Organisationsutvärdering UNDERHANDUTVÄRDERING AV BROMMA STADSDELS OMORGANISATION INOM SOCIALTJÄNST OCH FRITID Rapport SWECO STRATEGY
2 ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO
FÖRORD I mars 2015 fick Sweco Strategy AB i uppdrag av Bromma stadsdelförvaltning, att genomföra en utvärdering av de förändringar som skett inom organisationen sedan våren 2014. Utvärderingen har genomförts av Elin Björkman, kvalitetsgranskare har varit Magnus Björkström. Sweco vill härmed tacka alla personer som vi varit i kontakt med och som på olika sätt medverkat i utvärderingen genom att besvara våra frågor och dela med sig av sina erfarenheter. Stockholm i maj 2015 Elin Björkman, uppdragsledare Sweco Strategy ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO 3
Innehåll Sammanfattning... 5 1. Socialtjänsten i Bromma... 6 1.1 Swecos uppdrag: en utvärdering i omvandlingens första fas...7 2. Resultatredovisning... 8 2.1 Mentorskap och introduktionsprogram...8 2.1.1 Nyanställdas syn på introduktionen... 8 2.1.2 Mentorernas syn på introduktionen... 9 2.1.3 Enhetschefernas syn på introduktionen... 9 2.2 Dialog mellan myndighetsenheter och utförarenheter...9 2.3 Delegation... 10 3. Slutsatser och analys... 11 3.1 Organisationen: Arbetet är på rätt väg... 11 3.1.1 Dialog mellan beställare och utförare... 12 3.2 Introduktionsprogrammet... 12 3.3 Arbetssituationen... 12 4. Utvecklingsområden... 13 4 ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO
Sammanfattning Sweco har haft i uppdrag att genomföra en underhandsutvärdering av en pågående organisationsförändring i Bromma stadsdelsförvaltning. Utvärderingen görs i ett tidigt skede, då flera förändringar nyligen är genomförda. Syftet med utvärderingen är att avgöra om arbetet är på rätt väg, och att få vägledning i det fortsatta förändringsarbetet. För att besvara frågor om hur organisationen fungerar och om hur introduktionsprogrammet har fungerat så har Sweco intervjuat ett fåtal personer: enhetschefer, mentorer och nyanställd personal. Sweco:s analys är att arbetet är på rätt väg och att många medarbetare i Bromma socialförvaltning trivs bra. Men eftersom den nya konstruktionen haltar i ett par mycket väsentliga delar är det Swecos bedömning att Bromma stadsdelsförvaltning inte bör nöja sig med att fortsätta på inslagen väg, utan aktivt se till att de delar som ännu inte fungerar fullt ut hanteras systematiskt. Den organisationslösning som råder vid tillfället för undersökningen har enligt Swecos bedömning två grundläggande problem: 1. Enligt planen skulle den plattare organisationen, utan biträdande chefer, införas samtidigt som medarbetarna fick större delegation. Den utökade delegationen har dock inte införts ännu, vilket medför att balansen mellan ansvar och mandat haltar. 2. Mentorer har blivit utsedda och anvisade uppgifter utan att de avlastats när det gäller handläggning av ärenden. Mentorsfunktionen skapar möjligheter och är positiv om det finns utrymme att utföra uppdraget och om uppdraget är tydligt. Varken mentorer eller enhetschefer ger en enhetlig bild av vad mentorskapet innehåller eller borde innehålla, tvärtom uttrycker flera personer oklarheter kring vad mentors uppdrag ska omfatta. Introduktionsprogrammet har en tydlig struktur, är genomtänkt och väl detaljerat inom rätt områden för ändamålet. Under utvärderingens gång har det inte framkommit ytterligare behov. Programmet har däremot inte implementerats fullt ut och mycket återstår att verkställa. Introduktionsprogrammen har i praktiken inte tydliggjort ansvarsfördelning mellan enhetschefen, mentorn och andra medarbetare som involveras i introduktionen av nyanställda. Omfattningen av introduktionen har varit beroende av vilken ärendemängd mentorn har att hantera under den aktuella perioden. Omfattningen av introduktionen har således inte planerats utifrån den nyanställdes behov eller egentligen inte planerats alls, utan utformats ad hoc och därför har vissa moment inte implementerat i alla enheter. Det allvarligaste gapet mellan planerad introduktion och introduktionen i praktiken för de tre intervjuade personerna är att de nyanställda mycket tidigt utses till huvudhandläggare av ärenden tvärt emot vad introduktionsplanen avser. Den nyanställde får inte tillräckligt god introduktion om uppdraget som huvudhandläggare kommer alltför snabbt. ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO 5
