Whiskey on the rocks

Lunds universitet Statsvetenskapliga institutionen STV102 HT06 Handledare: Jakob Gustavsson Whiskey on the rocks - En stund av njutning i sällskap med Graham Allison Arvid Orander och Erik Wenander

Abstract Denna uppsats lyfter ut Graham Allisons tre teorier från boken Essence of decision och applicerar dessa på U 137-krisen. Krisen inträffade 1981 då en sovjetisk ubåt gick på grund utanför Karlskrona. Var och en av de tre teorierna är ursprungligen gjorda för att förklara beslutsfattandet under Kubakrisen utifrån olika perspektiv. Uppsatsen prövar de tre teorierna på U 137-krisen och utser den teori som bäst förklarar utrikespolitiskt agerande under krisen. Huvuddelen av uppsatsen beskriver de tre teorierna Rational actor model, Organizational Behavior samt Governmental Politics och applicerar dessa på U 137-krisen. Fokus ligger på det svenska beslutsfattandet. Efter detta utser vi teorin Organizational behavior till vinnare då det visat sig att just denna teori gett den bästa förklaringen utifrån kriterierna förklaringskraft, enkelhet samt största svaghet. Slutligen diskuterar vi resultatet. Nyckelord: Essence of decision, Graham Allison, U 137, beslutsfattade i kris.

Innehållsförteckning 1 Inledning...1 1.1 Syfte och frågeställning... 1 1.2 Metod... 2 1.3 Material och tidigare forskning... 3 1.4 Kritik av Essence of decision... 3 1.5 Källkritik... 4 1.6 Avgränsningar... 5 1.7 Historisk bakgrund... 5 1.8 Disposition... 6 2 Teori...7 2.1 Rational Actor Model... 7 2.1.1 Det rationella aktörsperspektivet som paradigm... 8 2.2 Organizational Behavior... 9 2.2.1 Organizational behavior paradigm... 10 2.3 Governmental Politics... 11 2.3.1 Grupprocesser... 12 2.3.2 Governmental politics som paradigm... 13 3 Empiri...15 3.1 Rational actor model... 15 3.2 Organizational behavior... 17 3.3 Governmental politics... 21 4 Slutsats...25 4.1 Förklaringskraft... 25 4.2 Enkelhet... 26 4.3 Största svaghet... 26 5 Referenser...29 6 Bilagor...30 6.1 Definition av kris... 30 6.2 Personregister... 30 6.3 Det rationella aktörsperspektivets kärnfrågor... 31

1 Inledning År 1971 publicerade Graham Allison sin bok Essence of decision. I denna bok försökte Allison med hjälp av tre teorier att förklara utrikespolitiskt beslutsfattande under den tretton dagar långa Kubakrisen år 1962. Allisons ambition var att ur tre perspektiv belysa aspekter av beslutsfattande i kris. Då en reviderad upplaga av boken ingick som kurslitteratur i kursen Utrikespolitisk analys vid Lunds universitet, föreföll det naturligt för oss att ägna Allisons teorier uppmärksamhet. Eftersom Allisons teorier i vår mening har något väsentligt att säga om olika aspekter av Kubakrisen började vi fundera kring möjligheterna att använda teorierna till en kommande B-uppsats. Fallet i centrum för Essence of decision beslutsfattande i kris under Kalla kriget verkade tillämpbart även på andra kriser under samma tidsperiod. I jakten på andra liknande händelser fann vi att ingen annan krissituation i Sverige under det Kalla kriget kunde likställas med U 137-krisen år 1981. Valet av fall för att pröva Allisons teori blev därför enkelt. Likheterna mellan Kubakrisen och U 137-krisen är påfallande. Båda kriserna är relativt korta tidsmässigt, de slutar båda med en fredlig lösning, det är två olika staters relativt sett mest kritiska händelser under Kalla kriget. Vidare så var båda kriserna en strategisk/taktisk överraskning som tvingade fram ett agerande. Dessa likheter blev avgörande för valet att pröva Allisons teorier på U 137-krisen. Vi har kommit fram till att teorin Organizational behavior har störst förklaringskraft när det gäller att förklara det utrikespolitiska agerandet i U 137-krisen. 1.1 Syfte och frågeställning Syftet med denna uppsats är att pröva Allisons teorier från Essence of decision på U 137-krisen. Dessutom kommer vi, till skillnad från Allison, att göra en viktning av de olika teoriernas förklaringskraft för att bestämma vilken teori som bäst kan sägas förklara beslutsfattandet i U 137-krisen. Vi kommer att arbeta utifrån följande frågeställning: Vilken av Allisons tre teorier har störst förklaringskraft när det gäller att förklara det utrikespolitiska agerandet i U 137-krisen? 1

1.2 Metod Studien vi kommer att genomföra är en fallstudie av teoriprövade karaktär. Vi kommer att använda oss av Allison: s tre teorier från Essence of decision som vi prövar på U 137-krisen. Efter att vi prövat de tre teorierna på fallet kommer vi att jämföra teoriernas förklaringskraft och bestämma viken teori som förklarar U 137-krisen bäst, då Allisons teorier är att betrakta som alternativa snarare än kompletterade. Denna form av teoriprövande fallstudie är det klassiska läroboksexemplet på hur forskning går till. Forskaren har en eller flera teorier som i form av konkreta hypoteser prövas på ett empiriskt material. Slutsatserna blir sedan av typen att teorin stärks, att den försvagas, eller att en teori visar sig mer framgångsrik än de andra. Det är alltid teorin som står i centrum och det är det fall den testas på som måste motiveras och väljas med omsorg. 1 Vår studie undersöker utrikespolitiskt beslutsfattande i kris. Kris definieras som hot, osäkerhet och tidsbrist. 2 Allisons teorier är utformade för att förklara utrikespolitiskt beslutsfattande i kris. Kubakrisen var ett mycket lämpligt val av fall att pröva dessa teorier på. Vi har valt att pröva teorierna på U 137-krisen eftersom det är ett exempel på den svenska krissituation som under efterkrigstiden mest liknar Kubakrisen. De två fallen är påfallande lika och kan sägas utgöra två skolexempel på utrikespolitiskt beslutsfattande i kris. Två grundläggande vetenskapliga krav handlar om en undersöknings validitet och reliabilitet. Validitet innebär att forskaren faktiskt lyckas besvara den frågeställning som ligger till grund för uppsatsen. Ett annat sätt att definiera validitet är huruvida den mätmetod som används faktiskt mäter det den är avsedd att mäta. 3 God validitet i en undersökning är nödvändigt, men inte tillräckligt. Viss precision krävs i en undersökning, detta brukar benämnas reliabilitet. Vid kvalitativa undersökningar brukar reliabilitetsaspekten definieras som att vara noggrann i undersökningens alla led för att i möjligaste mån eliminera felkällor. Den mest centrala reliabilitetsaspekten i vår undersökning är att vi använder rätt källor samt att dessa källor tolkas korrekt. Kvalitativ samhällsvetenskaplig forskning kännetecknas generellt av att teorierna är dåliga och fallen är problematiska. Vi är dock övertygade om att det ändå är relevant att arbeta med detta angreppssätt. Vi är medvetna om att vi inte kan falsifiera en teori efter endast en teoriprövande fallstudie, vi kan dock säga något om vilken av teorierna som har störst förklaringskraft. Vårt bidrag till forskningen med denna studie blir att fallet är potentiellt komparativt och kan läggas i en av vågskålarna i viktningen av Allisons teoriers förklaringskraft. 1 Esaiasson, Gilljam, Oscarsson & Wängnerud, 2004, s. 40 2 Se bilaga 6.1 3 Bergström & Boréus, 2000, s.34 2

Kritik har riktats mot att fallstudien per definition har fallet i centrum och att teorianknytningen endast är sekundär. Vi menar dock att fallstudien i allra högsta grad är viktig i teoribyggandeprocessen. I enlighet med Eckstein hävdar vi att fallstudien är det viktigaste sätt på vilket en teori faktiskt prövas. 4 1.3 Material och tidigare forskning Det material vi kommer att använda i undersökningen är av sekundär karaktär, då vi använder oss av andra forskares undersökningar. Det skulle faktiskt i detta fall vara möjligt att använda sig av primärmaterial men på grund av tidsmässiga och ekonomiska resurser samt källäget på den sovjetiska sida vad det gäller sekretess och språk har vi gjort bedömningen att det är bättre att arbeta med sekundärt källmaterial. Vidare ligger det inte inom ramarna för vad som är genomförbart i en B-uppsats. Mycket har skrivits om U 137-krisen och vi har därför gjort ett urval vilket inkluderar de mest centrala verken på området. Sedan händelsen ägde rum har det skrivits tre SOU: er som vardera i något fall behandlar U 137-krisen. Detta tyder på att händelsen är noggrant undersökt rent faktamässigt men att tolkningarna och slutsatserna varierar. Utöver detta finns två stycken nerskrivna dokumentationer från två olika konferenser. Dessa båda handlar om svensk krishantering med särskilt fokus på U 137-krisen. Avhandlingen Vad styr ledaren? av Karin Lindgren behandlar i ett kapitel de beslut som fattades på den svenska sidan under U 137-krisen, vilket kan vara användbart för vår undersökning. Utöver detta kommer vi att använda oss av två uppsatser skrivna vid Statsvetenskapliga institutionen i Lund. Essence of decision - Explaining the war on Iraq av Bay och McClintock är en teoriprövande studie av Allisons teorier med Irakkriget som studieobjekt. U 137 - Svenskt politiskt och militärt agerande under kris av Garsten och Carlsson är en undersökning som försöker förklara de beslut som fattades under U 137-krisen med hjälp två av Allisons teorier och Lindgrens avhandling. Vi bedömer materialtillgången som mycket god och då teorierna vi använder kommer att styra vad i empirin som är relevant. Vi kommer inte att använda oss av någon formell materialavgränsning eller formellt urval. 1.4 Kritik av Essence of decision Som nämnts tidigare i inledningen utkom den första upplagan av Essence of decision år 1971. Boken fick ett stort genomslag och dess teorier kom att utgöra grund för många studier inom statsvetenskap. Allison undgick dock inte kritik mot 4 Eckstein, 1992, s.119 3

sin bok. Bendor och Hammond kritiserade Essence of decision i artikeln Rethinking Allison s models (1992). 5 Deras kritik var omfattande och skarp, inte minst kritiserades de grundläggande antagandena för Allisons teorier, att Allisons teorier inte är logiskt konsekventa givet de grundläggande antagandena, att vissa fundamentala beståndsdelar i Organizational Behavior helt enkelt är felaktiga samt att Rational Actor model är en alltför förenklad teori som riskerar att missa viktiga aspekter av det undersökta problemet och att Governmental politics å andra sidan är alltför komplex. 6 Kritik riktades även mot att Allison bortser från relevanta delar av den litteratur som han själv använder som grund för teorierna. Bendor och Hammond var kritiska mot att Allison på ett i deras tycke otillräckligt sätt presenterar RAM som en teori som endast byggts upp i förenklad form för att sedan kritiseras. Den dåvarande allmänna uppfattningen att RAM hade relativt sämre förklaringskraft än de andra två teorierna är på dessa grunder felaktig. Även de teoretiska grunderna för OB och GP kritiserades som alltför otydliga, vilket leder till ett ifrågasättande av huruvida de har samma teoretiska grund eller inte. Kritiken fortsatte med att Allisons härledningar ur de grundläggande antagandena i OB är felaktiga samt att motsvarade härledningar i GP är alltför komplexa. 7 År 1999 utkom den reviderade upplagan där Allison i samarbete med Zelikow omarbetat stora delar av innehållet. Vi har valt att endast använda denna senare upplaga i uppsatsarbetet. Denna senare upplaga undgick dock inte kritik. Den främsta kritiken riktas mot teorikapitlet om GP som ursprungligen fick mest omfattande kritik. Men Allisons och Zelikows andra upplaga av Essence of decision framstår t.ex. i kritikern Rosatis ögon som problematisk. Rosati menar att kapitlet om GP var i stort behov av att omarbetas och förtydligas, men att den andra upplagans GP faktiskt är sämre än originalversionen i första upplagan. 8 1.5 Källkritik Källkritisk medvetenhet är ett centralt inslag i varje vetenskaplig undersökning. Vi kommer dock inte att här föra en utförlig källkritisk diskussion. Vi vill dock poängtera att trots att vi använder oss av material som vi i huvudsak bedömer som tillförlitligt, måste det beaktas att även Statens offentliga utredningar, transkriberingar av vad som sagts på diskussionssammankomster om U 137- krisen med initierade beslutsfattare samt avhandlingar, lider av att de till vissa delar är baserade på vittnesuppgifter och egna upplevelser. Detta medför att det 5 Bendor och Hammond hänvisar i artikeln även till andra forskares kritik av Essence of decision: Art 1973, Ball 1974, Bobrow 1972, Caldwell 1977, Cornford 1974, Freedman 1976, Krasner 1972, Perlmutter 1974 och Yanarella 1975 (Se referenslista Bendor och Hammond). 6 Bendor & Hammond, 1992, s.302 7 Bendor & Hammond, 1992, s.319 8 Rosati, 2001, s.115-189 4

mänskliga minnets funktion onekligen bidrar till förvrängningar av händelsen. Det ligger i det mänskliga minnets karaktär att det i hög grad är selektivt, att det över tid förvrängs samt att efterhandskonstruktioner av upplevelser av faktiska händelser äger rum. Vi är medvetna om denna problematik men vi väljer ändå att arbeta med det material som finns, trots att det inte alltid är att betrakta som helt tillförlitligt. 1.6 Avgränsningar Denna uppsats syftar inte till att vara en komplett redogörelse för U 137-krisen i dess helhet. Händelsen i sig är inte det primära utan det primära är att pröva Allisons teorier. Tyngdpunkten ligger inte på empirin, några häpnadsveckande forskningsresultat inom händelseförloppet är inte syftet med denna uppsats. Vårt bidrag till den statsvetenskapliga forskningen består av att pröva Allisons teorier på en händelse som de tidigare inte prövats på. När vi använder begreppet U 137-krisen menar vi de tio dagar från det att den Sovjetiska ubåten grundstötte i militärt skyddsområde i Karlskrona skärgård i oktober 1981 tills dess att ubåten lämnat svenskt territorialvatten. Uppsatsen kommer således inte att behandla ubåtsjakt eller svensk neutralitetspolitik vilket ofta förknippats med händelsen. Slutligen bör nämnas att vi kommer fokusera på det svenska agerandet då tillgången till källmaterial för att analysera det sovjetiska agerande är bristfälligt. 1.7 Historisk bakgrund Natten till den 28: e oktober 1981 gick den Sovjetiska ubåten U 137 av Whiskeyklass på grund vid inloppet vid Gåsefjärden till Karlskrona skärgård. Detta innebar en allvarlig kränkning av svenskt territorium, särskilt eftersom ubåten befann sig inom svenskt militärt skyddsområde. Det rådde delade meningar om hur problemet skulle hanteras från svensk sida samt vilka åtgärder som skulle vidtas. Ubåten kvarhölls och skarpa protester riktades mot Sovjetunionen. En stor sovjetisk flotta låg utanför den svenska territorialgränsen, samtidigt som den svenska försvarsmakten var satt i högsta beredskap för att hindra ytterligare kränkningar av territoriet. Ubåtskaptenen Anatolij Michailovitj Gusjtjin förhördes och misstankar om kärnvapen ombord bekräftades genom en mätning av radioaktivitet som gjordes utanför ubåtens skrov. Under de tio dagar som krisen pågick riktades hela världens, och inte minst svenska ögon, mot Karlskrona. Den andra november drogs ubåten loss från grundet, några dagar senare eskorterades den ut till den väntande sovjetiska flottan och krisen var över. Den egentliga anledningen till att U 137 befann sig inne på svenskt territorialvatten är fortfarande omstridd. 5

1.8 Disposition Efter detta kapitel kommer Allisons teorier att presenteras var för sig i ett teorikapitel. Teorierna kommer att sammanfattas i paradigm som är avsedda att användas som analysmodeller. I de efterföljande kapitlen kommer teorierna att sättas i arbete på det empiriska materialet. Slutligen kommer vi i en avslutande diskussion att diskutera vilken av Allisons teorier som bäst kan förklara U 137- krisen. Sist i denna uppsats återfinns en litteraturförteckning. 6

2 Teori Vi kommer i följande kapitel att presentera de tre teorier som utgör Allisons teoretiska perspektiv. I Allisons Essence of decision förklaras Kubakrisen år 1962 utifrån tre distinkt olika perspektiv. Dessa är rational actor model, organizational behavior samt governmental politics. Vi kommer att applicera dessa teorier på U 137-krisen i Sverige år 1981. Anledningen till att vi valt att behandla samtliga teorier är att denna studie är av teoriprövande karaktär, vilket innebär att vi har valt pröva teorin i dess helhet. Vi kommer att använda samtliga teorier för att efter den empiriska undersökningen diskriminera mellan de olika avseende relativ förklaringskraft. Allisons teorier är inte kompletterande, utan alternativa. Vi har valt att sammanfatta och presentera Allisons teorier kortfattat men kärnfullt. Detta innebär att vissa detaljer saknas. Vår ambition har varit att fånga det väsentliga i varje teori, och den som vill fördjupa sig kan med stor fördel gå till teorikapitlen i Allisons Essence of decision. 2.1 Rational Actor Model Allisons första teoretiska perspektiv är the rational actor model (RAM). Denna teori är klassisk och används av de allra flesta människor när utrikespolitiskt agerande ska förklaras. De mest utmärkande kännetecknen för denna teori är försöken att förklara internationella händelser genom att undersöka målen och beräkningarna hos nationer eller regeringar. 9 Grundkonceptet i RAM är till att börja med aktörens mål. Aktörens intressen och värden översätts till olika former av nyttomaximering. De alternativ som aktören ställs inför vägs i förhållande till de uppsatta målen samt alternativens konsekvenser. Detta förutsätter att aktören kan rangordna alternativen i förhållande till eventuella konsekvenser av dessa alternativ. Den rationella aktören måste kunna välja bland flera olika alternativ som han/hon ställs inför i en särskild situation. Varje gång som aktören fattat ett beslut, ställs han inför nya alternativ som är konsekvenser av tidigare val. Aktören måste alltid ta konsekvenserna av tidigare fattade beslut. I enlighet med principen om nyttomaximering väljer alltid aktören det alternativ med de konsekvenser som aktören rangordnar högst, så kallat rational choice. 9 Allison, 1999, s.13 7

Dessa tankar ligger till grund för konceptet om rationella val som genomsyrar ekonomi, beslut, spelteori samt statsvetenskap. Rationalitet kan således definieras som konsistenta värdemaximerande val inom vissa givna ramar. Enligt konceptet om rationella val kan en statsvetare förutsäga vilka åtgärder som kommer att genomföras om aktörens mål är kända. Tillvägagångssättet består av följande komponenter: Först beräknas det mest rationella sättet för aktören att nå sina mål, därefter förutsätts att detta sätt faktiskt kommer att väljas eftersom aktören agerar rationellt. Fördelarna med att analysera utifrån rationellt aktörsperspektiv är att angreppssättet är fruktbart inom många olika områden samt att det kan förklara beteenden utifrån enkla antaganden utifrån en aktörs mål och medel. Nackdelen är att vi aldrig kan vara säkra på vilken information aktören, vars beteende vi försöker förklara, har att agera utifrån. Detta kan leda till grova feltolkningar eftersom vi inte alltid vet vilka mål aktören har samt hur denne uppfattar situationen han ställs inför. 10 Det rationella aktörsperspektivet kan med lätthet användas för att förstå utrikespolitiskt agerande. En aktörs, i dessa fall en stats, handlande kan förklaras eller förutsägas i termer av de objektiva förutsättningar som den ställs inför, kombinerat med de fyra variablerna i rational choice: mål, valmöjligheter, konsekvenser samt val. Det är häpnadsväckande hur mycket arbete som kan utföras genom att bara ha få och enkla antaganden om staters mål, t.ex. säkerhet och/eller makt, genom att analysera den miljö som staten agerar i samt genom att överväga vad staten kanske kommer att göra eller vad staten gjorde. 11 2.1.1 Det rationella aktörsperspektivet som paradigm Det paradigm som Allison använder sig av för att använda RAM är uppdelat i fem delar. (1) Grundläggande analysenhet är statligt agerande som medvetet val. Staten agerar för att nå sina mål enligt principen om nyttomaximering. (2) Staten ses som en enhetlig nationell aktör som är rationell. Denna aktör har en uppsättning valmöjligheter och en uppskattning av konsekvenserna som följer på varje alternativ. Statens agerande väljs som svar på den situation staten ställs inför. Hot och möjligheter som uppstår internationellt får staten att agera. Agerandet är resultatet av ett rationellt val. Denna valsituation innehåller mål, alternativ, konsekvenser och val. (3) Om en stat agerar på ett visst sätt i en situation är detta resultatet av att just detta val valts som det mest värdemaximerande för att nå statens mål. Det förbryllande problemet löses genom att finna de syften som handlingen tjänar. (4) Det rationella aktörsperspektivet betonar logikens förklaringskraft. Premisserna för slutsatsdragning måste således formuleras tydligt. En ökning av de uppskattade kostnaderna för ett handlingsalternativ leder till att sannolikheten för att detta alternativ väljs minskar och motsvarande i andra riktningen. (5) Metoden för att analysera med hjälp av 10 Allison, 1999, s.19 11 Allison, 1999, s.21 8

RAM består av att själv leva sig in i beslutsfattarens position i den aktuella händelsen. Undersökning av händelsens strategiska karaktäristika möjliggör för analytikern att med hjälp av principerna för rationellt val bedöma alternativens fördelar och nackdelar. 2.2 Organizational Behavior Till skillnad från RAM innebär Organizational behavior (OB) ett skifte av fokus till vad som händer inom den statliga byråkratin. Kortfattat kan perspektivet sammanfattas som att utrikespolitik skapas av flera byråkratier där det kollektiva utfallet står i centrum vilket leder till att utfallet blir ett annat än vad presidenten/regeringschefen tänkt sig från början. Dessutom styr i hög grad byråkratierna implementeringen av beslut vilket också påverkar utfallet. Förstår vi reglerna för en byråkratis implementering av beslut, kan vi också förstå utfallet. Enligt Allison behandlas ett vikigt problem sällan av en enda del av statsförvaltningen, det vanliga är att flera olika statliga organisationer är inblandade och där president/regeringschef endast har begränsade möjligheter att styra de olika organisationernas beteende. Statsförvaltningens beteende reflekterar således självständiga resultat av flera statliga organisationer som bara delvis har handlat koordinerat. 12 Ett nyckelbegrepp inom OB är Standard operating procedures (SOP: s). Som grund för beslutsfattande inom byråkratier krävs en samordning av ett stort antal individer samt regler för hur verksamheten bedrivs. Alla statliga organisationer har en uppsättning av sådana regelsystem som styr dess beteende. Detta är utgångspunkten för hur vi kan förklara utrikespolitiskt agerande utifrån statliga byråkratiers funktionssätt. Något som är viktigt att lyfta fram i detta perspektiv är att aktörerna aldrig är namngivna individer eller hela statsförvaltningar som enhetliga aktörer utan statliga organisationer. Dessa organisationers beteende förklaras i termer av organisatoriska syften och handlanden som är gemensamma för medlemmarna i organisationen, liknande företagskulturer. 13 OB kan sägas vara uppbyggt av fem grundläggande komponenter som krävs för att förstå organisationsbegreppet. Först ställer sig Allison frågorna: Varför organisationer? Varför organisera? Det är viktigt att förstå vad en organisation är för att kunna förstå teorin. Organisationsbegreppet kan delas upp i två idealtyper med en gråzon däremellan. Det finns dels en strikt formell organisationstyp som kännetecknas av etablerade strukturer och procedurer och hög grad av specialisering anpassat för att utföra ett speciellt arbete. Den andra idealtypen kännetecknas av en mer temporär sammanslutning av människor som arbetar för ett kortvarigt syfte. 12 Allison, 1999, s.143 13 Allison, 1999, s.144 9

För det andra skapar organisationer kompetenser för att uppnå mål och för att utföra uppdrag som annars vore omöjliga. För det tredje begränsas existerande organisationer av dess egna regler och rutiner då grunden för dess existens utgörs av det syfte i vilket de är skapade. För det fjärde utvecklas en organisationskultur som påverkar individernas beteende i organisationen som består av såväl normer som regler. Resultatet av detta är att varje organisation har en egen distinkt karaktär och identitet. För det femte är organisationer beroende av såväl individerna inom dem som de former av teknik som används. Sammanfattningsvis kan OB sägas i hög grad vara styrd av logic of appropriateness, vilket innebär att handling väljs genom att känna igen en situation så som liknande en situation som organisationen ofta handskats med. De regler och procedurer som använts i välkända situationer appliceras på nya situationer som således behandlas enligt organisationens SOP: s. Detta förfarande hänger tätt samman med uppfattningar om erfarenhet, roller, intuition och expertkunskap samt att det organisatoriska minnet styr i hög grad allt som organisationen utsätts för. 14 2.2.1 Organizational behavior paradigm Det paradigm som Allison utvecklat för att använda OB är uppdelat i sex delar. (1) Grundläggande analysenhet är statligt agerande som ses som ett resultat av organisatoriskt utfall bestående av tre delar. Händelser ses som produkter av en organisatorisk process då implementeringen av beslut sker enligt organisationers SOP: s. Organisationers befintliga kapaciteter styr i hög grad vad som kan göras eftersom det baseras på vilka alternativ som finns för beslutsfattaren i en viss situation. Organisationer styr i hög grad beredningen av ett beslut i en viss fråga, när beslutsfattaren ska besluta är alternativen redan framarbetade och utrymmet för egna val är hos beslutsfattaren i praktiken begränsade. I situationer där det saknas befintliga organisatoriska kapaciteter kan beslutsfattaren agera och skapa nya sådana. (2) Aktören ses inte som en enhetlig stat utan som en sammansättning av svagt allierade organisationer i statsförvaltningen. Denna sammansättning av organisationer agerar endast när dess delar utför sina respektive organisatoriska rutiner. En situation behandlas genom att olika organisationer i statsförvaltningen agerar på olika områden av samma situation. Olika uppgifter löses vilket kräver en hög grad av autonomi i de inblandade organisationerna. Organisationernas uppdrag fastslås ofta i formella instruktioner och stadgar, men organisationer tolkar ofta sitt uppdrag på sitt eget sätt. Hur organisationer utför sitt uppdrag bestäms av dess kapaciteter, hur framgång definierats operationellt samt av professionella normer, erfarenheter och kulturer. Organisationer utför sitt uppdrag genom att lita till SOP: s som är tumregler och program för agerande i olika situationer. Att utföra uppdrag kräver decentralisering av makt och ansvar, men likväl krävs central samordning när flera organisationer 14 Allison, 1999, s.146 10

tillsammans ska utföra ett uppdrag. Centrala beslutsfattare kan endast i begränsad utsträckning styra hur organisationer utför sina uppdrag. (3) Om en stat agerar på ett visst sätt idag, beror det i hög grad på vad organisationerna i dess statsförvaltning tidigare gjort, statens agerande karaktäriseras av vilka rutiner, kapaciteter och SOP: s som finns i organisationerna. Beslutsfattaren väljer mellan en uppsättning alternativ baserat på information som framtagits av olika organisationer i enlighet med dess befintliga rutiner. (4) Befintliga organisatoriska förmågor påverkar beslutsfattarnas val. En organisation som har ett speciellt uppdrag och befintliga rutiner för detta, kommer med stor sannolikhet att agera i enlighet med dessa existerande rutiner. Organisationer med ett speciellt uppdrag ser sig själva som förespråkare för sitt eget perspektiv, vilket leder till att andra organisationer ses som potentiella konkurrenter. Implementering av beslut kan kräva prioritering inom en organisation. I dessa fall prioriteras de uppdrag högst som står organisationens mål och kultur närmast. Implementeringen kommer i hög grad även att påverkas av organisationens befintliga SOP: s och graden av flexibilitet är låg. Implementering av beslut styrs alltså i hög grad av organisationen och beslutsfattarens ursprungliga intentioner stämmer sällan överens med det faktiska organisatoriska utfallet. (5) Till skillnad från RAM betonar Organizational behavior att utfallet i hög grad styrs av organisatoriska faktorer snarare än sådana faktorer som betonas i modell ett. Utfallet av organisatoriska procedurer skapar förutsättningarna för de val som beslutsfattare kan göra. (6) Detta paradigms betoning av organisatoriska faktorer kan bidra till nya insikter och förståelse för hur en situation hanteras. Kunskaper om en stats organisatoriska uppbyggnad samt hur SOP: s är utformade kan skapa en bättre och mer nyanserad bild än de enkla antagandena från modell ett. 2.3 Governmental Politics Governmental politics (GP) bygger vidare på tanken om att vi inte kan se staten som en enhetlig aktör. Politikens utfall ses som ett resultat av en intern maktkamp/köpslående mellan olika ledare för delar av statsförvaltningen. Utfallet formas av interaktionen mellan konkurrerande intressen hos de olika företrädarna inom statsförvaltningen. De centrala aktörerna som konkurrerar är chefer för departement och centrala myndigheter. Kampen mellan dessa spelare kännetecknas inte av rationella val utan av den konflikt och kompromiss som kännetecknar politiken. 15 Varje stat kan ses som en komplex uppsättning av byråkratier som utgör en arena för det inrikespolitiska spelet. Politiska ledare samt företrädare för olika delar av statsförvaltningen är nyckelspelare. I varje 15 Allison, 1999, s.255 11

beslutsprocess finns ett antal spelare som är självskrivna. Utöver dessa tillkommer spelare som är inbjudna att delta eller själva valt att ta plats. Utanför den innersta kretsen finns fler spelare som påverkar de centrala aktörerna. Dessa kan vara offentliga tjänstemän, företrädare för media, NGO: s samt allmänheten. Då varje företrädare ser ett problem utifrån sitt eget och sin organisations synvinkel får varje problem en uppsättning av flera olika lösningar som speglar de centrala spelare som är inblandade i processen. Då de centrala spelarna har olika preferenser blir spelet en dragkamp mellan spelarna och olika alternativ. Ibland vinner en spelare och får sin vilja igenom, ibland blir utfallet en kompromiss som ingen av spelarna för början tänkt sig. Självklart är detta en generalisering av verkligheten. I själva verket behandlas inte problem och frågor i tur och ordning utan samtidigt. Dessutom påverkas denna komplexa process av att en spelares ställningstagande i en situation påverkas av de andras spelarnas ställningstagande. För att förklara och förstå varför ett specifikt beslut fattades eller en politisk linje utvecklades krävs det att man identifierar spelen och spelarna samt allianserna, köpslåendena och kompromisserna samtidigt som man beaktar den allmänna förvirringen. 16 2.3.1 Grupprocesser Utrikespolitiskt beslutsfattande kännetecknas av en komplex grupprocess där flera olika faktorer påverkar utfallet. Allison har i sin teori delat in dessa faktorer i sju punkter. (1) Bättre beslut. En beslutsprocess som inkluderar flera personer bidrar till en mera ingående analys av informationen om situationen, bättre bedömningar av relevanta värden, större uppfinningsrikedom för behandla och utveckla alternativ samt bättre beredskap för att hitta och eliminera brister. För mycket information och allt för ingående analys kan bidra till att beslutfattarna paralyseras och effektiviteten minskar. (2) The agency problem. Genom att utöka antalet individer som deltar i beslutsfattandet kan en rad potentiella fällor undvikas. Att inkludera fler skapar dock vissa problem: främst ytterligare autonoma intressen vilket leder till svårigheter att komma överens. Den information som en person i en ledande position får på sitt skrivbord är en produkt av en ytterligare process där någon annan samlat, skrivit, tolkat, pressenterat informationen. Detta utökar det antal individer som är involverade och som påverkar beslutsprocessen. (3) Deltagare. Beslut påverkas i hög grad av vilka som deltagit i beslutsprocessen. Resultatet av en beslutsprocess som inkluderar fler än en beslutsfattare kan inte förutsägas utan kunskap om deltagarna och deras bakgrund, intressen och värderingar. (4) Regler för beslutfattande. Beslut påverkas av hur voteringssystemet är utformat. Både formellt och informellt påverkar dessa regler förväntningar på hur individer i grupprocessen förväntas agera samt normerna för processen. (5) Hur problem pressenteras och hur 16 Allison, 1999, s.257 12

dagordningen utformas. Hur en grupp behandlar ett problem och om problemet behandlas överhuvudtaget beror på vilket sätt problemet pressenteras och hur det hamnar på dagordningen. (6) Groupthink. Många beslut fattas i mindre grupper vilken kan leda till en stark samhörighetskänsla. Denna samhörighet skapar en psykologisk process som innebär en strävan efter koncensus. Resultatet av detta blir en beslutsprocess där grupptillhörigheten är överordnad och ifrågasättande bortprioriteras. Resultatet blir en irrationell beslutshantering. (7) Svårigheter med gemensamt handlande. Då omfattningen av ett problem innefattar flera delar av statsförvaltningen, eller till och med andra stater blir situationen naturligtvis mycket komplex och möjligheterna att nå det ursprungliga målet minskar. De ovanstående sju punkterna påverkar beslutsprocessen och är viktiga at beakta för att förstå helheten. 17 2.3.2 Governmental politics som paradigm Det paradigm som Allison utvecklat för att använda GP är uppdelat i sex delar. (1) Grundläggande analysenhet är en aktörs handling som resultat av en politisk process. Utfallet är inte valt som en lösning på ett problem utan bör ses som resultat av kompromiss, konflikt, förvirring, motstridiga intressen samt ojämnmaktfördelning. (2) Vidare kan fyra sammanlänkade frågor ställas. Vilka är spelarna? Vilka faktorer påverkar spelarnas perceptioner, preferenser och ställningstaganden i frågan? Vilka personliga egenskaper gör att en spelare kan påverka resultatet? Vilka är spelets ramar? (3) GP används för att förklara en stats agerande som ett utfall av köpslående mellan individer och grupper inom statsförvaltningen. Tillvägagångssättet är att tydliggöra spelet i form av positioner, spelare, spelarnas preferenser, samt konkurrensen som blev ett utfall. När utfallet var ett resultat av en individ eller en grupps framgång försöker teorin urskilja de detaljer i spelet som gjorde denna framgång möjlig. Denna modell försöker även att urskilja skarpa intressemotsättningar, missuppfattningar och övriga problem som påverkade vad som gjordes. (4) Dom grundläggande förutsättningarna för denna modell kan liknas vid ett pokerspel där det har betydelse vilka regler som gäller, vilka förutsättningar spelarna har, hur betydelsefullt är spelarnas skicklighet och rykte, fördelningen av korten, hur spelarna värderar alternativen i den aktuella given. (5) Sannolikheten för att en stat beslutar att agera med militära medel i kris ökar om presidentens/regeringschefen närmaste och viktigaste rådgivare stödjer honom/henne det är väldigt sällan presidenten beslutar om att använda militära medel utan stöd av dessa. Utfallet kommer att påverkas av hur problemet presenteras. Beslutet och implementeringen av beslutet av att gå i krig kommer att fördröjas eftersom förespråkarna försöker övertala motståndarna. Beslut om att använda militära medel kommer att ha starkt stöd och kommer sällan att fattas 17 Allison, 1999, s.256-294 13

utan militärens samtycke. (6) Lösningarna på varje specifikt problem kräver djupgående analys av spelet bakom vilket kompliceras av att alla turer sällan finns dokumenterade utan kräver information från deltagarna. Detta är beskaffat med metodologiska problem då det mänskliga minnet tenderar att vara bristfälligt och selektivt. 18 18 Allison, 1999, s.294-313 14

3 Empiri Vi kommer i följande kapitel att sätta de tre teorierna i arbete. Detta sker genom att låta Rational actor model, Organizational behavior och Governmental politics i nämnd ordning bilda varsin text med empirin. Vi har sökt igenom de källor som skildrar U 137-krisen och plockat ut den information som stöder och passar till varje teori. Målet är att varje enskild teori ensam ska kunna ge en så bra förklaring av det utrikespolitiska agerandet i U 137-krisen som möjligt. För att i nästa del kunna avgöra vilken av Allisons tre teorier har störst förklaringskraft. 3.1 Rational actor model Vi kommer i detta avsnitt att utifrån RAM belysa väsentliga aspekter av U 137- krisen. Den första frågan vi ställer oss är vad U 137 gjorde på svenskt militärt skyddsområde. Under slutet av 1970-talet ökade Östersjöns strategiska betydelse i Kalla kriget. Sverige och Östersjön sågs som en buffertzon som kunde bidra till att dämpa konflikter mellan Väst och Öst, men samtidigt som en gråzon i vilken både NATO och Warszawapakten försökte flytta fram och stärka sina positioner. Särskilt viktigt ansågs Östersjöinloppet då NATO av geopolitiska skäl hade svårt att matcha den sovjetiska marina närvaron i Östersjön. 19 Således var Östersjön ett betydelsefullt område i vilket hot och möjligheter uppkom för NATO och Warszawapakten. I detta perspektiv var det av stor vikt att ha god kännedom om farvattnen, områdets beskaffenhet samt underrättelser om militär aktivitet. Sverige har en mycket lång Östersjökust och delar av Östersjön faller inom svenskt territorialvatten. Därför kom Sverige och dess territorium att bli mycket viktigt i Östersjöområdet. Sovjetunionen såg möjligheterna att stärka sin position i området genom att även bekanta sig med de svenska farvattnen samt inhämta underrättelser om svensk militär aktivitet. Det bör tilläggas att de svenska kustförhållandena är ideala för att öva med ubåtsförband. Med denna bakgrund är det rimligt att dra slutsatsen att Sovjetunionen utnyttjade möjligheterna i Östersjön genom att bekanta sig med den svenska Östersjökusten och svensk militär aktivitet. Det bör tilläggas att informationsinhämtning av Sovjetunionen om svenska förhållanden är att betrakta som det bästa alternativet eftersom riskerna med sådana operationer är relativt små på grund av Sveriges ställning som 19 SOU 2001:85, s.37-38 15

