Kommunstyrelsen Styrning och uppföljning inom s verksamhetsområde KPMG AB Datum Antal sidor: 6 2012 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.
Innehåll 1. Sammanfattning 2 2. Bakgrund 1 3. Syfte 1 4. Avgränsning 2 5. Ansvarig nämnd 2 6. Genomförande 2 7. Lärarnas arbetsvillkor 2 7.1 Ett uppdrag i förändring 2 7.2 Avtalen och arbetstiden 3 8. Skolan i Grästorp 4 8.1 Övergripande styrning, ledning och uppföljning 4 8.2 Personalen 4 8.3 Planering och uppföljning av lärarnas insatser 5
1. Sammanfattning KPMG har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Grästorps kommun översiktligt granskat formerna för styrning och uppföljning av bildningsutskottets verksamhetsområde samt uppföljning av lärarnas arbetstid. Granskningen visar att kommunen i allt väsentligt är på väg mot en tydlig och fungerande struktur för styrning och uppföljning av verksamheten. Det återstår dock arbete med att få styrmodellen känd och förstådd i hela organisationen. I granskningen konstateras att lärarnas arbetstid under lång tid varit centralt reglerad men som övergått till att styras genom ett mål- och resultatperspektiv. Arbetstiden präglas dock fortfarande av tradition och de förutsättningar som de yttre ramarna i form av läsår, timplaner etc ger. Vår granskning har inte visat på att det sker någon systematisk uppföljning av hur tidsanvändningen ser ut vad gäller lärarnas insatser. Det finns inget lokalt avtal om skolutveckling som innefattar frågor om arbetstid, eller något annat styrande dokument som avser tidsplaneringen. Perspektivet behöver förskjutas från schemalagda timmar till den verkligt använda tiden. Det är positivt att det finns en målsättning om att påbörja översyn av lärarnas arbetstider. Vi rekommenderar kommunstyrelsen och bildningsutskottet att Kommunens styrmodell förankras inom hela bildningsutskottets verksamhetsområde. Följa upp och utvärdera den använda tiden i skolan Överväga mål och ambitioner för tidsanvändningen i skolan
2. Bakgrund 3. Syfte På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Grästorps kommun har KPMG genomfört en granskning av formerna för styrning och uppföljning inom bildningsutskottets verksamhetsområde. Granskningen har även innefattat hur uppföljning av lärarnas tidsanvändning sker. Från och med 2011-01-01 är en ny politisk organisation införd i Grästorps kommun innebärande bland annat att barn- och ungdomsnämnden har upphört. Kvar finns kommunstyrelsen med ett övergripande verksamhetsansvar till vilken tre utskott har inrättats. För skolväsendet finns enligt reglementet för kommunstyrelsen, gällande från och med 2011-01- 01, ett Barn- och ungdomsutskott. Kommunstyrelsen beslutade 2011-01-11 att namnge ovan nämnda utskott till. Forskning och olika studier visar att lärarnas tidsanvändning och tillgänglighet har stor betydelse för elevernas lärande och resultat i skolan. Dagens skolarbete är flexibelt och baserat på arbetslag vilket förutsätter ett nära samarbete inom arbetslag och med andra enheter inom skolan. Den pedagogiska personalen har inte bara direkt undervisande uppgifter utan har också en viktig roll i att vara tillgänglig och stödjande i möten med enskilda elever samt i kontakter med föräldrar, elevhälsan och andra intressenter i skolans verksamhet. Detta innebär bland annat att lärarnas närvaro i skolan är viktig också på den tid som inte är en direkt koppling till lektionerna. Läroplanen ställer tydliga krav på lärarna. Inom varje målområde formuleras ett antal satser som börjar med orden Läraren skall. De senaste läraravtalen har som en grund att skapa förutsättningar för att lärarnas arbete ska kunna organiseras på nya sätt. Arbetstidsreglerna har förändrats men de flesta lärarna har ferieanställning som innebär att de har en årsarbetstid som består av dels reglerad arbetstid och dels så kallad förtroendetid. Det finns inte någon reglering av hur mycket som skall sättas av till olika aktiviteter inom uppdraget. Ledningen för skolan ska säkerställa att arbetstiden utnyttjas effektivt och ändamålsenligt samtidigt som lärarna ska kunna verka i en god fysisk och psykisk arbetsmiljö. Rektorerna har därtill uppgiften att ansvara för att det sker en pedagogisk utveckling i verksamheten. Granskningen skall vara en del av kommunrevisionens underlag för bedömningar och uttalanden i revisionsberättelsen. Granskningen har som syfte att belysa: - Hur kommunstyrelsens och bildningsutskottet styr och följer upp verksamheten inom grundskolan. - Finns upprättade riktlinjer som rör lärarnas uppdrag och tidsanvändning och hur följs de upp.