1. Socialtjänsten i Bromma Bromma stadsdelsförvaltning genomförde en intern undersökning som pekade på att socialsekreterarna upplevde att de hade allt för litet mandat och att deras begränsade delegation hindrade dem från att arbeta effektivt. En annan orsak till hög personalomsättning som identifierades var att lönerna inom stadsdelen låg lägre än i andra stadsdelar. Bromma stadsdelsnämnd har en så kallad beställar-utförar-modell för sin organisation. Det innebär att beställare/myndighet är organiserat separat från utförare. Den omorganisation som genomförts omfattar hela verksamhetsområdet förutom enheten för bistånd för funktionsnedsatta. En bakgrund till omorganisationen var att få en plattare organisation, att förkorta kommunikationsvägarna samt att minska personalomsättningen. För att komma till rätta med den höga personalomsättningen och för att skapa en effektiv organisation genomfördes hösten 2014- januari 2015 ett antal insatser. - Organisationen förändrades genom att den övergripande chefsfunktionen för Familjeenheten togs bort - Tre enheter med var sin enhetschef inrättades. (barn, ungdom, familjerätt/ familjevård/kontaktverksamhet) - Funktionen som biträdande enhetschefer togs bort (inom beställarorganisationen) - Inom utförarorganisationen blev tre enheter två - Ett introduktionsprogram för nyanställda infördes - På några enheter fick en erfaren medarbetare funktion som mentor för sina kollegor - Lönerna justerades upp för alla socialsekreterare inom verksamhetsområdet. 6 ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO
1.1 Swecos uppdrag: en utvärdering i omvandlingens första fas Bromma stadsdelsnämnd har upphandlat en utvärdering av en pågående omorganisation. Det övergripande syftet med omorganisationen var att skapa en effektiv organisation där personalrörligheten är lägre än tidigare Syftet med utvärderingen är att avgöra om arbetet är på rätt väg, och att få vägledning i det fortsatta förändringsarbetet. Utvärderingen genomförs i ett mycket tidigt skede av omorganiseringen. Delar av organisationsförändringarna är nyligen implementerade och i vissa delar knappt tillämpade. Det som studeras i detta tidiga skede är således tendenser och hur de berörda cheferna och medarbetarna upplever förändringen. En bedömning görs av om organisationen är på rätt väg. För att få en mer komplett bild av hur omorganisationen har verkat, planerar Bromma stadsdelnämnd att genomföra en mer omfattande utvärdering vid ett senare tillfälle när organisationen är mer färdig och när förändringarna kan förväntas ha fått effekt. Uppdraget har två ansatser: 1. En bakåtblickande del som syftar till att beskriva hur långt förändringar är genomförda och bedöma om organisationens förändringar går i rätt riktning. 2. En framåtblickande utvecklande del med förslag som syftar till att det pågående förändringsarbetet ska bli så effektivt som möjligt och att framtida resultat ska bli möjliga att följa upp. För att besvara frågorna har Sweco Studerat underlag, genomfört intervjuer med sex enhetschefer samt intervjuat medarbetare och mentorer. Underlaget omfattar intervjuer med: - 6 chefer - 3 personer anställda under året - 5 mentorer - 3 fackliga företrädare ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO 7
