Klimatcertifikat för fordonsbränsle

Transkript

1 Klimatcertifikat för fordonsbränsle en idéskiss Nils Andersson Nilsan Energikonsult AB I samarbete med Energigas Sverige Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 1(10)

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Klimatcertifikat för transportsektorn Bakgrund Marknadsmässig lösning för minskad klimatpåverkan Långsiktiga spelregler avgörande Marknaden för klimatcertifikat Oberoende marknadsplatser för klimatcertifikat Single Buyer Framtagande av kvot för klimatcertifikat Infrastruktur Diskussion Behov av kompletterande styrmedel Funktionssätt för en klimatcertifikatmarknad... 8 Bilaga: Elcertifikat... 9 Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 2(10)

3 Sammanfattning Regering och riksdag har slagit fast att till år 2030 ska Sverige ha en fossiloberoende fordonsflotta och till år 2050 en fossilfri fordonstrafik. För att på allvar bidra till målen krävs en kraftigt ökad produktion av biodrivmedel och att dessa stärks på marknaden. För att möjliggöra detta krävs dock att politiken bidrar genom långsiktiga och förutsägbara styrmedel som utnyttjar marknadens dynamik. Förslaget till klimatcertifikat ska ses mot bakgrund av att det behövs ett styrmedel som ger markanden den långsiktighet och lönsamhet som krävs för att öka produktionen och bidra till uppfyllnad av klimatmålen för transportsektorn. Klimatcertifikatet är ett marknadsmässigt styrmedel som har till uppgift att öka produktionen av förnybara fordonsbränslen i Sverige. Certifikatet är differentierat utifrån ett biodrivmedels klimatpåverkan. Varje produktionsanläggning certifieras och en beräkning görs som fastställer bränslets utsläppsminskning av växthusgaser och därmed hur många klimatcertifikat bränslet tilldelas per producerad volym bränsle. Både nya och befintliga anläggningar är berättigade till certifikat. Precis som för elcertifikatsystemet föreslås att Riksdagen fastställer i lag hur stor utsläppsminskning av växthusgaser som transportsektorn ska bidra med år för år, fram till det årtal som transportsektorn ska vara helt fossilfri. Bränsleförsäljarna åläggs i sin tur i lagen att köpa samtliga klimatcertifikat som behövs för att uppfylla kvotkravet. En viktig förutsättning är att förslaget sannolikt är förenligt med EU:s statsstödsregler, eftersom bränslekunderna betalar för certifikaten och inte staten. Vi bedömer också att det kan samverka med en internationell bränslemarknad utan att störa dess funktion. Klimatcertifikat är ett förslag till Utredningen om en fossilfri fordonstrafik (SOU N 2012:05) och det ska ses som ett diskussionsunderlag. Alla delar är inte färdigutredda. Avslutningsvis tas några frågor upp som bör utredars vidare. Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 3(10)