4. Avgränsning Granskningen omfattar grundskolan. 5. Ansvarig nämnd Granskningen avser kommunstyrelsen och bildningsutskottet. 6. Genomförande Granskningen har genomförts genom studier av relevant dokumentation i form av verksamhetsplan, en enhets årsrapport, delegationsordning, protokoll, statistik etc. Intervjuer/samtal har skett med kommunchef, verksamhetschef skola, ordförande för bildningsutskottet, rektorer samt med företrädare för lärarkåren. 7. Lärarnas arbetsvillkor 7.1 Ett uppdrag i förändring Få torde ifrågasätta att läraryrket genomgått en oerhörd omställning under de senaste decennierna. Samhällets förutsättningar förändras i rask takt och kraven på elever och ungdomar att kunna möta en föränderlig värld har aldrig varit större. Den traditionella skolan med katederundervisning och informationsförmedling har delvis lösts upp och anpassats till mer flexibla former i lärandet. Elevernas livssituation har förändrats och påverkas av många andra faktorer än hemmet och skolan vilket får konsekvenser för vardagen i skolan och för elevernas inlärning. Kunskapsinhämtningen är viktig för att kunna hävda sig i vuxensamhället med det handlar också om att få självtillit och att kunna anta utmaningar i ett samhälle där normbildning och värderingar skiftar. Skolans uppdrag är inte enkel och är i högsta grad beroende av samverkan med hemmen och att andra aktörer som kan stötta elevernas utveckling. Det mångfacetterade skoluppdraget kräver tid och engagemang från lärarnas sida. Det har det naturligtvis alltid gjort, men olika krav på insatser har ökat för att skolan ska lyckas möta varje elev på bästa sätt. Samtidigt är skolans ekonomi pressad vilket föranleder diskussioner om lärarresurser kontra andra resurser, lärartäthet och arbetsbelastning. Frågan om elevens möte med läraren är effektivt och styrs på ett ändamålsenligt sätt mot målen för utbildningen är komplicerad. Av Skolverkets rapport Tid för lärande framgår att det är sällsynd med specifika mål eller handlingsplaner för hur tiden skall användas i lärprocessen. Det innebär att det är svårt att följa upp hur tidsresurser relateras till resultat och mål. Vidare betonas att en bristande kontroll över tidsanvändningen kopplat till resultat indirekt innebär att de ansvariga inte har en tillgäckligt god bild av om resurserna, som anslås till undervisningstid, kommer till användning för elevernas lärande. I rapporten betonas att tidsstyrningen ställer krav på ett förändrat förhållningssätt även lokalt. Den verkligt använda tiden måste sättas i fokus och som tidigare tjänstefördelning och schemalagda undervisningstimmar. Lokala arbetstidsavtal kan upprättas där användning av lärarnas arbetstider
ger stöd till elevernas lärande som på bästa möjliga sätt främjar måluppfyllelsen. De centrala avtalen har genom avskaffandet av den formaliserade undervisningsskyldigheten öppnat möjligheten för lärare att mera flexibelt finnas tillgängliga för eleverna under större delen av arbetsveckan utan att för den skull omfattningen av lärarnas arbetsinsats ökar. 7.2 Avtalen och arbetstiden Arbetstiden i skolan har tidigare varit reglerad enbart med en fastställd undervisningsskyldighet för lärarna. År 1996 tecknade de centrala parterna ett avtal, ÖLA 2000, som kom att innebära flera olika förändringar mot vad som tidigare varit gällande. En ny arbetstidsbestämmelse infördes och en avveckling av den centralt reglerande undervisningstiden genomfördes under avtalstiden. Avvecklingen skedde den 31 januari 1999. Innan dess var lärarnas undervisningstid reglerad till 624 timmar per år i skolår 1-6 och 576 timmar i skolår 7-9. Syftet med att förändra systemet var att skapa