2. Resultatredovisning Det här är den bästa arbetsplatsen jag har haft: Här har medarbetarna goda värderingar: och det är en bristvara där ute! Man blir väldigt väl mottagen här. Nyanställda socialtjänsten Bromma stadsdelsförvaltning Avsnittet omfattar endast de intervjuades synpunkter, redovisade sammanfattat av Sweco. I senare avsnitt redovisas Swecos slutsatser och analys. Som en inledning på resultatredovisning bör det sägas att många av de intervjuade trivs mycket bra på sin arbetsplats denna positiva inställning bör läsaren ha med sig som en grundton i det följande kapitlet, där texten i enlighet med uppdraget fokuserar på vad som kan förbättras. 2.1 Mentorskap och introduktionsprogram Introduktionsprogrammen har varit olika omfattande på olika enheter. På någon enhet har mentor haft många klientbesök tillsammans med den nyanställde, på andra enheter har det inte förekommit i någon större utsträckning. De intervjuade i alla tre intressentgrupper uppger att det har ett värde att introduktionen är strukturerad. Ett värde som preciseras är att alla då får samma information och att strukturen med checklistan och ruta för att ange ansvar och när det är genomfört ger möjlighet till kontroll av att allt kommit med. Stukturen har emellertid inte använts systematiskt, eftersom flera av de intervjuade tar upp att kolumn för kontroll av vad som var gjort i checklistan inte har använts. 2.1.1 NYANSTÄLLDAS SYN PÅ INTRODUKTIONEN De tre nyanställda som kunde medverka i intervjuer är överens om att det var positivt att ha ett introduktionsprogram, att det fanns en struktur och att alla delar var genomtänkta. Ett av passen som upplevs mindre relevant är Offentliga handlingar på grund av att de redan hade gått den. En del av introduktionsprogrammet som samtliga nyanställda är överens om behöver förändras är de tillfällen då halvdagar är avsatta för genomgång av handläggarbok. Ingen av de tillfrågade såg något större värde i detta tillfälle. De intervjuade har olika erfarenhet av hur mycket mentorn har funnits tillhands. I ett fall skedde ett enda möte under de första två månaderna medan det i övriga var mer frekvent. Två av de nyanställda uppger att den mest värdefulla delen av introduktionen är att tillsammans med mentor få planera och genomföra samtal med klienter och att man får möjlighet att reflektera om samtalen efteråt. Möjligheten att reflektera kring genomförda klientmöten är något som de nyanställda uppger att de skulle uppskatta att kunna fortsätta med men att mentorn hade behövt mer tid för att erbjuda den nyanställde det. 8 ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO
2.1.2 MENTORERNAS SYN PÅ INTRODUKTIONEN Av de fem mentorer som lämnat uppgifter till utvärderingen har tre personer varit mentor för en nyanställd och de övriga två ännu inte haft något introduktionsuppdrag. Det förslag som låg till grund för införande av mentorskap föreslog att mentorsuppdraget skulle utföras på 25 procent av en heltidstjänst. Den som blir utsedd till mentor skulle enligt förslaget därför få nedsättning i ordinarie tjänst med motsvarande andel. Ingen av de mentorer som intervjuats har fått någon nedsättning i handläggartjänst för att få tid att handleda nyanställda. Två av dem uppger att den enda möjligheten för dem att klara av arbetet under den period den nyanställda behöver mycket stöd, är att jobba över för att handlägga de egna ärendena. Mentorerna uppger med exklamation att tanken med mentorskapet är god! Det har ett värde för nyanställda, menar det, både genom att bli introducerad i handläggningen och att veta att man alltid har en person att fråga, utan att känna att man stör. Att det alltid finns någon kollega tillgänglig att fråga är av betydelse för att komma in väl på arbetsplatsen, anser de. 2.1.3 ENHETSCHEFERNAS SYN PÅ INTRODUKTIONEN Enhetscheferna är liksom övriga positiva till ett strukturerat introduktionsprogram. En av enhetscheferna lägger till att det har ett värde att den är framtagen underifrån. En annan av dem tar upp att