Handel med elcertifikat - ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor (SOU 2001:77)

Transkript

1 Lars Dahlgren N2001/10077/ESB Näringsdepartementet STOCKHOLM Handel med elcertifikat - ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor (SOU 2001:77) Svenska Bioenergiföreningen (SVEBIO) har beretts tillfälle att avge remissynpunkter på rubricerade betänkande och vill därvid anföra följande. Sammanfattning av Svebios synpunkter Om syftet är att minska utsläppen av växthusgaser och beroendet av importerade energibärare är rätt utformade generella styrmedel i form av koldioxidskatter eller handel med utsläppsrätter effektivare än handel med elcertifikat. Svebios avgifts/skatteförslag uppfyller de krav man kan ställa på ett sådant styrmedel. Elcertifikat kan, rätt utformat, vara ett effektivt styrmedel om målet är att uppnå en bestämd mängd el från förnybara energikällor. Elcertifikat kan ersätta en rad av nu gällande stödformer men speciella åtgärder kan behövas för att inte försvaga de små elproducenternas ställning för mycket. Energiintensiv industri bör innefattas i certifikatssystemet. Samma möjlighet till skatteavdrag för el som används i den egna kommunaltekniska verksamheten bör även fortsättningsvis gälla oavsett bränsle. Det indikativa målet om 60 % förnybar el 2010 enligt EU-s direktiv bör vara vägledande för de svenska ambitionerna. Utredningen har underskattat potentialerna och överskattat kostnaderna för el från biobränsle Utredningens förslag om ett mål på ytterligare 10 TWh förnybar el mellan 2003 och 2010 är för lågt och kommer att vara utvecklingshämmande. Investeringar i nya anläggningar för vindkraft och biobränsleel kommer att upphöra. För att stimulera till investeringar i vindkraft och ny teknik med högre elutbyten för biobränsle kan man överväga att tilldela sådana tekniker fler certifikat per producerad mängd el. Svebios synpunkter

2 Generella styrmedel effektivare än elcertifikat Svebio anser att användningen av elcertifikat för förnybar elproduktion ur effektivitetssynpunkt måste betraktas som en "näst-bästa" lösning. Om det övergripande målet är att reducera nettoutsläppen av växthusgaser genom ökad användning av förnybar energi (och minska beroendet av fossila importerade energibärare) borde man istället applicera generella styrmedel (i form av koldioxidskatter eller handel med utsläppsrätter) för hela energiområdet. Svebios förslag till avgifter/energiskatter uppfyller (i motsats till dagens skattesystem) de krav som därvid kan ställas på generell styreffekt i kombination med hänsynstagande till situationen för konkurrensutsatt verksamhet. Svebios avgifts/skatteförslag består av två delar. Den första är en koldioxidavgift proportionell mot emissionen av fossilt kol. Avgiften återföres till producenterna i förhållande till producerad mängd el och värme och ger inga intäkter till staten. Avgiftssystemet kan liknas vid systemet för NOx-avgifter. Den andra delen består av en konsumtionsskatt på leveranser av värme och el. Konsumtionsskatten differentieras mellan olika samhällssektorer för att inte hämma konkurrensutsatt verksamhet. Konsumtionsskatten ger skatteintäkter som motsvarar dagens energiskatteintäkter. På detta sätt skulle den förnybara energin (liksom annan energi) komma att nyttjas där den är effektivast ur kostnads- och miljösynpunkt. Svebios avgifts/skatteförslag presenteras närmare i bilaga 1. Appliceras generella styrmedel, till exempel Svebios avgifts/skatteförslag, skulle därvid den helt övervägande delen av nytillkommande biobränsle användas för värmeproduktion åtminstone så länge det råder en överkapacitet inom elproduktionsområdet. För Sveriges del skulle alltså resultatet av mer generella styrmedel inledningsvis inte resultera i någon stor ökning av den förnybara elproduktionen medan däremot koldioxidutsläppen kan reduceras till lägre kostnad. Elcertifikat kan, rätt utformat, vara ett effektivt styrmedel om målet är att uppnå en bestämd mängd el från förnybara energikällor Utformningen av EU-direktivet 2001/77/EG om el från förnybara energikällor innebär på sikt att andelen el från förnybara källor bestäms i förväg. När det inte längre råder fritt val för användningen av förnybar energi mellan olika sektorer anser Svebio att handel med elcertifikat, rätt utformad, kan vara ett effektivt sätt att uppnå en förutbestämd andel förnybar el inom en angiven tidsram. En fördel är att systemet med elcertifikat ger klara signaler för de aktörer som kan överväga satsningar på el från förnybara energikällor. De klarare spelreglerna och de reducerade ekonomiska riskerna skulle kunna bidra till en viss teknikutveckling inom området, dock under förutsättning att målet för mängden förnybar el ökas. Detta hindrar inte att Svebio anser att elcertifikatssystemet måste kompletteras med samhällsstödda utvecklingsinsatser som bidrar till högre elutbyten (till exempel genom en svensk demonstration av förgasningstekniken för biobränslen). Notera också vad som nedan anförs beträffande vindkraften. Ytterligare en fördel med systemet liksom med mer generella styrsystem (exempelvis Svebios avgifts/skatteförslag) är att det/de kan ersätta nuvarande stöd till olika tekniker

