig utsträckning, den del som handlar om urban miljö och inte endast skolgårdar. Hur stora bör dessa kompletterande områden vara? Vilken kvalitet bör de ha? Hur nära bör de ligga? Dessa frågor måste tas upp i en vägledning som denna. På sid 26-27 i vägledningen behandlas skolan och förskolan i översiktsplanen. Detta är ett mycket viktigt kapitel och här finns en början till det mycket viktiga arbetet med att ta fram en vägledning som innefattar all utemiljö, inte endast skolgårdar. Här står I översiktsplanen ska kommunen också redogöra för hur man avser att tillgodose allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som exempelvis tillgång till samhällsservice som barnomsorg och tillgång på friyta för lek och utevistelse. Ställningstaganden i översiktsplanen gällande barns utemiljö kan till exempel ange riktlinjer och rekommendationer för barns tillgång till lekparker, grönområden samt storlek och kvalitetskrav på skolgårdar och förskolegårdar. Detta är mycket bra och en grundförutsättning för att skapa goda utemiljöer. Men varför då inte ge rekommendationer i vägledningen på hur dessa ställningstaganden kan se ut, eller till och med skriva in vissa delar i allmänna råd eller i föreskrifter? Naturskyddsföreningen vill uppmärksamma Boverket på det förslag föreningen tagit fram kring hantering av skogens sociala värden, som till stor del också kan appliceras på frågor om utemiljöer för barn och unga. Vi föreslår bland annat ett tillägg i PBL som innebär att kommunen i översiktsplanen ska redovisa all tätortsnära skog och hur kommunen avser att hantera denna. Se vidare Naturskyddsföreningens förslag till en ny skogspolitik (ex sid 50-51), http://www.naturskyddsforeningen.se/sites/default/files/dokumentmedia/rapporter/skogspolitisktforslagstor.pdf Förutsättningar för utomhuspedagogik Kopplat till föregående rubrik har kommunen inte bara ett ansvar för tillgång till olika utemiljöer utan också ett ansvar att skapa förutsättningar för vistelse i olika utemiljöer. Utomhuspedagogikens värde för detta nämns i vägledningen, men borde utvecklas, bland annat vad gäller 5/7
skolpersonalens betydelse för möjligheterna för barn och unga att ta del av utemiljöer av olika slag. En relativt enkel åtgärd som bör rekommenderas för att främja detta är att kommunen ger stöd till någon form av utomhuspedagogisk verksamhet, exempelvis naturskola eller fortbildning av pedagogisk personal. Detta kan bidra till både ökad användning men också planering, utformning och skötsel av både skolgårdar och andra utemiljöer. På sidan 12 i vägledningen nämns möjligheten att bussar kör elever till parker och andra utflyktsmål. Detta stycke kan utvecklas rejält med en beskrivning av olika möjligheter att bedriva naturskola eller andra former av utomhuspedagogisk verksamhet. Så länge vi fortfarande har många skolor som inte har någon skolgård alls eller en mycket liten sådan finns anledning att skapa goda förutsättningar för utomhuspedagogisk verksamhet både på skolgårdar och i skolans närmiljöer. Tydligare koppling till läroplaner För att ge ytterligare tyngd åt värdet av utemiljöer för barn av god kvalitet borde vägledningen tydliggöra kopplingen till läroplanerna. Läroplanerna ger gott stöd för vistelse i skolans närmiljö. Ett övergripande mål för skolan enligt både Lgr 11 (Läroplan för grundskolan) och Lpf 94 (Läroplan för de frivilliga skolformerna) är att varje elev ska visa respekt för och omsorg om såväl närmiljön som miljön i ett vidare perspektiv. Följande utdrag ur Lgr 11 visar på behovet av att vistas i och utforska skolans närmiljö: I all undervisning är det angeläget att anlägga vissa övergripande perspektiv. ( ) Genom ett miljöperspektiv får de möjligheter både att ta ansvar för den miljö de själva direkt kan påverka och att skaffa sig ett personligt förhållningssätt till övergripande och globala miljöfrågor. Enligt Lpfö 98 (Läroplan för förskolan, reviderad 2010) ska förskolan erbjuda barnen en trygg miljö som samtidigt utmanar och lockar till lek och aktivitet. Den skall inspirera barnen att utforska omvärlden. Det står också att förskolan ska sträva efter att varje barn utvecklar respekt för allt levande och omsorg om sin närmiljö. Verksamheten ska ge utrymme för barnens egna planer, fantasi och kreativitet i lek och lärande såväl inomhus som utomhus. Utomhusvistelsen bör ge möjlighet till lek och andra aktiviteter både i planerad miljö och i naturmiljö. Det står också att den som arbetar på förskolan ska ge barn möjlighet att lära känna sin närmiljö. Även kursplanerna har i många fall ett innehåll som kräver en utemiljö av god kvalitet, exempelvis geografiska fältstudier och observationer i närmiljön, att eleverna ska känna till djur och växter i närmiljön, att de ska lära sig hur forntiden kan iakttas i vår tid genom spår i naturen, att de ska utveckla allsidiga rörelseförmågor och intresse för att vara fysiskt aktiva och vistas i naturen m.m. Vilka underlag saknas? Vägledningen bör beskriva vilka underlag och vilken statistik olika aktörer behöver för att kunna skapa en god utemiljö för barn och unga. Det handlar om många olika sorters underlag, exempelvis hur många skolor som saknar skolgård, vilken tillgång barn och unga har till olika former av utemiljöer, tillgänglighet m.m. 6/7
Arbete framöver Eftersom remissen på flera ställen uttrycker att texter ska utvecklas förutsätter Naturskyddsföreningen att arbetet fortsätter. Det är mycket bra! Att skriva en vägledning om utemiljön för barn och unga är givetvis ett stort arbete, men inte desto mindre viktigt, och Naturskyddsföreningen hoppas därför att denna påbörjade process ska fortsätta utan uppehåll. Vi förutsätter att resultatet kommer att spridas i stor skala och hoppas också att de kommuner som arbetar konstruktivt med dessa frågor får ökade möjligheter att sprida sina goda exempel. 7/7 Detta yttrande har tagits fram av Märta Berg, sakkunnig skogens sociala värden vid föreningens rikskansli. För Naturskyddsföreningen Datum som ovan Johanna Sandahl Ordförande Naturskyddsföreningen Jan Terstad Chef skog- och naturvårdsavdelningen