Återvinningsindustriernas remissvar på promemoria Återvinning ur nedlagda avfallsanläggningar (Fi2016/00774)

Transkript

1 Stockholm den 1 juni 2016 Återvinningsindustriernas remissvar på promemoria Återvinning ur nedlagda avfallsanläggningar (Fi2016/00774) Om Återvinningsindustrierna Återvinningsindustrierna, ÅI, är en branschförening som företräder de privata återvinningsföretagen. Våra medlemsföretag har tillsammans en årlig omsättning på drygt 20 miljarder kronor och drygt anställda. Medlemsföretagen hanterar drygt 12 miljoner ton avfall varav ca 55 % materialåtervinns. ÅI lämnar följande kommentarer på ovan rubricerad promemoria. Sammanfattning ÅI anser att det finns övertygande skäl utifrån miljö-, klimat- och resurseffektivitetsperspektiv till varför deponiåtervinning ska gynnas. De skäl som Naturvårdsverket har anfört i promemorian om varför deponiåtervinning inte ska gynnas bygger till stor del på felaktiga antaganden och resonemang och kan inte ligga till grund för ett slutligt ställningstagande i ärendet. Vad Naturvårdsverket anför om skattetekniska skäl till varför skattebefrielse vid återdeponering av restavfall från deponiåtervinning inte ska medges anser ÅI att skälen i sig inte utgör tillräcklig grund för att avvisa förslaget om skattebefrielse. I sak anser ÅI att: - Fortsatt utredning i ärendet inte är nödvändig och att skattelagen snarast bör ändras så att restavfall från deponiåtervinning skattebefrias då restavfallet återförs till deponi. - Naturvårdsverkets avvisande av förslag till skattelättnad vid återdeponering av restavfall från deponiåtervinning går stick i stäv med avfallshierarkins principer och med regeringens ambitioner att ställa om till en cirkulär ekonomi och främja en hållbar produktion samt bidrar negativt till att nå miljömålen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och God bebyggd miljö.

2 - Ytterligare kunskap om nedlagda avfallsanläggningar är inte nödvändig för att skattebefria återdeponering av restavfall från deponiåtervinning. - De mängder metall och mineral som finns tillgängliga i deponier kan inte anses obetydliga jämfört med de material som finns tillgängliga för primär utvinning i berggrunden. Jämförelsen är osaklig. - De organiska och brännbara material som finns tillgängliga i deponier kan ersätta andra bränslen och bidrar därigenom till klimatnytta och att avfallshierarkins princip följs så deponerat avfall förs ett steg uppåt i hierarkin. - Klimat, miljö och samhällsnyttan med deponiåtervinning är väsentligt större än vad som ges utryck för i Naturvårdverkets utredning och talar för att deponiåtervinning ska gynnas för att nå relevanta miljömål och för att följa avfallshierarkins principer. - Återvunna råvaror är i dag inte konkurrenskraftiga gentemot primära råvaror. Skattebefrielse för att gynna deponiåtervinning kan utgöra ett viktigt incitament för att stimulera ökad användning av återvunnen råvara vilket är i enlighet med förslag i EU-kommissionens meddelande om omställning till en cirkulär ekonomi. Deponiåtervinning kommer inte att ske utan politiskt ingripande och införande av styrmedel. - Det kan inte med säkerhet fastställas att skattebefrielse för restavfall från deponiåtervinning vid återdeponering är att betrakta som statsstöd. För det fall det är statsstöd är det sannolikt att stödet är tillåtet och förenligt med den inre marknaden. Vad Naturvårdsverket anför om kontrollbörda för avfallsmottagare för att säkra att stödet endast ges till behörig mottagare anser ÅI att denna fråga kan lösas och i sig inte är ett tillräckligt hinder för att inte införa skattelättnad. Återvinningsindustriernas synpunkter på promemorian Naturvårdsverkets redovisning belyser inte allsidigt miljö- klimat och samhällsnyttan med deponiåtervinning. Baserat på den otillräckliga utredningen i ärendet drar Naturvårdsverket slutsatsen att det inte finns tillräckliga skäl för staten att gynna deponiåtervinning ur nedlagda avfallsanläggningar. Slutsatsen är stick i stäv med regeringens ambitioner att främja omställningen till en cirkulär ekonomi, vilket tydligt uttrycks i Smart industri en nyindustrialiseringsstrategi för Sverige. Deponiåtervinningens potential att bidra till miljömålen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och God bebyggd miljö är stor, men diskuteras inte i Naturvårdsverkets utredning. Naturvårdsverket har i genomförandet av uppdraget utgått från begränsningarna att eventuella nya bestämmelser för att gynna deponiåtervinning ska ske i nu bestående

3 struktur för lagen om skatt på avfall (LSA) samt att endast nedlagda avfallsanläggningar ska beaktas. ÅI anser att begränsningen att endast i nu bestående struktur för LSA undersöka möjligheterna att införa bestämmelser om skattebefrielse är för strikt och att den starkt bidrar till att styra utredningens slutsats till att deponiåtervinning inte bör gynnas. En mer omfattande lagändring är sannolikt nödvändig och borde ha omfattats av utredningsuppdraget. Motivet till varför uppdraget har begränsats till nedlagda deponier kan ifrågasättas. Nu aktiva avfallsanläggningar kan sannolikt deponiåtervinnas med större kunskap om innehåll och med mindre miljöpåverkan än nedlagda deponier och borde därför vara mer intressanta för sådan verksamhet. Redovisningen av uppdraget visar inte entydigt vilka enskilda faktorer, sakförhållanden och resonemang som ligger till grund för Naturvårdsverkets samlade bedömning. De slutsatser som förstås vara mest centrala för Naturvårdsverkets samlade bedömning kommenteras ingående nedan. Dessa slutsatser är: - Bristfällig kunskap om nedlagda avfallsanläggningar - Blygsamma mängder återvinningsbart material i deponier jämfört med gruvpotentialen. - Ekonomiska incitament i form av tillräckligt höga marknadspriser saknas för att deponiåtervinning ska komma till stånd. - Osäkerhet om det finns tillräckliga miljövinster av deponiåtervinning för att motivera statligt stöd. - Statligt stöd till miljöskydd får inte lämnas till företag som befinner sig i svårigheter. - LSA:s grundkonstruktion (nettodeponimetoden) medger inte rätt till återbetalning av skatt till avfallslämnaren då denne har möjlighet att göra skatteavdrag för samma avfall när det förs ut från skattepliktig anläggning. Bristfällig kunskap om nedlagda avfallsanläggningar Naturvårdsverket drar från utredningen i ärendet slutsatsen att för att en konkurrenskraftig återvinning ur nedlagda avfallsanläggningar ska komma till stånd saknas tillräcklig kunskap om var resurserna finns. ÅI delar inte slutsatsen. Kunskap om mängderna återvinningsbart material i deponier är viktig för den statsfinansiella konsekvensanalysen av hur den föreslagna skattelättnaden kan

4 påverka statens skatteintäkter. I detta avseende är kunskapsunderlaget sannolikt bristfälligt och behöver utredas mer än vad som har rymts inom Naturvårdsverkets uppdrag. För enskilda verksamhetsutövare som överväger att investera i deponiåtervinning är inte ett mer omfattande kunskapsunderlag nödvändigt. Som för annan kommersiell verksamhet är det verksamhetsutövaren som står för den ekonomiska risken och som har ansvar för att bedöma om tillräckligt underlag finns för beslut om investering. Staten tillhandahåller i dag geologisk information som en tjänst till prospektörer av malm för potentiell gruvverksamhet. Det offentliga stödet motiveras av att en gruvetablering vanligen medför intäkter till statskassan och staten vill genom mineralinformationen underlätta investeringsbeslut. För deponiåtervinning har inte verksamhetsutövaren samma behov av information och eftersom deponiåtervinningen inte ger samma intäkter till statskassan är det inte motiverat med statligt finansierad information om tillgängliga resurser för återvinning ur deponier. ÅI vill i sammanhanget påpeka att det inte är möjligt att likna deponiåtervinning vid malmutvinning. Krav som ställs på prospektering och malmbevisning enligt minerallagen vid malmbrytning kan heller inte tillämpas på tillstånd för deponiåtervinning. Vid malmutvinning sker ett förhållandevis stort ingrepp i miljön och en gruvverksamhet kan påverka områden vida runtomkring brottet. Verksamheten kräver stora ekonomiska investeringar av verksamhetsutövaren och ibland även från staten i fråga om t.ex. infrastruktur. Det är därför motiverat med en malmbevisning i tillståndsärendet för att säkerställa att en malmkropp finns att bryta. Malmbevisningen enligt minerallagen är i sig dock inte en prövning av lönsamheten för den planerade gruvverksamheten. Deponiåtervinning sker ur en nedlagd deponi och inom ett område där annan verksamhet inte kan komma till stånd. Materialet är väsentligt mer tillgängligt ur en deponi än ur berggrunden och deponiåtervinning påverkar inte omgivningen i samma omfattning som gruvverksamhet gör. Det bör vara tillräckligt att miljökonsekvenserna i samband med planerad deponiåtervinning redogörs för i en miljökonsekvensbeskrivning och prövas enligt sedvanligt förfarande i tillståndsärendet. Blygsamma mängder återvinningsbart material i deponier jämfört med gruvpotentialen. Naturvårdsverket konstaterar att det finns relativt stora mängder metall och mineral i nedlagda deponier men att mängderna är blygsamma jämfört med hur mycket

5 metall och mineral som finns i den svenska berggrunden. Naturvårdsverket anser att den blygsamma mängden återvinningsbart material ur deponier jämfört med vad som kan utvinnas ur berggrunden medför att deponiåtervinning inte bör gynnas. ÅI delar inte den bedömningen. Från SGU:s rapport framgår att 2 till 6 % av den totala mängden av de vanligaste basmetallerna finns i deponier medan 82 till 96 % finns i berggrunden. Mot bakgrund av de mycket stora mängder metall och mineral som finns i berggrunden kan inte mängderna återvinningsbart material i deponi anses blygsamma. Mängden järn i deponi uppgår enligt rapporten till drygt 66 miljoner ton. Detta motsvarar drygt 110 miljoner ton järnmalm, dvs mer än fyra årsproduktioner av malm för LKAB. Även för de andra basmetallerna är mängderna som är tillgängliga i deponier i storleksordningen av några års primärproduktion. Detta kan inte anses ringa. För övrigt anser ÅI att jämförelsen mellan vad som finns tillgängligt i berggrunden och vad som finns tillgängligt i deponier inte låter sig göras då mängden mineral och metall i berggrunden alltid kommer att vida överstiga mängden mineral och metall i deponier. Utöver metaller och mineral kan nedlagda deponier innehålla ansenliga volymer organiskt eller brännbart avfall, vilket Naturvårdsverket också konstaterar i promemorian. Naturvårdsverket konstaterar vidare att tillgången till alternativt brännbart avfall med högre värmevärde eller till lägre kostnader är mycket god samt att även om kapaciteten att förbränna avfall i Sverige nu är större än volymen brännbart avfall som genereras i landet så är kapaciteten att ta hand om brännbart och organiskt avfall på ett miljöriktigt sätt fortfarande alldeles för liten sett över hela Europa. ÅI anser att det faktum att inte oansenliga mängder organiskt och brännbart avfall kan utvinnas ur nedlagda deponier är ett starkt skäl till varför deponiåtervinning bör gynnas. Mot bakgrund av den överkapacitet som finns för avfallsförbränning i Sverige kan deponiåtervinning bidra till att en större del av det vanliga avfallet materialåtervinns om bränsle till förbränningsanläggningarna i stället tas från deponiåtervinning. På så sätt tas ett steg uppåt i avfallshierarkin när material som tidigare har deponerats istället används för energiutvinning och avfall materialåtervinns istället för att förbrännas. Ekonomiska incitament i form av tillräckligt höga marknadspriser saknas för att deponiåtervinning ska komma till stånd.

6 Naturvårdsverket konstaterar i promemorian att marknaden för deponiåtervinning har samma drivkrafter som den fria marknaden för andra varor och drar slutsatsen att är marknadspriset för resurserna i de nedlagda deponierna tillräckligt högt kommer deponiåtervinning att ske. Konstaterandet är rätt men slutsatsen är fel. Priserna är generellt högre för återvunna råvaror än för motsvarande primära råvaror bland annat till följd av att den primära utvinningen sker i större skala och till lägre kostnad. Om efterfrågan och priserna stiger på material som kan utvinnas ur deponier kommer även primärproduktionen av dessa material att öka och även fortsatt försvåra för deponiåtervinning som är en småskaligare och mer kostsam metod för att ta fram materialen. Naturvårdsverket drar slutsatsen att deponiåtervinning kommer till stånd med marknadskrafternas hjälp när efterfrågan blir tillräckligt stor för att göra deponiåtervinningen lönsam. Mot bakgrund av slutsatsen bedömer Naturvårdsverket att deponiåtervinning inte bör gynnas särskilt. Logiken brister i resonemanget eftersom en grundförutsättning i problemställningen är att deponiåtervinning har svårt att konkurrera med primär utvinning och ekonomiska incitament eller styrmedel är därför nödvändiga för att kunna uppnå miljö- och samhällsnyttan med deponiåtervinning. Undantag från deponiskatt vid återdeponering av restavfall är ett sådant styrmedel som kan skapa incitament att göra det återvunna materialet intressant i förhållande till det primära materialet samtidigt som miljö- och klimatmässig nytta uppstår. Ett undantag skulle också ge återvinning mer rättvisa villkor i förhållande till primär utvinning som idag är befriat från deponiskatt på avfall samt bidra till att stärka de återvunna materialens konkurrenskraft mot de primära råvarorna. SGU konstaterar i sin rapport från 2014 att: Det mesta tyder på att en stor del av potentialen av sekundära resurser inte kommer att realiseras av sig själv, därtill är hindren för stora. Det behöver alltså införas nya eller förändrade styrmedel för att åstadkomma en sådan utveckling.. ÅI gör samma bedömning. Osäkerhet om det finns tillräckliga miljövinster av deponiåtervinning för att motivera statligt stöd. Naturvårdsverket drar i promemorian slutsatsen att osäkerheten är för stor om det finns tillräckliga miljövinster av deponiåtervinning för att motivera statligt stöd. ÅI delar inte slutsatsen och anser att Naturvårdsverkets utredning är ärendet är bristfällig eftersom den över huvud taget inte beaktar klimatnyttan med återvinning, miljö- och samhällsnyttan i form av markanvändning, reducering av utsläpp i form av gas och lakvatten från deponier samt ökad tillgång till alternativa energislag.

7 Klimatnyttan med återvinning diskuteras inte i Naturvårdsverkets rapport. Det är dock väl känt att framställning av återvunna råvaror ger mindre klimatutsläpp än framställning av primära råvaror. För stål är utsläppen 82 % mindre vid framställning ur återvunnen råvara än vid primär framställning. För aluminium är motsvarande siffra 96 % och för plast är siffran 37 %. Som tidigare har redovisats är mängderna järn som finns tillgängliga för deponiåtervinning i storleksordningen fyra årsproduktioner malm hos LKAB. Klimatnyttan med att spara 82 % av fyra års CO2-utsläpp från LKAB:s gruvverksamhet och efterföljande stålproduktion kan inte anses ringa och borde i sig motivera ett statligt stöd till deponiåtervinning. Äldre deponier finns vanligen i städernas utkanter. I takt med att städerna växer är tillgången till mark för nybyggnader av avgörande betydelse. Vid deponiåtervinning saneras deponierna som en konsekvens av att material utvinns och återvinns ur deponin. Mark som tidigare har varit reserverad för industriverksamhet görs på så sätt tillgänglig för samhällsbyggandet. För det fallet att deponier inte återvinns fullständigt vid deponiåtervinning ger verksamheten en god möjlighet att förbättra den kvarvarande deponins konstruktion för att minska utsläpp i form av lakvatten och deponigaser. Detta är en inte obetydlig miljövinst. En ytterligare miljövinst som bör beaktas är att nedlagda deponier innehåller stora mängder organiskt och brännbart avfall som kan ersätta hushållsavfall och andra bränslen för kraft- och värmeproduktion. Detta innebär en klar miljövinst i jämförelse med att t.ex. importera hushållsavfall för förbränning. Vad Naturvårdsverket anför i promemorian om negativa miljöeffekter av deponiåtervinning anser ÅI att det i sak inte tillför ärendet någon ny kunskap eller fakta som är specifika för deponiåtervinning. Problem med buller, damm, lukt och liknande är vanligt förekommande vid industriell verksamhet och hanteras inom ramen för sedvanligt tillstånds- och tillsynsförfarande. Statligt stöd till miljöskydd får inte lämnas till företag som befinner sig i svårigheter. Naturvårdsverket drar i promemorian slutsatsen att EU:s statsstödsregler tillsammans med sättet hur lagen om skatt på avfall är konstruerad omöjliggör en befrielse från avfallsskatt på restavfall från deponiåtervinning när sådant avfall återdeponeras.

8 ÅI delar inte den bedömningen och anser att Naturvårdsverkets slutsats ger uttryck för ett snävt synsätt och en ovilja att försöka hitta en lösning. Problemet kan lösas på annat sätt och verkets inställning till och tolkning av nu gällande regelverk bör inte ges avgörande betydelse för om deponiåtervinning ska gynnas eller inte. ÅI delar inte slutsatsen att skattebefrielse för restavfall från deponiåtervinning när sådant avfall återdeponeras bör anses vara statsstöd enligt EU:s statsstödsregler. Ett skatteundantag vid återdeponering är i enlighet med mål, syfte, art och funktion för lagen som skatt på avfall och statsstödsreglerna är därför inte tillämpliga. Att undanta skatt för återdeponering av restavfall från deponiåtervinning kan inte heller sägas bidra till orättvisa villkor mellan branscher utan leder snarare till mer rättvisa förhållanden då primär utvinning av metall och mineralråvara i dag är befriad från deponiskatt. Skattebefrielse vid återdeponering bidrar till att stärka den återvunna råvarans konkurrenskraft jämfört med primär råvara och är i enlighet med målsättningarna i EU:s meddelande om cirkulär ekonomi. För det fall att skattebefrielse vid återdeponering av restavfall från deponiåtervinning trots allt ska anses vara ett statsstöd kan sådant statsstöd medges av det offentliga bl.a. genom att använda sig av EU:s gruppundantagsförordning och miljö- och energistödsriktlinjerna som innehåller sådana möjligheter. Statsstöd får per definition inte ges till företag i ekonomiska svårigheter och svårigheten ligger enligt Naturvårdsverkets utredning i att det uppstår en skyldighet för avfallsmottagaren att göra bedömningen av om avfallslämnaren är ett företag som befinner sig i svårigheter enligt de aktuella definitionerna och vilket enligt Naturvårdsverket medför en orimlig belastning för avfallsmottagaren. Istället måste skattebefrielsen ske genom en återbetalning av skatten direkt från staten till avfallslämnarna. ÅI anser att statsstödsreglerna inte omöjliggör en skattebefrielse, tvärtom så finns det utrymme inom bl.a. EU:s gruppundantagsförordning. Skulle man vid en närmare rättslig analys komma fram till att detta inte räcker så finns även en möjlighet att göra en anmälan av stöd till EU-kommissionen. För att inte lägga orimlig kontrollbörda på avfallsmottagaren kan alternativa lösningar tänkas. En sådan kan vara att få ett företag prövat för skattelättnad på förhand av Skatteverket innan företaget återdeponerar restavfall från deponiåtervinning. Ett sådant prövningsförfarande förefaller lämpligt eftersom Skatteverket ändå enligt statsstödsreglerna behöver ansvara för skatteåterbetalningen till avfallslämnarna. ÅI anser att frågan bör och förtjänar att utredas vidare. ÅI noterar även att det offentligas hänsyn till vem som får kontrollbördan för att inte stöd betalas ut till företag i ekonomiska svårigheter skiftar kraftig beroende på vilket område man talar

9 om. I en nyligen remitterad produkt gällande Vissa statsstödskrav och bränsleområdet så har regeringen inga problem med att lägga en orimlig kontrollbörda på näringslivet. LSA:s grundkonstruktion (nettodeponimetoden) medger inte rätt till återbetalning av skatt till avfallslämnaren då denne har möjlighet att göra skatteavdrag för samma avfall när det förs ut från skattepliktig anläggning. Från utredningen i ärendet drar Naturvårdsverket slutsatsen att då lagen om skatt på avfall baseras på nettodeponimetoden, och EU:s regler om statsstöd kräver en återbetalning direkt till avfallslämnarna, finns risk för att två personer kan få skattebefrielse för hela skatten på samma avfall. ÅI delar bedömningen att nettodeponimetoden medför en sådan risk men anser att risken kan elimineras genom en lagteknisk ändring som bör utredas vidare innan frågan är avgjord. De skattetekniska aspekterna kan inte anses vara tillräckligt starka skäl till varför skattebefrielse för återdeponering av restavfall från deponiåtervinning inte kan möjliggöras i linje med Naturvårdsverkets slutsats. För Återvinningsindustrierna Mikael Gröning