3 (investeringsstöd, driftsstöd etc). Svebio anser att det är rimligt att under en övergångsperiod ge stöd till befintlig vindkraft i enlighet med utredningens förslag eftersom enbart ett borttagande av befintligt stöd skulle innebära en kraftig försämring av villkoren som investerarna inte kunnat förvänta sig med tanke på det tidigare statliga stödet. Utredningen föreslår i analogi med ovanstående att nuvarande subvention av nätkostnaden för småskaliga elproduktionsanläggningar med en effekt om högst 1500 kw tas bort samtidigt som man under en övergångsperiod skulle ge stöd till den småskaliga elproduktionen. Svebio menar då att ett borttagande av nuvarande subventioner framförallt på sikt måste ersättas av något annat på grund av de svårigheter som små elproducenter har att hävda sin sak i relationen med de i sammanhanget mycket större nätägarna. Hur ett sådant stöd skulle se ut undandrar sig Svebios bedömning. Utredningens förslag att exkludera elintensiv industri med en effekt över 10 MW ur systemet innebär enligt Svebios bedömning en kraftig försvagning. Svebio anser att all verksamhet bör inkluderas. En svaghet med elcertifikatssystemet blir då uppenbar i och med att systemet inte klarar att skapa styreffekt i konkurrensutsatta sektorer med bibehållen konkurrenskraft. Återigen hade Svebios avgifts/skatteförslag varit att föredra. Belastning på den energiintensiva industrin skall dock inte överdrivas då det enligt utredningens egna beräkningar handlar om en merkostnad om cirka 1 öre/kwh. Svebio anser att torv sammantaget är ett växthusgasneutralt bränsle bland annat med hänsyn till den minskade metangasavgivningen när en torvmosse exploateras. Svebio anser vidare att torv är förnybart så länge uttaget inte överstiger tillväxten. Torv bör därför ingå bland de biobränslen som är godkända för produktion av förnybar el. Samma möjlighet till skatteavdrag bör gälla oavsett bränsle Utredningen diskuterar möjligheten till skatteavdrag för ingående skatt på bränsle alternativt elkonsumtionsskatten till elproduktion för elpannor/värmepumpar i den egna kommunaltekniska verksamheten. Utredningen föreslår en översyn av avdragsrätten för elkonsumtionsskatten när biobränslen används, det vill säga underförstått att avdragsmöjligheten för biobränsle bör slopas. Översynen motiveras av att certifikatssystemet innebär ett stöd till biobränslena. Svebio finner resonemanget inte helt logiskt. Avdragsrätten är generell för alla bränslen. Om avdragsrätten för biobränslen slopas innebär det en försämring av konkurrensläget mot fossila bränslen motsvarande nuvarande elkonsumtionsskatt, det vill säga normalt 17,4 öre/kwh när elen används internt. Kompensationen i form av elcertifikat skulle enligt utredningens egen bedömning motsvara ett värde på ungefär 10 öre/kwh el vilket då innebär att biobränslena totalt tappar konkurrenskraft med cirka 7 öre/kwh mot de fossila bränslen (fortfarande i de fall elen nyttjas internt). Svebio finner därför ingen logisk grund till varför avdragsrätten skulle slopas exklusivt för biobränslen. De indikativa målen i direktivet för förnybar el bör vara vägledande Svebio tolkar de indikativa målen i direktivet om förnybar el enligt följande: En komplikation vid uttolkningen är att det indikativa målet för andelen förnybar el 2010 är uttryckt i procent (60 %). Därmed blir de absoluta talen uttryckta i TWh beroende på antaganden om elförbrukningen Enligt vad Svebio uppfattat bygger den svenska