programmet anpassas efter den nyanställdes tidigare erfarenhet Mentorskapet är inte använt på så många av enheterna, så det är bara ett par av de intervjuade enhetscheferna som har lämnat synpunkter om hur det faktiskt fungerat. På en av dessa enheter tar chefen upp att ansvaret för introduktionen delats upp mellan mentor och chef. Mentorn har utgjort det dagliga stödet, har varit medhandläggare i ärenden och täta genomgångar av ärendena. Mentorsfunktionen anses inte passa alla enheter. Syftet var att introducera nyanställda medarbetare på enheter där personalomsättningen varit hög. En enhetschef har inte kunnat utse någon till mentorsrollen eftersom ingen på enheten är tillräckligt erfaren. I en av enheterna är dock behovet av mentor större och här tar enhetschefen upp att mentorskapet skulle behöva vara en heltidstjänst och kanske fördelas på två personer eftersom det blir skört med bara en mentor. Enhetscheferna ser mentorn som en möjlig avlastning även i andra sammanhang än i introduktionen av nyanställda. En kritik som framförs mot den ordningen är att det skulle vara att återinföra biträdande enhetschef, den funktion som medvetet togs bort för att korta ner avståndet mellan chef och operativt arbete. 2.2 Dialog mellan myndighetsenheter och utförarenheter Ledningsgruppsmöten hålls varannan vecka. De övriga veckorna har myndighetsenheterna möte. Enhetscheferna är positiva till att myndighetssidan och utförarsidan har gemensam ledning. Det framhålls till exempel att cheferna för båda typerna av enhet får samma information och kan prata om relevanta saker på ett tidigt stadium. I en gemensam ledningsgrupp kan cheferna skapa samma bild av hur riktlinjer ska tolkas, så att beslut taget av myndighetssidan sedan ifrågasätts av utförarsidan. En gemensam ledningsgrupp bidrar till förtroende, uttrycks också. Cheferna uttrycker på olika sätt att ledningsgruppens arbetssätt ännu inte har satt sig. De uttrycker att gruppen håller på att utvecklas. De menar att de behöver hitta det gemensamma ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO 9
och skapa en ledning mot övergripande mål. Flera av enhetscheferna tar upp att det är positivt att ledningsgruppen ska få handledning till hösten. En fråga som är aktuell och som tas som samverkansexempel i ett par av intervjuerna är jourlägenheterna. Utförarenheten har tillgång till lägenheter som behöver hyras ut för att budgeten ska gå ihop och samtidigt har myndighetsenheterna behov av lägenheter, som de ofta hyr av andra aktörer än de egna utförarenheterna. Den pågående dialogen kan komma att leda till en mer effektiv lösning än den pågående. Dialog sker även mellan handläggare direkt, till exempel när de följer upp ärenden. 2.3 Delegation I de flesta intervjuer kommer också frågan om delegation upp. En av enhetschefera påtalar att en organisation utan de biträdande cheferna bygger på att socialsekreterarna måste få höjd delegation. Detta är dock inte möjligt om ledningen (nämnden) samtidigt har ett stort kontrollbehov, vilket var aktuellt i Bromma den period då man behövde få ökad kontroll över beslutens ekonomiska konsekvenser. 10 ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO
3. Slutsatser och analys Den övergripande bilden som Sweco får efter de genomförda intervjuerna är att organisationen är på rätt väg men att det behövs mer tid för att utveckla den nya ordningen fullt ut och att denna utveckling behöver vara strukturerad och inkludera medarbetarna genom dialog så att medarbetarnas synpunkter tas tillvara i förbättringsarbetet. I samtliga av de intervjuade grupperna upplevs införandet av mentorskap som en mycket positiv möjlighet. 