möjligheter till andra arbetssätt och en tidsanvändning som är bättre anpassad till skolans uppdrag. Ett nytt centralt avtal, ÖLA 00, tecknades från år 2000 i vilket man var överens om att fortsätta det utvecklingsarbete som påbörjats i tidigare avtal. Nästa avtal, HÖK 05, gällde från den 1 april 2005 med fortsatt giltighet av en bilaga till avtalet, Bilaga M, som innehåller särskilda bestämmelser om arbetstider mm för lärare. Av Bilaga M följer att den genomsnittliga årsarbetstiden (exkl semester) för lärarkollektivet är 1 767 timmar per heltidsanställd arbetstagare. Planeringen av arbetet ska, med utgångspunkt från verksamhetens behov, ske på så sätt att arbetsinnehållet anpassas till lärares olika förutsättningar. Den reglerade arbetstiden för en heltidsanställd lärare är 1 360 timmar per verksamhetsår. Den reglerade arbetstiden förläggs, under och i anslutning till elevernas skolår, till 194 dagar per verksamhetsår. Resterande del av arbetstiden är förtroendearbetstid. Om den genomsnittliga arbetstiden enligt Bilaga M anses förlagd till 194 dagar så är en arbetsvecka i genomsnitt 45,5 timmar varav förtroendearbetstiden blir mer än 20 procent av arbetstiden. Detta enligt Sveriges kommuners och landstings, SKL, skrift Lärares arbetstid. Det betyder att i genomsitt utgörs 10,5 timme av de 45,5 timmarna per vecka av sådan tid som arbetstagaren förfogar över. Den reglerade arbetstiden är sådan som arbetsgivaren kan bestämma över. I maj månad 2010 kom parterna överens om ett nytt läraravtal. Detta avtal innebär inte någon förändring av Bilaga M. däremot innehåller avtalet en del som handlar om att man är överens om att stödja lokala initiativ till ny arbetsorganisation och arbetstidsförläggning som bedöms leda till en bättre skola för eleverna.
8. Skolan i Grästorp 8.1 Övergripande styrning, ledning och uppföljning Som nämnts tidigare har kommunstyrelsen fr. o m 2011-01-01 det övergripande ansvaret för bland annat skolans verksamhet. Som ett beredningsorgan till kommunstyrelsen finns ett Bildningsutskott inrättat för avseende skolväsendets verksamhetsområde. Av tjänsteskrivelse 2009-03-30 framgår att utskottets främsta uppgifter finns inom fyra områden; verksamhetsuppföljning, beredning avseende förslag till mål, inriktningar och särskilda uppdrag, medborgardialog och beslut i enskilda individärenden. Utskottet kan inte ge uppdrag till förvaltningen eller sitt eget verksamhetsområde. Utskottet kan däremot lämna förslag till kommunstyrelsen att ge förvaltningen ett uppdrag. I uppföljningsansvaret ligger att följa upp verksamhet, mål, personal och ekonomi och att uppmärksamma kommunstyrelsen på behov av förändringar/förbättringar. Av våra intervjuer inom skolan framkommer att den nya politiska organisationen uppfattas som bra dock upplevs det som otydligt vad som skall gå till bildningsutskottet och vad som skall gå direkt till kommunstyrelsen. En annan uppfattning är att, förutom att det idag inte är lika detaljstyrt (vilket beskrivs som positivt) är det ingen större skillnad jämfört mot tidigare politisk organisation. Den politiska styrningen utgår från fullmäktiges vision, styrelsens och bildningsverksamhetens verksamhetsplan med prioriterade mål och kvalitetsgarantier. En dokumenterad styrstruktur har införts för hela kommunen fr. o m år 2010. Modellen utgör ett arbetssätt för bland annat planering, rapportering och uppföljning av verksamheten. Till stöd i detta arbete finns ett webbaserat IT-system kopplat för styrning och uppföljning, Stratsys. Modellen innebär dels planering av vilka aktiviteter som behöver göras och dels uppföljning av dessa aktiviteter utifrån målsättning. Såväl politiker som verksamhetsledare har inloggningsbehörighet till styrmodellens IT-stöd. Verksamhetsuppföljningen följer strukturen i kommunens styrmodell och ger en bild över måluppfyllelse och uppföljning av beslutade kvalitetsgarantier. Enligt flera av dem vi intervjuat ger styrmodellen ett bra stöd i arbetet med styrning, planering och uppföljning av verksamheten men att den ännu inte är helt förankrad ute i organisationen. Från intervjuerna framkommer också att styrmodellen inte är allmänt känd eller något man förstår. 