4 positionen/fotnoten till direktivets referensvärden i bilagan på oförändrad elförbrukning jämfört med Å andra sidan indikerades 97,5 TWh förnybar el för 2010 i förarbetena. Med 60 % förnybar el motsvarar det en total elproduktion på 162,5 TWh år Svebio har nedan räknat på både detta fallet och fallet med oförändrad elförbrukning. Baserat på direktivets tabell erhålls följande. El från förnybara energikällor (72,03 TWh) utgör 49,1 % av den totala elproduktionen 1997 som därmed blir146,7 TWh. El från förnybara energikällor 2010 blir 97,5 TWh (60 % * 162,5 TWh) alternativt 88 TWh (60 % * 146,7 TWh). Ökningen mellan 1997 och 2010 blir därmed 25,5 TWh alternativt 16 TWh. Om målen istället baseras på Sveriges fotnot/brasklapp blir det 67,5 TWh förnybar el 1997 (normalårskorrigerat) och 84,5 TWh (52 % * 162,5 TWh) alternativt 76,3 TWh (52 % * 146,7 TWh) förnybar el 2010 dvs en ökning med 17 TWh alternativt 8,8 TWh mellan 1997 och Visserligen är målen i direktivets tabell för referensvärden indikativa men avvikelserna måste vara väl motiverade och de kan senare omvandlas till absoluta mål. Svebio anser därför att den svenska ansatsen bör vara att öka den förnybara elproduktionen till 60 % år 2010 i enlighet med direktivets tabell. Den svenska fotnoten/positionen till referensmålen för Sverige uppfattar Svebio närmast som en positionering inför eventuella omförhandlingar av direktivets mål. Denna positionering ger i sig inte tillåtelse till avsteg från direktivets mål. Utredningens mål för lågt satt Ett stort frågetecken är utredningens ansats om ett mål på 10 TWh ytterligare förnybar el under åren 2003 till Vad Svebio kan se saknar elcertifikatsutredningen helt en diskussion kring målen enligt EUdirektiven och därmed kopplade kostnader och tekniska möjligheter att nå olika nivåer. Att utredningen ansatt 10 TWh som ett lämpligt mål för ökningen av den förnybara elproduktionen mellan 2003 och 2010, utan att redovisa en kvalificerad diskussion kring nivån är anmärkningsvärt inte minst mot bakgrund av potentialerna för biokraftvärme och mottryck samt den besvärliga situation som vindkraften tycks hamna i med nu föreliggande förslag (se vidare nedan). Bedömningarna underlättas inte heller av det faktum att utredningen anger ökningen mellan 2003 till 2010 medan direktivet behandlar förändringen mellan 1997 och Svebio bedömer att potentialerna för biobränslebaserad el från kommunalt mottryck är enligt följande: Möjlig biobränslepotential idag för elproduktion 5 TWh Möjlig biobränslepotential med begränsade investeringar 2 TWh Möjlig biobränslepotential med större investeringar 2 TWh Nya mottrycksanläggningar på befintligt fjärrvärmeunderlag 5 TWh