3.1 Organisationen: Arbetet är på rätt väg Swecos uppdrag har varit att titta på organisationsförändringen medan den fortfarande pågår att bedöma om arbetet är på rätt väg. Efter detta relativt lilla uppdrag med endast ett fåtal intervjuer, kan vi ge ett enkelt svar på frågan: ja, arbetet är på rätt väg. Men eftersom den nya konstruktionen haltar i ett par mycket väsentliga delar är det Swecos bedömning att Bromma stadsdelsförvaltning inte bör nöja sig med att fortsätta på inslagen väg, utan aktivt se till att de delar som ännu inte fungerar fullt ut hanteras systematiskt. Den organisationslösning som råder vid tillfället för undersökningen har enligt Swecos bedömning två grundläggande problem: 1. Enligt planen skulle den plattare organisationen, utan biträdande chefer, införas samtidigt som medarbetarna fick större delegation. Den utökade delegationen har dock inte införts ännu, vilket medför att balansen mellan ansvar och mandat haltar. 2. Mentorer har blivit utsedda och anvisade uppgifter utan att de avlastats när det gäller handläggning av ärenden. Bristen på tid för enhetschefer och medarbetare att samtala påtalas av både enhetschefer och medarbetare. Enhetschefen ansvarar för fler beslut än tidigare då de delades med biträdande chefen. Detta bidrar också till att enhetschefens tid äts upp och tiden för arbetsledning operativt med medarbetarna blivit mindre. Sweco drar slutsatsen att omorganisationen ännu inte har förbättrat tillgången till arbetsledning. För att så ska ske krävs att delegationen förändras och att mentorernas uppdrag förtydligas. Det framkommer i intervjuerna att det vid flera tillfällen tidigare har gjorts genomgångar av vilka beslut som skulle kunna delegeras till handläggare. Vid dessa tillfällen har medarbetare involverats för att inventera beslut att delegera men medarbetarna uppger att det inte har hänt något efter denna inventering. Swecos slutsats är att denna del av förändringsarbetet måste prioriteras. Mentorsfunktionen skapar möjligheter och är positiv om det finns utrymme att utföra uppdraget och om uppdraget är tydligt. Varken mentorer eller enhetschefer ger en enhetlig bild av vad mentorskapet innehåller eller borde innehålla, tvärtom uttrycker flera personer oklarheter kring vad mentors uppdrag ska omfatta. Sweco bedömer att det för tillfället saknas förutsättning för att kunna möta upp möjligheten som ligger i den gjorda förändringen. De intervjuer som är gjorda med medarbetare visar att det finns en frustration kring förändringarna. Om medarbetarna ska kunna gå in i den nya organisationen med positiv energi krävs att dessa problem hanteras. ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO 11
3.1.1 DIALOG MELLAN BESTÄLLARE OCH UTFÖRARE Sweco bedömer att den gemensamma ledningsgruppen är en bra förutsättning för att få till stånd en ändamålsenlig dialog mellan enheterna på myndighetssidan och enheterna på utförarsidan. De inhyrda cheferna sitter inte med i ledningsgruppen, vilket påverkar möjligheterna för organisationen att i nuläget få till dialogen i ledningsgruppen, och möjligheten för utvärderarna att göra en god analys av vilka de kritiska faktorerna kommer att vara när ledningsgruppen har fått sin slutgiltiga utformning. När chefsrekryteringarna är klara kommer ledningsgruppens dynamik att förändras. 3.2 Introduktionsprogrammet Sedan 1 januari 2015 har sex personer fått ta del av introduktionsprogram. Introduktionsprogrammet har en tydlig struktur, är genomtänkt och väl detaljerat inom rätt områden för ändamålet. Under utvärderingens gång har det inte framkommit ytterligare behov. Programmet har däremot inte implementerats fullt ut och mycket återstår att verkställa. Introduktionsprogrammen har i praktiken inte tydliggjort ansvarsfördelning mellan enhetschefen, mentorn och andra medarbetare som involveras i introduktionen av nyanställda. Omfattningen av introduktionen har varit beroende av vilken ärendemängd mentorn har att hantera under den aktuella perioden. Omfattningen av introduktionen har således inte planerats utifrån den nyanställdes behov eller egentligen inte planerats alls, utan utformats ad hoc och därför har vissa moment inte implementerat i alla enheter. Det allvarligaste gapet mellan planerad introduktion och introduktionen i praktiken för de tre intervjuade personerna är att de nyanställda mycket tidigt utses till huvudhandläggare av ärenden tvärt emot vad introduktionsplanen avser. Den nyanställde får inte tillräckligt god introduktion om uppdraget som huvudhandläggare kommer alltför snabbt. 