4 1. Klimatcertifikat för transportsektorn 1.1 Bakgrund Bakgrunden till förslaget om klimatcertifikat är behovet av långsiktiga styrmedel för ökad produktion av biodrivmedel i Sverige, för att bidra till målsättningarna om fossiloberoende fordonsflotta 2030 och fossilfri fordonstrafik Elcertifikatsmodellen 1 som kombinerar långsiktiga politiska målsättningar för förnybar energi med kostnadseffektiva marknadsmässiga lösningar för ökad produktion genom handel med certifikat ser vi därför som en intressant modell även för drivmedelsbranschen. För att utforma ett välfungerande klimatcertifikat för transportsektorn krävs omfattande och noggranna analyser av flera aspekter. Här identifierar vi några av dessa aspekter. Underlaget ska ses som en idéskiss och underlag till vidare diskussion. 1.2 Marknadsmässig lösning för minskad klimatpåverkan Till 2030 ska Sverige ha en fordonsflotta som är fossiloberoende. En utredning pågår också om hur fordonstrafiken kan vara helt fossilfri De ambitiösa målsättningarna kräver styrmedel som är långsiktiga, förutsägbara och som utnyttjar marknadens dynamik. Det ambitiösa målet och det pressade tidschemat för att uppnå målet gör att det krävs ett speciellt stödsystem. Ett marknadsmässigt stödsystem kan tillsammans med marknadspriserna på förnybara drivmedel ge svenska tillverkare en möjlighet att konkurrera med fossila bränslen och förnybara internationella bränslen. Ett klimatcertifikat motsvarar ett ton minskade koldioxidutsläpp (1 ton CO 2 -ekv reduktion berättigar till 1 klimatcertifikat). Olika biodrivmedel ger olika stor reduktion av växthusgaser. Ett biodrivmedels reduktion av växthusgaser varierar i sin tur beroende på vilka råvaror som används vid produktionen. Genom att det är klimatpåverkan som styr tilldelningen av certifikat så behöver varje bränsle få en omräkningsfaktor 2 vilken motsvarar hur många klimatcertifikat som motsvarar en MWh bränsle. På så sätt värderas respektive bränsle efter sin klimatpåverkan. Framtagande av denna omräkningsfaktor bör utföras av en oberoende och legitim part, exempelvis i form av en statlig myndighet. Denna part bör även ansvara för certifiering av produktionsanläggningarna. Ett certifikatsystem kan karaktäriseras på följande sätt: Överbryggar skillnaden mellan samhällsekonomisk lönsamhet och företagsekonomisk lönsamhet. Utgör en marknadsmässig lösning på behovet att internalisera miljöfördelar i priset, med möjlighet för det politiska systemet att ange målsättningar. Genererar långsiktighet mot måluppfyllnad och tydliga spelregler för investeringar i produktionsanläggningar för biodrivmedel. Utgör en marknadslösning som kan samverka med en internationell bränslemarknad utan att störa dess funktion. Är en generell metod för att främja produktion av biodrivmedel som stimulerar till kostnadseffektivitet och teknikutveckling genom att främja konkurrens mellan olika typer av biodrivmedel. Tillverkarna av förnybara bränslen säljer sina bränslen på de vanliga bränslemarknaderna till marknadspriser. Klimatcertifikaten som bränsletillverkarna får av en av staten utsedd statlig myndighet säljs på en speciell klimatcertifikatmarknad. Ett alternativ till att låta tillverkarna av förnybara bränslen köpa alla klimatcertifikat skulle kunna vara att inrätta en statlig så kallad Single Buyer (se avsnitt 1.6). En sådan aktör skulle få i uppdrag att köpa samtliga klimatcertifikat och sedan ta ut sin kostnad genom en avgift som belastar samtliga bränsleförsäljare efter verklig bränsleförsäljning ett år i efterhand. 1 I bilagan beskriver vi mer utförligt hur elcertifikatsmodellen fungerar. 2 Omräkningsfaktorn kan baseras på bränslets livscykelanalys eller ett poängsystem som tar hänsyn till reduktion av växthusgaser, värdet av insatsvaran samt andra bieffekter som långväga transporter och värdet av att en rötrest kan ersätta handelsgödsel. Förutom bränslets klimatpåverkan bör omräkningsfaktorn inkludera så långt som möjligt även andra miljöeffekter. Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 4(10)

5 1.3 Långsiktiga spelregler avgörande Riksdagen fastställer Sveriges miljömål. Ett beslut om införande av klimatcertifikat inom transportsektorn kräver då också att det instiftas en klimatcertifikatlag. Lagen utgör grund för att ålägga en part att inneha och deklarera sitt innehav av certifikat årligen samt att fastställa den årliga mängden certifikat uttryckt som en kvot av förbrukad mängd fordonsbränsle. Politikerna bestämmer en kvot för varje år vilket ger en kvotkurva över tid, som anger takten på utvecklingen mot en helt fossiloberoende transportsektor. Denna kvotkurva ger marknaden för fordonsbränsle information om hur många klimatcertifikat som ska finnas för varje år. Genom klimatcertifikatlagen skapas en tvingande efterfrågan av certifikat. Samtliga köpare av fordonsbränsle betalar för klimatcertifikaten genom att försäljarna av fordonsbränsle åläggs att köpa klimatcertifikaten. Hur mycket varje försäljare av fordonsbränsle ska köpa fastställs av den aktuella kvotnivån för året. Varje försäljare av fordonsbränsle köper klimatcertifikat i förhållande till respektive säljares bränsleförsäljning. Genom denna tvingade lagstiftade efterfrågan på klimatcertifikat tillverkarna av förnybara bränslen incitament till att producera mer fordonsbränsle. I grunden behöver alla aktörer långsiktiga spelregler för att ta rationella beslut om drift och inte minst för att investera i produktion av förnybara bränslen. Detta berättigade önskemål måste dock avvägas mot mer eller mindre snabba förändringar i Sverige av teknologi, handelsmönster och särskilt i beaktande av det mycket ambitiösa målet om fossiloberoende fordonsflotta 2030 och fossilfri fordonstrafik Ett ytterligare problem som kan uppstå är att den totala mängden fordonsbränsle kan bli svår att prognostisera, speciellt på lite längre sikt. Mängden fordonsbränsle som kommer att efterfrågas kan dels bli lägre tack vare effektivare processer men också högre om lågvärdiga förnybara bränslen ersätter fossila bränslen i större omfattning än vad som prognostiserats. Det är därför viktigt att noggrant följa behovet av fordonsbränsle och vid behov justera kvotplikten så att de antal klimatcertifikat som önskas också blir producerade. Med tanke på det pressade tidschemat, inflöde av internationella förnybara bränslen och det ambitiösa målet till år 2030 bör kvotkurvorna förmodligen beslutas i etapper om förslagsvis fem år. Exempelvis: Etapp 1 åren Etapp 2 åren Etapp 3 åren Följande etapper till 2050 Det bör observeras att klimatcertifikat är ett styrmedel för att öka produktionen av förnybara bränslen i Sverige precis som elcertifikaten är ett styrmedel för att öka andelen förnybar produktion av el i Sverige och Norge. Internationella aktörer säljer förnybara fordonsbränslen i Sverige eftersom bränslemarknaderna är internationella. Detta är sannolikt inga problem ur ett marknadsperspektiv för klimatcertifikat. Utländska aktörer får inte svenska klimatcertifikat och målet med det svenska systemet är att öka produktionen av förnybara bränslen, som tillsammans med det internationella inflödet ger en miljöeffekt på transportområdet. 1.4 Marknaden för klimatcertifikat Vid införande av ett klimatcertifikat skapas två i grunden olika marknader, en existerande marknad som baseras på en frivillig efterfrågan av drivmedel och en ny klimatcertifikatmarknad, som baseras på en tvingande efterfrågan. För tillverkarna av förnybara bränslen utgör summan av inkomsterna från dessa marknader en grund att investera och driva dessa anläggningar. Genom konstruktion av klimatcertifikaten får bränsletillverkarna incitament att öka produktionen av fordonsbränslen som genererar en minskning av växthusgasutsläpp i transportsektorn. Den speciella klimatcertifikatlag som omnämnas ovan skapar en tvingande efterfrågan på biodrivmedel. Eftersom efterfrågan är fastställd i lagen så blir det i praktiken konkurrensen mellan olika bränsletillverkare som avgör marknadspriset på klimatcertifikaten över tid. Priset på klimatcertifikat kommer att bestämmas av utbud och efterfrågan. Den som kan producera klimatcertifikat på mest kostnadseffektivt sätt kommer att dels introduceras först i tiden och dels kunna ta marknadsandelar på längre sikt. Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 5(10)

6 Marknaden för klimatcertifikat är från bränslemarknaden helt oberoende. Observera också att klimatcertifikat är en lagervara, som kan sparas till efterföljande perioder, månader eller år. Om det uppförs en stor biobränsleanläggning i förhållande till den totala marknaden får den anläggningen ett stort antal klimatcertifikat. Tillverkarna av förnybara bränslen behöver alltså inte sälja alla sina klimatcertifikat omedelbart utan kan spara certifikaten för att undvika att marknadspriset dumpas. Självklart är intäkten från klimatcertifikaten avgörande för anläggningens lönsamhet och likviditet, men denna typ av överväganden kan inplaneras vid starten av anläggningar och i projektets likviditetsbudget och lönsamhetskalkyl. Det är viktigt att likviditeten på klimatcertifikatmarknaden blir så stor som möjligt. Ett sätt att öka likviditeten är att ge klimatcertifikat till bränsle från befintliga anläggningar. Därmed finns ett utbud redan när systemet införs. Dessa befintliga anläggningar bör certifieras på samma sätt som nya anläggningar. De befintliga anläggningar som på detta sätt får klimatcertifikat bör dock inte ingå i målet för hur mycket nytt förnybart fordonsbränsle som ska stödjas. För att marknaden för klimatcertifikat ska bli trovärdig och effektiv måste det också finnas en prohibitiv straffavgift som tvingar köparna av klimatcertifikat att verkligen köpa certifikat och inte bara betala straffavgiften. 1.5 Oberoende marknadsplatser för klimatcertifikat På elsidan finns oberoende marknadsplatser både för elhandeln och för elcertifikathandeln. Det är helt skilda marknadsplatser men drivs av oberoende aktörer. För spothandeln på el är det NordPool ( För den finansiella handeln med el finns Nasdaqomx ( Den helt dominerande handelsplatsen för elcertifikat drivs av en annan oberoende aktör Svensk Kraftmäkling ( Här finns både spothandeln och den finansiella handeln med elcertifikat med god likviditet och transparens. Om det kommer till stånd en handel med klimatcertifikat för transportsektorn finns det alltså bra förebilder och de aktörer som finns på elsidan har en lång erfarenhet av att handla med likanande instrument. 1.6 Single Buyer I samband med avregleringen av elmarknaden fanns ett alternativ till elkundernas deltagande som köpare på marknaden. I stället för att låta elkunderna direkt eller via elsäljare som ombud lägga bud på elmarknaden skulle en speciell aktör för det samlade kundkollektivet, en så kallad Single Buyer, lägga bud för samtliga kunder. Anledningen till en sådan lösning var en initial oro för att kunderna skulle komma i underläge och att det behövdes en stark aktör för att tillgodose och representera hela kundkollektivet. Det var framförallt Frankrike som drev frågan, men inget land kom dock att införa Single Buyer på elmarknaden. På marknaden för klimatcertifikat skulle det kunna vara aktuellt med att använda Single Buyer som alternativ till att låta samtliga bränslesäljare köpa klimatcertifikat. Det viktiga är att skapa konkurrens mellan alla olika former av förnybara fordonsbränslen. En Single Buyer som köpare av klimatcertifikaten kommer att bidra till att marknadspriset på klimatcertifikat blir effektivt. En Single Buyer kan dessutom åläggas att köpa klimatcertifikat kontinuerligt under åren. Detta skulle kunna effektivisera prisbildningen. En fråga som måste lösas är hur en Single Buyer ska tillåtas att ta ut kostnaden för inköp av klimatcertifikat som en avgift på bränslesäljarna. Möjligen kan en sådan avgift tas ut året efter när kostnaden är fastställd för en Single Buyer för det aktuella året. 1.7 Framtagande av kvot för klimatcertifikat Den totala fordonsbränsleåtgången i Sverige är i dagsläget cirka 80 TWh. Totalt släpper transportsektorn ut cirka 31 procent av Sveriges 66 miljoner ton CO 2 -ekv. Det motsvarar drygt 20 miljoner ton CO 2 -ekv. Om andelen förnybara bränslen producerade i Sverige ska utgöra 20 procent av förbrukningen i transportsektorn år 2020 så motsvarar det fyra miljoner ton CO 2 -ekv eller fyra miljoner klimatcertifikat. Detta motsvarar fem procent klimatcertifikat per TWh fordonsbränsle. Kvoten för år 2020 blir alltså fem procent förnybara bränslen i transportsektorn. Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 6(10)

7 Däremot är det väsentligt svårare än på elsidan att så här initialt bedöma priserna på klimatcertifikat som tillsammans med kvotplikten ger sluteffekten till kund. Skälet till det är inte minst att det finns ambitiösa mål om fossiloberoende fordonsflotta år 2030 och fossilfri fordonstrafik år 2050, men även svårigheten att bedöma restriktioner som kan uppstå i form av bristande infrastrukturuppbyggnad och den teknologiska utvecklingen på elbilsområdet. Här krävs en mer omfattande utredningsinsats. 1.8 Infrastruktur För att säkerställa att fordonsgas inte drabbas negativt av bristande infrastruktur måste utbyggnaden av tankställen för fordonsgas noggrant följas. Införandet av klimatcertifikatsystemet kommer eventuellt att ge tillräckliga incitament för att förse marknaden med tillräcklig infrastruktur för samtliga förnybara bränslen. Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 7(10)

8 2. Diskussion 2.1 Behov av kompletterande styrmedel En annan viktig fråga att beakta är att det generella marknadsbaserade styrmedlet klimatcertifikat förmodat inte räcker som stöd för att utveckla den andra generationens förnybara drivmedel från skogsråvara. Minst två sätt finns att främja denna utveckling. Det ena är att sätta in ett riktat icke marknadsbaserat stöd som kompletterar ett generellt klimatcertifikat. Tänkbara stöd är traditionella investeringsstöd, vilka är komplexa i ett EU-sammanhang. Inom elområdet finns det stöd för avancerad förnybar elproduktion med solceller med ett statligt bidrag. Under åren har regeringen avsatt 210 miljoner kronor för stöd till solceller med syftet att bidra till omställningen av energisystemet och till näringslivsutveckling inom energiteknikområdet. En annan stödform kunde vara någon form av i tiden avtagande stöd per producerad volym biodrivmedel. Ett annat sätt är att skapa olika klimatcertifikat för jordbaserade förnybara drivmedel och för skogsbaserade förnybara drivmedel. Det har då i sig vissa komplikationer såsom mindre marknader och avtagande konkurrens mellan olika tekniker för att ta fram förnybara bränslen. Denna fråga kräver mer analys för att besvara. 2.2 Funktionssätt för en klimatcertifikatmarknad Under avsnitt 1 har angetts några fundamenta för en klimatcertifikatmarknad. Liksom för andra marknader finns det baskriterier som ska utvärderas för att avgöra hur nära den kommer en perfekt marknad. Ett antal aspekter som bör studeras närmare: A. Finns det tillräckligt många aktörer på utbuds- och efterfrågesidan? B. Finns det etableringshinder? C. Behövs det kompletterande funktioner/begränsningar? Här kan det exempelvis vara aktuellt att diskutera behovet av att ha golv för att säkerställa en minimiintäkt till producentsidan och tak för att skydda konsumenterna mot oskäliga kostnader. D. Kommer det att finnas tillräcklig omfattning/likviditet i handeln? En bra likviditet i handeln är en förutsättning för att uppnå prisstabilitet och undvika stora prisskillnader. Genom att låta befintliga anläggningar bli certifikatberättigade finns det en likviditet i systemet redan från början. E. Kan det skapas oberoende marknadsplatser? F. Behövs en Single Buyer? Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 8(10)

9 Bilaga: Elcertifikat Elcertifikatsystemet infördes Det är ett kvotbaserat system som utformas för att nå mål om förnybar elproduktion till Kvotplikten åläggs formellt slutkunden, men övergår i praktiken till slutkundens elleverantör. Elcertifikat används i Sverige för att stödja utvecklingen av förnybar el. För varje MWh elproduktion från en ny förnybar elproduktionsanläggning får producenten ett elcertifikat. Tanken med certifikatstödet är att den som investerar i en ny anläggning ska få en extra intäkt för att göra investeringen lönsam. Elcertifikaten säljs till elkunderna vid sidan om den producerade elen. Kostnaden för elcertifikaten sprids på så sätt ut på all elförsäljning, utom för den elintensiva basindustrin som är exkluderad i elcertifikatsystemet. Andelen ny förnybar elproduktion som ska uppnås med elcertifikat fastställs av Riksdagen i en speciell elcertifikatlag. Målet är för närvarande att uppnå 25 TWh ny förnybar el till år 2020 i förhållande till hur mycket som fanns innan systemet introducerades I lagen finns också en kvotkurva som anger hur många elcertifikat som ska finnas varje år från 2003 till Kvoten för år 2020 är 19,5 procent och nivån är framräknad så att det ska bli 25 TWh ny förnybar elproduktion till år Att kvotkurvan sänks 2013 beror på att drygt 10 TWh certifikatberättigad produktion inte längre får elcertifikat. Även 2015 kommer 1,5 TWh certifikatberättigad produktion tas ut ur systemet. Hur fungerar elcertifikatsystemet? 3 1. Ny anläggning för förnybar elproduktion byggs. 2. Ansökan om godkännande hos Energimyndigheten för att tilldelas elcertifikat (efter godkännande utfärdas elcertifikatet av Svenska Kraftnät). 3. För varje producerad MWh förnybar el kan elproducenten få ett elcertifikat av staten (certifikaten finns bara i elektronisk form och bokförs i kontoföringssystemet Cesar). 4. Elproducenterna kan sedan sälja elcertifikaten på en öppen marknad där priset bestäms mellan säljare och köpare. 5. Elcertifikaten ger på så sätt en extra intäkt till den förnybara elproduktionen, utöver den vanliga elförsäljningen. 6. Köpare av elcertifikaten är aktörer med kvotplikt, främst elleverantörer, som måste köpa en vill andel certifikat i förhållande till sin elförsäljning eller elanvändning (andelen bestäms av den lagstadgade kvoten i lagen om elcertifikat, 2011:1200). 7. Om den kvotpliktige är en elleverantör tar denne ut sin kostnad för elcertifikaten via elräkningen, vilket innebär att det är elkunden som i slutändan finansierar stora delar av elcertifikatsystemet (kostnaden för elkunden varierar med marknadspriset på elcertifikat och den aktuella kvoten, sedan 2003 har kostnaden varierat mellan 2 och 7 öre per KWh). 8. Nya anläggningar som tas i drift har rätt till elcertifikat i 15 år, dock längst till utgången av Den om omfattas av elcertifikatsystemets kvotplikt lämnar in en årlig deklaration där den kvotpliktig el (hur mycket el som den kvotpliktige är skyldig att köpa elcertifikat för) redovisas, senast den 31 mars ska alla kvotpliktiga ha tillräckligt med elcertifikat på ett konto i Cesar för att uppfylla kvotplikten. 10. Den 1 april beslutar Energimyndigheten om annulering och Svenska Kraftnät annulerar elcertifikaten, baserat på de inlämnade certifikaten (om det saknas elcertifikat på kontot för att uppfylla kvotplikten vid annuleringen beslutar Energimyndigheten att den kvotpliktige ska betala en avgift). 3 Se Energimyndighetens informationsblad Elcertifikatsystemet ett stöd system för förnybar elproduktion. Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 9(10)

10 Eftersom det inte ännu finns något mål efter 2020 sjunker kvotkurvan succesivt. Alla nya anläggningar får elcertifikat i 15 år varför kvotkurvan sträcker sig till % Elcertifikat ges till anläggningar i Sverige och numera också i Norge. Eftersom elmarknaden är internationell kommer även utländska producenter att kunna sälja sin el i Sverige. Utländska producenter får dock inga elcertifikat. Investeringsvilja i Sverige som en funktion av elcertifikatsystemet har visat sig vara god. Under åren som gått har ett överskott av elcertifikat byggts upp i förhållande till det lagstiftade kravet. Priset på elcertifikat har bestämts av utbud och efterfrågan. I perioder av stora överskott har priserna pressats ner och investeringsviljan avtagit och när överskotten minskat har priserna ökat och investeringarna skjutit fart. Marknaden för elcertifikat har alltså fungerat som tänkt under de första tio åren. Elkundernas kostnad för elcertifikaten har enligt Energimyndigheten hittills varierat från 2 till 7 öre/kwh vilket ska jämföras med det totala elpriset som legat på drygt 1 kr/kwh. Den genomsnittliga kostnaden för elcertifikaten för perioden bedömer Energimyndigheten till 2,5 till 9 öre/kwh. Den befintliga internationella elmarknaden störs alltså inte av att det finns ett nationellt stödsystem i form av elcertifikat i Sverige, numera gemensamt med Norge. Elcertifikaten strider sannolikt inte mot EU:s statsstödsregler eftersom det är kunderna som betalar merkostnaden och inte staten. Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 10(10)