5 Summa 14 TWh (Dito potential med bioförgasning 25 TWh) Svebio bedömer potentialen för biobränslebaserad el från industriellt mottryck enligt följande: Möjlig biobränslepotential idag 5 TWh Kan byggas ut i befintliga anläggningar 2 TWh Summa 7 TWh (Dito potential när svartlutsförgasningen nått sitt genombrott 11 TWh) Mot ovanstående bakgrund bedömer Svebio att 9 TWh biobränslebaserad el kan produceras i kommunalt mottryck (motsvarar en installerad kapacitet på 2000 MW, som redan finns idag och en fullastid på 4500 timmar). Tillsammans med befintlig kapacitet i industriellt mottryck kan 14 TWh el produceras inom ett till två år med en mycket begränsad ökning av marginalkostnaden (max cirka 5 öre/kwh). Inom en period på cirka fem år kan ytterligare 7 TWh el produceras till en genomsnittlig marginalkostnad på cirka 30 öre/kwh (maximal kostnad cirka 35 öre/kwh). Med bedömningen om att 6 TWh förnybar el produceras 2003 skulle alltså biobränslena kunna svara för ytterligare cirka 15 TWh till år Villkoret är att målet för förnybar elproduktion höjs i motsvarande grad och att straffavgiften justeras för att tillåta kostnader för tillkommande biobränsleel på upp till 35 öre/kwh. De nämnda potentialerna inkluderar inte den ökning av elproduktionen som kan erhållas genom svartlutsförgasning eller införande av annan förgasningsteknik. Biobränslepotentialerna utgör inte heller någon begränsning för de angivna produktionsnivåerna. Sammantaget är utredningens potentialbedömningar för låga. Den sammanfattande utbudskurvan för elproduktion från tillkommande förnybara energikällor på sidan 144 i utredningen visar dels på för höga kostnader och dels på för låga volymer. Det framgår klart när Svebios bedömningar enligt ovan jämförs med figuren. Med ovanstående bakgrund är 10 TWh en för låg ambitionsnivå. Med hänsyn till kostnadsläge med mera bedömer Svebio att den helt övervägande delen av tillkommande 10 TWh enligt utredningens mål skulle bestå i utökad användning av biobränsle i befintliga anläggningar. Nyinvesteringar i vindkraft i Sverige skulle upphöra. Även nyetableringen av biobränsleeldade elproduktionsanläggningar skulle hamna på en mycket låg nivå. En höjning av målet skulle åtminstone delvis undanröja bortfallet av nyinvesteringar (som ju är viktiga för en framtid där högre krav ställs på koldioxidreduktion). Ett så lågt satt mål som 10 TWh bäddar för konflikter mellan olika tekniker för förnybar el.

6 Eftersom nyinvesteringar upphör och uppbyggd kompetens försvinner blir det låga målet i sig utvecklingshämmande. Förutom att höja målet kan en tänkbar lösning för att stimulera till investering i vindkraft och ny teknik för större elutbyten i biobränsleeldade anläggningar vara att under en definierad övergångstid tilldela dessa anläggningar fler certifikat i förhållande till den producerade mängden förnybar el i andra anläggningar. Systemet diskuteras i utredningen. Svebios bedömning är att de nackdelar som därvid framförs är relativt begränsade och hanterbara. På sikt måste dock styrmedlen utformas enhetligt för alla tekniker. En extra tilldelning av certifikat undanröjer inte behovet av riktade utvecklingsinsatser. Svenska Bioenergiföreningen Eddie Johansson Kent Nyström Ordförande Verkställande ledamot Svenska Bioenergiföreningen SVEBIO Torsgatan 12, Telefon , fax: E-post:info@svebio.se Hemsida: