SAMRÅD I POST- OCH TELESTYRELSENS ÄRENDE NR 08-11309 MARKNADEN FÖR SAMTALSTERMINERING I XX INDIVIDUELLA ALLMÄNNA TELEFONNÄT VIA EN FAST NÄTANSLUTNINGSPUNKT Kommentarer från Ventelo Sverige AB
Innehåll 1. Inledning... 3 2. Sammanfattning... 3 3. Argumenten för symmetriska termineringspriser... 4 4. Termineringsavgifter och marknadsmakt på samtrafikmarknaden... 4 5. PTS förmodade förklaring till varför termineringspriser och nettobetalningar är legitima... 9 6. Påverkan på konkurrensen och konsumenterna... 11 7. Förslag till ändring... 11 2
1. INLEDNING Med anledning av PTS samråd avseende bl.a. marknaden för samtalsterminering i individuella telefonnät via en fast anslutningspunkt inkommer Ventelo här med kommentarer. Ventelo fokuserar här endast på en enda fråga, nämligen på frågan om det korrekta i PTS förslag att även fortsättningsvis ålägga Ventelo och andra operatörer en skyldighet att hålla ett rättvist och skäligt pris som maximalt får uppgå till det LRIC-baserade priset som TeliaSonera skall hålla. 2. SAMMANFATTNING PTS förslag till fortsatt reglering med symmetriska priser innebär i praktiken en legalisering av missbruk av dominerande ställning på marknaden. Detta kan inte vara förenligt med LEK. PTS måste istället införa en ordning utan termineringspriser eller som på annat sätt innebär att nettobetalningarna mellan operatörerna blir 0 kronor. PTS måste fråga sig under vilka marknadsförutsättningar som termineringspriser alls kommer att debiteras mellan operatörer. Sådana priser kommer bara att debiteras på en marknad där konkurrensen inte är effektiv. På samtrafikmarknaden agerar varje nätägande operatör inte bara som monopolist utan också som monopsonist, d.v.s. som ensam köpare av terminering av samtal som originerat i det egna nätet. Monopsonistens incitament att utnyttja sin ställning och resultatet av detta utnyttjande är spegelvänt mot monopolistens. Monopolisten önskar sälja över sina kostnader. Monopsonisten önskar köpa under motpartens kostnader. Om två monopolister/monopsonister är lika stora kommer de att sätta samtrafikpriset till 0 kronor. Om perfekt konkurrens råder kommer således inga termineringspriser att finnas. Detta innebär att termineringspriser endast kommer att finnas om perfekt konkurrens inte råder. Om en av monopolisterna/monopsonisterna har dominerande ställning i förhållande till motparten kommer denne nämligen för det första att påtvinga den ickedominerande operatören ett avtal med samtrafikpriser. Därefter kan den dominerande operatören välja ett antal olika prissättningsstrategier. En av dessa strategier är att, i egenskap av dominerande monopsonist, påtvinga den ickedominerande operatören ett symmetriskt pris som understiger den ickedominerande operatörens kostnader. 3
Själva förekomsten av termineringspriser skulle således på en oreglerad marknad förutsätta att någon operatör missbrukat en dominerande ställning. Trots detta vill PTS låta denna ordning leva vidare. Den ordning som PTS vill låta fortsätta är till nackdel för konkurrensen och konsumenterna eftersom priserna hålls för höga. Det faktum att t.ex. TeliaSonera inte håller avsevärt mycket lägre priser på fast telefoni än t.ex. Ventelo visar att TeliaSonera inte delar med sig av de nettobetalade mångmiljonbeloppen till slutkunderna. Om Ventelo och andra operatörer inte skulle behöva nettobetala dessa mångmiljonbelopp skulle Ventelo m.fl. kunna sänka slutkundspriserna. 3. ARGUMENTEN FÖR SYMMETRISKA TERMINERINGSPRISER Principen att alla operatörer skall hålla ett och samma termineringspris i förhållande till varandra framgår inte av lag eller förarbeten. Principen utgör istället resultatet av en av PTS genomförd teleologisk tolkning av lagstiftningen. Logiken i PTS resonemang är enkel och tillsynes övertygande. Den är tydligast uttryckt i PTS beslutsskäl i tvistlösningsbeslut i ärende nr 07-532 mellan TeliaSonera och Tele2. Syftet med tillämpningen av LRIC-metoden är att med utgångspunkt i den före detta monopolistens (TeliaSoneras) verksamhet komma fram till de kostnader som avspeglar konkurrensmässiga förhållanden. LRIC-modellen är inte beräknad på någon operatörs faktiska kostnader utan på de