8.2 Personalen Personalen är självfallet den allra viktigaste resursen för att genomföra skolans uppdrag. Staten reglerar inte organisationen av lärarresurser men fastställer kompetenskraven för lärarnas behörighet och nivåer för elevernas garanterade undervisningstid samt anger ramen för lärandet i läsår och antal dagar inom vilket detta ska ske. Rektor skall fastställa schema. Hur sedan lärarna sätts in i en organisation och i vilken omfattning det sker, varierar från kommun till kommun.
I hög grad vilar detta enligt mångas mening fortfarande på tradition och på den undervisningsskyldighet som tidigare fanns reglerad. Enligt Skolverkets jämförelsedatabas är antal lärare per 100 elever (heltidstjänster) 2010/2011 i Grästorps grundskola 7,6 att jämfört med riket där antalet är 8,3. Det innebär att lärartätheten är något lägre i Grästorps kommun om man jämför med genomsnittet för rikets kommuner. Grästorp bör därmed ha något sämre förutsättningar för att gruppera elever och använda resurserna något mindre flexibelt än vad många andra kommuner har utrymme för. När det gäller andel lärare med pedagogisk utbildning ligger Grästorps kommun bättre till än vad som gäller rikets kommuner; Grästorp 90 och riket 86. Jämförelsevis bör det innebära att eleverna i Grästorp i något större utsträckning än i många andra kommuner får möta utbildade lärare. 8.3 Planering och uppföljning av lärarnas insatser I grunden utgörs planeringen av scheman som rektor enligt författning ska besluta om för eleverna. Det finns inte någon enhetlig form för att planera och beskriva hur arbetsinsatserna ska fördelas. Staten har minskat sin detaljreglering och det centrala avtalet medger olika tillämpningar men det avspeglas inte i de verktyg som används. I lönesystemet ligger, som vi uppfattar det alla lärare inlagda med den veckoarbetstid som enligt avtalet genomsnittligt är 35 timmar. Tiden med elever kan delas in i å ena sidan fastlagd tid som undervisningstid och annan fastställd tid såsom utvecklingssamtal, mentorstid och rastvaktstid och å andra sidan tid som utgörs av spontana elevkontakter som sker under skoldagens gång. Att kunna utläsa vad den reglerade arbetstiden använts till är inte ett självändamål, men jämväl viktigt som utgångspunkt för synen på tiden som en ändlig resurs och hur den faktiskt kommer till användning för elevernas lärande. Vår granskning har inte visat på att det finns någon gemensam form inom grundskoleverksamheten för att åskådliggöra hur tiden används. Det finns inte ett underlag som direkt visar hur tiden är utlagd, t ex vad gäller personalens möjlighet att få lagstadgad lunchrast inlagd i schemat. Den vanliga ramen är som vi uppfattar det 35 timmar per vecka. Tid som läggs ut på schema är undervisning. Uppföljning av hur mycket tid med elever lärare tillbringar utöver ramtiden sker idag inte, företrädare för lärarna menar att man gör mer än 35 timmar för att få arbetsveckan att gå ihop. Enligt de rektorer vi intervjuat samt av årsapport 2011 framgår att arbetslag har startat upp ett processarbete om att ta tillvara pedagogernas kompetens och tid. Göteborg som ovan KPMG AB Kerstin Ingvarsson