alliansfri småstat. Frågan om U 137 medvetet kränkte svensk territorialvattengräns eller inte är omtvistad. Vi tar inte ställning, men det faktum att sovjetiska ubåtsförband opererar i Östersjön stödjer vår uppfattning att Östersjön vid denna tidpunkt var strategiskt viktig. Huruvida U 137 höll på med informationsinhämtning/övning på svenskt territorialvatten eller om grundstötningen berodde på felnavigering är mindre betydelsefullt. Den andra frågan som vi ställer oss är varför Sverige valde att agera som man gjorde. Att en sovjetisk ubåt går på grund inom svenskt militärt skyddsområde utanför Karlskrona är ett faktiskt bevis för att det föreligger ett hot mot svenska centrala värden som värnandet av neutralitetspolitiken och den territoriella integriteten. Men händelsen utgör också en möjlighet för Sverige att stärka sin politiska position gentemot Sovjetunionen. Under U 137-krisen är det svenska målet att nå så många fördelar som möjligt ur den uppkomna situationen. Detta kan illustreras med dåvarande utrikesminister Ullstens uttalande att det svenska målet var att uppnå så mycket som möjligt inom ramarna för vad Sovjetunionen kunde tåla. 20 Rörande målen för Sverige kan tilläggas att det gällde att utreda orsakerna till, och omständigheterna kring kränkningen. Vissa vinster vad gäller Sveriges position i det internationella politiska systemet eftersträvades även. 21 I efterhand har diskussionen om de svenska målen under krisen koncentrerats till att det gällde att agera snabbt och beslutsamt och att efter ÖB: s utredning så snart som möjligt återlämna ubåten till Sovjetunionen. 22 Denna uppsättning svenska mål i krisen resulterade i en uppsättning krav som bedömdes som rimliga i en politisk avvägning. Enligt Ullsten gällde det att rita upp ett scenario där Sverige kunde utgå som segrare. 23 Svaret på frågan vilket som var det bästa valet för att maximera det svenska målet spänner enligt våra uppfattningar mellan två positioner. Å ena sidan att i enlighet med rådande bestämmelser (IKFN) avvisa kränkande fartyg omedelbart, samt å andra sidan anfalla, borda och konfiskera fartyget. En avvisning av ubåten hade inneburit att Sverige visade att kränkningar av territoriet inte tolererades, men samtidigt hade tilltron till det svenska politiska oberoendet skadats om händelsen hade inneburit att en allvarlig kränkning inte bemöttes hårdare. Att med militära medel borda och beslagta ubåten hade stridit mot folkrätten och detta alternativ avfärdades. 24 Ett sådant förfarande hade även inneburit stora risker att hamna i militär och politisk konflikt med supermakten Sovjetunionen. Helt i enlighet med Allisons teori och principen om nyttomaximerig, valde Sverige en medelväg. Den valda svenska linjen bestod av att hålla kvar ubåten för att kunna utreda orsakerna till och omständigheterna kring kränkningen enligt svensk lagstiftning och tolkning av internationell praxis istället för att i enlighet med rådande regler direkt avvisa. 25 Genom detta förfarande kunde Sverige stärka sin position gentemot Sovjetunionen. Sveriges 20 Stefenson, 1992, s.12, 19 21 Stefenson, 1992, s.12-13 22 Stefenson, 1992, s.16, 22, 23 23 Stefenson, 1992, s.21 24 Lindgren, 2003, s.111 25 Lindgren, 2003, s.99 16

beslut i denna kontext grundar sig på att det är det bästa alternativet av flera vad gäller de beräknade konsekvenserna. Det rationella valet blev helt enkelt det, vars konsekvenser prioriterades högst på aktörens rangordning av nytta. 26 Den tredje frågan som vi ställer oss är varför Sovjetunionen gick med på samtliga ställda svenska krav med undantag av kravet på inspektion av U 137: s torpedtuber. 27 Anledningen till att detta krav inte bemöttes är att torpedtuberna, i detta fall även förekomsten av kärnvapenladdade torpeder, anses vara det mest hemliga ombord på en ubåt och något som en supermakt inte skulle tillåta inspektion av ens under de ogynnsamma förhållanden som utgjorde U 137-krisen. Det låg i både Sveriges och Sovjetunionens intresse att nå en lösning på U 137- krisen så snabbt som möjligt. Detta uttalades explicit av Statsminister Fälldin som sa att han hade en uttalad vilja att se ett snabbt slut. 28 Sovjetunionens intresse av att snabbt lösa krisen kom till tydligt uttryck i att Sovjetunionen klart visade sin irritation över den i deras tycke utdragna hanteringen. Detta kom till faktiskt uttryck genom protester i Moskva samt genom handling då Sovjetunionen skickade fler fartyg till den utanför Sveriges gräns väntande räddningsstyrkan. 29 Sovjetunionen gick med på de svenska kraven eftersom deras mål var att så snabbt och smidigt som möjligt få loss U 137 och tona ner situationen. Därför agerade Sovjetunionen nyttomaximerande i den aspekten att man lät Sverige utreda grundstötningen och lossdragningen av ubåten. Det enklaste för Sovjetunionen hade naturligtvis varit att så snart som möjligt, helst innan ubåten upptäcktes, gå in och dra loss densamma. Eftersom ubåten upptäcktes och en svensk utredning påbörjades, hade ett sådant agerande från Sovjetunionen troligtvis medfört att spänningen eskalerat och våldshandlingar utbrutit. Därav hade konsekvenserna för Sovjetunionen blivit allt för negativa och detta alternativ avfärdades. Den handlingslinje som istället valdes var att efterleva de krav som ställdes från svensk sida och agera någorlunda följsamt, trots att kapaciteten fanns för att göra som man ville. 3.2 Organizational behavior Även om U 137-krisen kom som en överraskning för Sverige fanns det en på förhand framtagen policy för hur man skulle agera i en likartad situation. Efter ubåtsjakten hösten 1980 vid utö och huvudskär hade det diskuterats hur en utländsk ubåt skulle behandlas om försvaret lyckades tvinga upp den till ytläge. Dessa tankar kom i utryck i en inofficiell promemoria framtagen av UD: s folkrättsexpert Bo Johnson Theutenberg. Denna preliminära planering för en jämförbar situation kom i huvudsak att ligga till grund för agerandet för U 137-26 Allison, 1999, s.18 27 Lindgren, 2003, s.122 28 Stefenson, 1992, s.22 29 Lindgren, 2003, s.122 17