kostnader som en hypotetisk nyinträdande operatör skulle ha första året. En operatör som träder in med ineffektiva investeringar kommer inte att kunna konkurrera med de befintliga operatörerna. Alltså måste modellen utgå från ett helt och hållet effektivt nät. Om nu någon befintlig operatör inte når upp till dessa effektivitetskrav skapas härigenom incitament till effektiviseringar, vilket kommer att komma slutkunderna till godo. PTS diskuterar här inte den mest uppenbara invändningen mot resonemanget, nämligen att nyinträdande operatörer alltid, även om de investerar i den nyaste och billigaste utrustningen, kommer att ha högre kostnader än befintliga operatörer p.g.a. längre trafikvolymer. Eftersom existensen av skalfördelar naturligtvis inte har undgått PTS får det antas att PTS likställer skalnackdelar med ineffektivitet. Ett åläggande för nyinträdande operatörer att hålla symmetriska LRIC-priser bygger på så sätt in ett starkt incitament till tillväxt. Om den nyinträdande operatörens termineringspris skulle baseras på dennes volymer skulle tvärtom incitamenten till tillväxt och ytterligare effektiviseringar utebli. 4. TERMINERINGSAVGIFTER OCH MARKNADSMAKT PÅ SAMTRAFIKMARKNADEN 4.1 Inledning PTS argument för tillämpning av symmetriska termineringspriser baseras på en felaktig förståelse av hur maktrelationerna på samtrafikmarknaderna egentligen ser ut. Som en följd av att den relevanta marknaden definierats som terminering av samtal i eget nät fokuseras PTS analys på ett enskilt konkurrensproblem, nämligen det monopolistiska problemet med överprissättningen. 4
Operatörerna uppfattas här endast som säljare av tjänster. När det kommer till samtrafik finns, i PTS värld, endast monopolistisk säljarmakt. Samma operatör som säljer terminering av samtal i det egna nätet är dock också en köpare av terminering av samtal som originerar i det egna nätet. Om en kund i operatör A:s nät ringer en kund i operatör B:s nät är B förvisso monopolist avseende tjänsten att terminera samtalet i det egna nätet. Emellertid A är också ensam köpare, d.v.s. monopsonist på att köpa terminering av samtalet. Varje nätägande operatör är således på samma gång monopolist och monopsonist. Detta faktum förändrar analysen radikalt. Den ekonomiska teorin om samtrafikmarknaderna, som dagens samtrafikreglering vilar på, grundlades i princip genom en artikel av Armstrong från 1998: Network interconnection in Telecommunications. Denna artikel har följts upp av en omfattande litteratur från Armstrong själv och ett begränsat antal andra nationalekonomer. 1 Ett gemensamt drag i denna litteratur är att förekomsten av termineringspriser tas för given. Inte någonstans ställs, efter vad Ventelo har kunnat hitta, frågan under vilka marknadsförutsättningar termineringspriser alls kommer att debiteras. PTS måste här ställa sig just den frågan. Ventelo kommer nedan att visa att termineringspriser förutsätter att konkurrensen på marknaden inte är effektiv. 4.2 Monopolistisk marknadmakt Monopolistisk marknadsmakt uppstår när det bara finns en säljare av en tjänst. Inom nationalekonomin brukar prissättningen vid monopolsituationer beskrivas i diagrammet nedan: 2 1 Se bl.a. Armstrong, M, Network Interconnection in Telecommunications, Economic Journal, 1998, 108(448), 545-564; The theory of Access Pricing and Interconnection i Handbook of Telecommunications Economics Volym 1, Gans, J., och King, S Mobile Network Competition, Customer Ignorance and Fixed-to- Mobile Call Prices Information Economics and Policy 12(4), 301-328; Termination Charges for Mobile Phone Networks, 22 December 1999 (tillgänglig på Internet); Regulation of Termination Charges for Non-Dominant Networks, 24 December 1999 (tillgänglig på Internet), Laffon, J.-J., mfl Network Competition: I. Overview and Nondiscriminatory Pricint samt Network Competition: II. Price Discrimination, Rand Journal of Economics 29(1), 1-56. 2 Hämtad från Alexander, L, Monopsony and the Consumer Harm Standard, The Georgetown Law Journal Volume 95 Nr 5., Sid 1617. 5
Till skillnad från situationen vid perfekt konkurrens möter monopolisten en fallande efterfrågekurva (D). Eftersom varje ytterligare såld enhet driver ner priset på alla andra sålda enheter lutar monopolistens marginalkostnadskurva (MR) brantare än efterfrågekurvan. Detta innebär att monopolisten kommer att begränsa produktionen till en nivå där den sist producerade enheten ligger på marginalkostnaden (q2). Denna begränsning i utbudet leder till ett högre pris (p2) och påföljande monopolvinst och välfärdsförlust. 4.3 Monopsonistisk marknadsmakt Den monopsonistiska marknadsmakten är den monopolistiska marknadsmaktens spegelbild. 3 Se diagrammet nedan. 4 Monopsonisten möter en stigande utbudskurva (S). Eftersom kostnaden för alla enheter stiger om ytterligare en enhet köps stiger monopsonistens marginalkostnadskurva (MFC) brantare än utbudskurvan. Detta leder till att monopsonisten begränsar den köpta mängden enheter (q2), vilket pressar ner priset under konkurrensutsatt nivå (p2). 3 Ibid. s. 1615. 4 Ibid. s. 1616 6
4.4 Kombination av monopolistisk och monopsonisisk marknadsmakt: förutsättningar för uppkomsten av termineringsavgifter I den ekonomiska litteraturen behandlas situationen där det förekommer både monopolistisk och monopsonistisk marknadmakt under termen bilaterala monopol. 5 Denna analys träffar dock inte situationen som råder vid samtrafikförhandlingar. I sådana förhandlingar agerar ju båda parterna som både monopolister och monopsonister samtidigt. Dessutom är operatörerna konkurrenter på nedströmsmarknaden. Ventelo har inte någonstans i den ekonomiska litteraturen hittat en diagramatiskt beskrivning av denna relation. En operatör kommer endast att vara intresserad av att debitera ett termineringsavgift om nettomarginalen på termineringsintäkterna är positiv d.v.s. om intäkterna överstiger kostnaderna. Kostnaderna består först och främst i administration av faktureringar och betalningar av termineringsintäkter. Administrationen förutsätter faktureringssystem, personal m.m.. Om en operatörs termineringsintäkter är lika stora som dess termineringsutgifter, d.v.s. om nettobetalningarna av termineringsuppgifter uppgår till 0 kronor, innebär administrationskostnaderna att operatören inte har några incitament att behålla en ordning med termineringsavgifter. Det ekonomiska incitamentet att inte ha termineringspriserna uppgår till kostnadsbesparingen med att ta bort administrationskostnaden. Antag att fullständig maktbalans råder mellan alla operatörer, d.v.s. alla monopolister/monopsonister, på marknaden. Full maktbalans råder om alla operatörer är lika stora, har lika stora kundbaser, samma nätkostnader m.m. Alla operatörer kommer dessutom att ha symmetriska trafikbalanser. Full maktbalans är således det samma som att perfekt konkurrens råder. En marknad med perfekt konkurrens brukar diagramatiskt beskrivas enligt nedan (hämtad från Wikipedia). 5 Se t.ex. Dobson m.fl., The welfare consequences of the exercise of buyer power, Oftel, September 1998. 7
Denna bild beskriver väl situationen då två helt jämbördiga operatörer möts i en samtrafikförhandling. Egentligen är det ju två marknader som beskrivs eftersom varje operatörs nät utgör en egen marknad. Den horisontella efterfrågekurvan beskriver dock det faktum att båda parter är pristagare och således inte har någon marknadsmakt över varandra. De skulle aldrig kunna komma överens om ett pris överstigande marginalkostnaden. Emellertid eftersom termineringsintäkterna och kostnaderna kommer att ta ut varandra eftersom trafikbalanserna är symmteriska kommer parterna att sätta termineringsavgifter till 0 kronor. Annars kommer båda parter att göra en förlust p.g.a. administrationskostnaderna förknippade med att hantera in- och utbetalningar av termineringsavgifter. Under perfekt konkurrens kommer det alltså inte att finnas några termineringsavgifter. Under vilka förutsättningar kommer då termineringsavgifter att börja debiteras? Två förutsättningar måste här vara uppfyllda. (1) För det första måste en situation uppstå där det för någon eller några operatörer skulle bli mer lönsamt att ha termineringsavgifter än att inte ha det. Om det antas att en termineringsavgift skulle vara LRIC-kalkylerad skulle summan av den möjliga faktureringen av termineringsavgifter minus termineringsutgifter behöva vara större än administrationskostnaderna. En sådan situation uppstår (vid en viss gräns) t.ex. om en operatör har positiva trafikbalanser i förhållande till en annan operatör. (2) För det andra måste den eller de operatörer som får ekonomiska incitament att införa termineringsavgifter ha marknadsmakt nog att påtvinga termineringsavgifter på de 8
operatörer som fortfarande saknar ekonomiska incitament till att ha sådana avgifter. Detta förutsätter att de operatörer som vill ha termineringsavgifter blir så oberoende av de andra operatörerna så att de inte hotas av en avbruten samtrafikrelation. Det förutsätts således operatörer med dominerande ställning, inte i eget nät utan i förhållande till andra operatörer. Termineringsavgifter kommer således endast att uppstå på en marknad där konkurrensen inte är effektiv. Antag att två operatörer förhandlar om samtrafikavgifter och att den ena parten har avsevärt mycket större trafikvolymer och kundbas än den andra och således har dominerande marknadsmakt relativt motparten. En sådan situation föreligger t.ex. om den icke-dominerande operatören inte skulle kunna agera fortsatt på slutkundsmarknaden om den operatörens kunder inte skulle kunna ringa till eller bli uppringda av den dominerande operatörens kunder. För att utnyttja sin ställning kommer den dominerande operatörern här för det första, som angetts ovan, att införa termineringsavgifter mellan parterna. Den dominerande operatören kan därefter välja olika prissättningsstrategier. Både symmetriska och asymmetriska priser kan väljas. I princip vill operatören sälja dyrt och köpa billigt så om detta vore möjligt skulle operatören se till att sälja terminering till monopolmarginaler och köpa terminering till ett pris under motpartens kostnader. Den dominerande operatören kan också välja att tillämpa ett symmetriskt pris. Priset kan sättas till motpartens marginalkostnad (ev. plus mark- up), varigenom den dominerande operatören, p.g.a. skalfördelar, får monopolmarginaler på terminering av trafik i det egna nätet. Priset kan emellertid också sättas under motpartens kostnader, eventuellt i nivå med den dominerande operatörens egna lägre kostnader. Priset kan också sättas på en nivå så att operatören både får viss monopolvinst på såld terminering och dessutom får betala ett underpris på köpt terminering. 4.5 Slutsatser Analysen ovan visar att termineringspriser bara kommer att finnas på marknader där konkurrensen inte är effektiv, d.v.s. när en eller flera dominerande operatörer kan påtvinga andra operatörer termineringspriser som för det första kan ligga över de egna kostnaderna eller under motpartens kostnader och som för det andra kommer att generera nettobetalningar till den dominerande operatören. 5. PTS FÖRMODADE FÖRKLARING TILL VARFÖR TERMINERINGSPRISER OCH NETTOBETALNINGAR ÄR LEGITIMA PTS argument för symmetriska termineringspriser baserar sig, vilket framgått ovan, på en uppfattning om hur marknaden hade sett ut vid konkurrensmässiga förhållanden. PTS har aldrig tydligt uttalat vad som avses med sådana förhållanden. Konkurrens är ett graderat begrepp från perfekt konkurrens över oligopol till monopol. Det är inte klart om PTS menar att konkurrensmässiga förhållanden är det samma som perfekt konkurrens eller om det är någon 9
annan grad av konkurrens som avses. Det måste emellertid antas att det är perfekt konkurrens som PTS avser. På den marknad som PTS tänker sig finns inte utrymme för någon form av ineffektivitet, innebärandes att för höga kostnader kommer att slå ut den aktuella operatören. En sådan grad av effektivitet kan bara finnas på en marknad med perfekt konkurrens. Ovan har emellertid påvisats att termineringspriser inte kommer att finnas på en marknad med perfekt konkurrens. Ändå synes PTS anse att den föreslagna regleringen är legitim, trots att den alltså inrättar förhållanden som på en oreglerad marknad skulle råda vid icke-effektiv konkurrens. Hur kan PTS komma till denna slutsats? Antag här att marknaden vore oreglerad men att den ordning som PTS har infört också föreligger på denna oreglerade marknad, d.v.s. att priserna är symmetriska och understigande mindre operatörers kostnader samtidigt som dessa mindre operatörer nettobetalar stora belopp i termineringspriser till de stora. Antag, för resonemangets skull, att det symmetriska priset faktiskt speglar kostnaderna hos den i PTS mening enda effektiva operatören, d.v.s. den som har de volymer som ligger som antaganden i LRIC-modellen (TeliaSonera). Hur skulle då den avvikelse från perfekta konkurrensförhållanden som här föreligger kunna förklaras? PTS analys vilar på antagandet att köparmakt inte existerar. Köparmakten avfärdas i SMPanalysen eftersom PTS anser att det inte finns någon motverkande köparmakt för XX. Eftersom termineringspriset är pressat till den effektiva operatörens kostnader råder här en situation där konkurrensen på marknaden till synes är effektiv. Samtidigt avviker den dock från en marknad med perfekt konkurrens, framförallt som termineringsavgifter alls existerar men också för att mindre operatörer tvingas terminera under sina kostnader och nettobetala stora belopp till större operatörer. Att de mindre operatörerna terminerar till ett pris understigande sina kostnader kan dock inte vara ett resultat av koncentrationer av säljarmakt. Sådana koncentrationer leder till överprissättning och inte till underprissättning. Eftersom konkurrensen således, till synes, inte är snedvriden finns endast en förklaring till differensen mot perfekta konkurrensförhållanden: de nettobetalande operatörerna måste vara ineffektiva. Deras kostnader är helt enkelt för höga. Således finns egentligen inga konkurrensproblem på en sådan marknad. Med tiden kommer de ineffektiva operatörerna antingen bli effektiva eller slås ut; marknaden har fällt sin dom och allt är gott och väl. Denna analys är emellertid ohållbar. Ventelo kommer här inte att behandla den uppenbara invändningen att PTS inte alls verkar erkänna förekomsten av skalfördelar. Det avgörande problemet är dock följande: På en marknad med perfekt konkurrens hade det, som ovan påvisats, inte existerat några termineringspriser alls. Att dessa avgifter faktiskt existerar kan inte förklaras med de mindre operatörernas ineffektivitet. 10
6. PÅVERKAN PÅ KONKURRENSEN OCH KONSUMENTERNA Den ordning som PTS vill låta fortsätta med symmetriska priser baserade på LRIC-modellen är således en ordning som på en oreglerad marknad endast skulle kunna förklaras av att en eller flera operatörer missbrukar marknadsmakt. Denna ordning är naturligtvis till nackdel för konkurrensen på marknaden och därmed också för konsumenterna, i strid med syftena med LEK. På fastnätsmarknaden innebär denna ordning att att alla operatörer nettobetalar mångmiljonbelopp i termineringsavgifter till TeliaSonera, d.v.s. den totalt dominerande operatören. Det kan dock konstateras att TeliaSoners slutkundspriser inte är lägre än många andra operatörer på marknaden, vilket visar att slutkunderna inte får del av de erlagda beloppen från de mindre operatörerna. Om mindre operatörer som t.ex. Ventelo inte längre skulle behöva nettobetala termineringsavgifter till t.ex. TeliaSonera skulle det lämna utrymme för betydande prissänkningar gentemot slutkunderna. Det kan därför konstateras att den ordning som PTS vill låta fortsätta skapar konkurrensnackdelar för mindre operatörer och dessutom upprätthåller en för hög prisnivå på marknaden. 7. FÖRSLAG TILL ÄNDRING Ett åläggande för XX att hålla ett rättvist och skäligt pris som maximalt skall ligga i nivå med det kostnadsbaserade LRIC-priset innebär en legalisering av missbruk av dominerande marknadsmakt och måste ändras. PTS bör därför uppfylla sina ambitioner att inrätta en ordning som liknar förhållandena på en marknad med konkurrensmässiga förhållanden. Som ovan visats hade där inte existerat några termineringspriser. Detta är det samma som att nettobetalningarna mellan alla operatörer hade varit 0 kronor. Om PTS nödvändigtvis vill hålla fast vid den oerhört ineffektiva prisregleringen på marknaden måste PTS ange att ett rättvist och skäligt pris är det pris som från tid till annan leder till att nettobetalningarna i respektive samtrafikrelation blir 0 kronor. Alternativt medge nettobetalande operatörer asymmetriska priser som motverkar de större operatörernas marknadsmakt. 11