krisen. 30 Att problemet var förutsatt och kanske även i viss mån önskat understryks tydligt av försvararstabschefen Schubacks påstådda kommentar när han fick information om ubåten: Äntligen!. 31 Promemorian innebar att rådande regelverk för hur gränskränkningar hanteras kom att åsidosättas. Denna avvägning bekräftades genom att det förelåg koncensus kring att IKFN inte ägde tillämpning vid rådande situation mellan så väl Theutenberg som de militära leden. 32 IKFN är en förkortning av Instruktion för krigsmakten vid hävdandet av rikets oberoende under allmänt fredstillstånd samt under krig mellan främmande makter var under Sverige är neutralt. Enligt detta rättsliga direktiv ska militären vid överträdelser direkt avisa, vid behov med våld, den eller de som kränker svenskt territorium. 33 Grund för rätten att i fred insätta vapenmakt återfinns i regeringsformen 9. 34 Det fanns alltså SOP: s för hur man skulle hantera kränkningar i allmänhet, och även SOP: s för hur en sådan här situation i synnerhet skulle hanteras. Ett transparent demokratiskt system som det svenska präglas av att byråkratierna utreder extraordinära händelser. Enligt denna typ av kultur var det helt naturligt att händelsen utreddes. Det var ÖB Lennart Ljungs ansvar att finna en lösning på det problem som uppstått. För att kunna hantera situationen måste ÖB i detta läge utreda händelsen. För att kunna utreda krävs att ubåten hålls kvar. Beslutet att hålla kvar U 137 fattas cirka klockan 11:30 den 28 Oktober. 35 Det inledande beslutet att hålla kvar ubåten fattades snabbt av ÖB, utan att den politiska ledningen konsulterades. Genom detta beslut formades till stor del ramen för den fortsatta hanteringen av U 137-krisen. 36 Mot denna bakgrund så handlade svenska myndigheter helt enligt på förhand framtagna regler. Även om det på förhand inte fanns specifika SOP: s för hur man skulle hantera Ubåt U 137 på grund inom militärt skyddsområde utanför Karlskrona, så fanns SOP: s för hur man skulle hantera en likartad situation. Hur situationen hanterades påverkades alltså av att situationen identifierades så som en liknade situation som organisationen ofta handskas med. De SOP: s som använts tidigare appliceras således på nya, liknade situationer. Något som präglade den svenska hanteringen av situationen var att agera i enlighet med folkrätten. Att Sverige som är ett mindre land som hävdar sin neutralitet påverkar myndigheternas agerande i alla situationer som har med utomstatligt agerande att göra. Folkrätten är nära förknippad med den svenska modellen och identiteten. Att följa folkrätten har blivit en viktig SOP för svenska myndigheter. Troligen hade en supermakt eller någon av dess allierade inte i samma utsträckning valt att agera i enhet med folkrätten på samma sätt som Sverige i en situation där den nationella säkerheten stått på spel. Detta förklarar en 30 Lindgren, 2003, s.104 31 Hellberg & Jörle, 1984, s.96 32 Lindgren, 2003, s.104 33 Lindgren, 2003, s.103 34 SOU 2001:5, s.259 35 Lindgren, 2003, s.103 36 Sundelius, Stern & Bynander, 2001, s.60 18

rad av de beslut som fattades och satte gränser för vad som kunde och inte kunde göras. Den svenska tolkningen av folkrätten kom att innebära att beslut fattades om att inte använda våld mot besättningen samt att beslut fattades om att ubåten partiellt förverkat sin immunitet och att Sverige hade rätt att inspektera, förhöra kaptenen samt avlägsna ubåten. 37 Alternativet att Sverige genom våld ska tvinga sig till information om skälet till intrånget avfärdas. De juridiska aspekterna bedöms ha vägt tungt och koncensus förelåg om att inte tillgripa våld. 38 Torsdagen den 29 oktober diskuteras omfattningen av immuniteten av UD: s folkrättsexperter. Tolkningarna om folkrätten varierar. Bo Johnson Theutenberg driver en linje, Hans Danelius en annan. Det som avgör utgången är att ett liknade problem har förutsetts. Den folkrättsliga inriktning som väljs är baserad på den tidigare, före krisen, framtagna promemorian. 39 Folkrättsliga hänsynstaganden väger alltså tungt och kan i viss mån sägas inskränka den svenska handlingsfriheten. Folkrätten som SOP för svenska myndigheter begränsade i praktiken vad som kunde göras och inte göras. Dessutom valdes den folkrättsliga tolkning som planeringen inför en sådan här situation föreslagit, planeringen inför en tänkbar situation användes i den faktiskt uppkomna situationen. Utfallet av U 137-krisen kan förstås genom att undersöka de inblandade myndigheterna och hur de agerade och interagerade med varandra. Myndigheterna behandlar olika delar av samma problem och de måste samarbeta. En myndighets agerande påverkar andra myndigheter och helhetsbilden påverkas av denna interaktion. Utfallet kan således förstås genom de inblandade organisationernas agerande, interaktionen och att de behandlade olika delar av samma problem. Detta kan illustreras av en kortfattad genomgång av krisen där olika myndigheters agerande belyses. Onsdagen den 28 oktober fattar ÖB beslut om att hålla kvar den sovjetiska ubåten U 137 som gått på grund utanför Karlskrona. Information om händelsen har ÖB erhållit av försvars- och marinstabens respektive informationsavdelningar som i sin tur fått informationen från media och privatpersoner. Den operativa rapporteringen konfirmerar uppgifterna genom ett iltelegram från Örlogsbas Syd. Det fanns en befintlig inofficiell promemoria för hur en händelse av detta slag skulle hanteras som var framtagen av UD vilken låg till grund för ÖB: s beslut. Den politiska ledningen informeras om händelsen. Eftersom försvarsministern och hans statssekreterare är i Oslo är det kabinettsekreterare Leifland på UD som informeras av ÖB. Kabinettsekreteraren informerar i sin tur utrikesminister Ullsten som är ansvarig för relationerna till främmande makt och de diplomatiska kontakterna med Sovjetunionen. Informationsspridningen fortsätter inom regeringskansliet och det är ÖB personligen som informerar statsminister Fälldin om det inträffade. Under ett möte med den omvandlade Polen-krisgruppen diskuteras U 137-krisen. Efter telefonsamtal med försvarsstabschefen Schuback diskuteras om ubåten befinner sig i nödsituation, hur man ska hantera den 37 Lindgren, 2003, s.96 38 Lindgren, 2003, s.112 39 Lindgren, 2003, s.113 19