3.3 Arbetssituationen Utvärderarens analys av arbetssituationen på de studerade enheterna är att den förbättring av arbetssituationen som förändringarna syftat till ännu inte har realiserats. Många medarbetare trivs bra, även om de ser flera förbättringsmöjligheter. De faktorer som gör det intressant att arbeta inom socialtjänsten i Bromma är: - Rätt värderingar - Bra stöd - Högt i tak medarbetare kan vara öppna och ärliga - Möjlighet till avlastning medarbetare kan säga stopp till flera ärenden - Kollegorna är samarbetsvilliga - Jobbet är roligt Introduktionsprogrammen är en fördel de första månaderna för den som kommer nyanställd men detta anser Sweco inte kan uppväga de mindre positiva effekterna av förändringen hittills. 12 ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO
4. Utvecklingsområden Mot bakgrund av det som framkommit i utvärderingen bedömer Sweco att tidigare målsättningar med omorganiseringen fortfarande bör vara aktuella, och att det därmed är relevant att formulera förbättringsmöjligheter för att nå dem. Följande förslag utvecklingsområden har fokus på tydligare roller och utökad delegation: - Definiera mentors roll och ansvar. Dels de delar som ska vara desamma för samtliga enheter, dels de delar som anpassas för varje enhet. Sweco rekommenderar Bromma stadsdelsförvaltning att samla mentorer och med hjälp av den erfarenhet dessa personer har både av mentorsuppdraget och av sin erfarenhet inom yrket gemensamt arbeta fram och dokumentera vad mentorsuppdraget ska omfatta. Förtydliga och verkställ att mentorn ska ha nedsättning i handläggartjänst för att kunna utföra mentorsuppdraget. - Mentorerna skulle kunna utgöra en egen enhetsövergripande nivå och därmed vara tillgängliga för samtliga enheter. Förslaget grundar sig i tanken om att mentorerna kan behöva tid att utbyta erfarenheter och utveckla mentorskapet gemensamt. En sådan lösning gör även att resurserna kan fördelar bättre beroende av enheternas för tillfället olika behov. - Checklistan vid nyanställning behöver vara mer precis genom att ansvarig person för vissa av aktiviteterna är förutbestämda. Till exempel bör det vara tydligt att utse en mentor ska vara enhetschefens ansvar. - Introduktionen omfattar två halvdagar med samtal kring handböckerna. Förslag: avsätt istället en dag för enskild läsning och extra utrymme för reflektion kring texterna i samband med klientmöten och utredningar. - En av medarbetarna har under sin utbildning som en del av ett examensprojekt skrivit en plan för introduktion och tagit fram ett förslag till utvärdering av planen. Denna erfarenhet borde vara av stort intresse för verksamhetsområdet. Ett förbättringsförslag är att ta tillvara medarbetarnas erfarenheter. 1 - Besvärliga ärenden bör dras i ledningsgruppen för att samtliga myndighetschefer och utförarchefer ska delta i beslut om vad som är det bästa utifrån både brukarens och stadsdelens övergripande perspektiv; skapa prejudikat för hur regelverk ska tolkas och ansvar fördelas mellan enheterna. - För att komma vidare i arbetet och ta fram ändamålsenliga delegationsordningar rekommenderar Sweco att Bromma stadsdelsförvaltningar avsätter resurser för att studera hur andra har gjort samt att låta utförarenheterna se över ett förslag och bedöma konsekvenser av förändringen innan en ny delegationsordning beslutas. - Introduktionsprogrammet kan förbättras på olika sätt. Swecos rekommendation är att det ses över regelbundet. Ett sätt att hantera denna typ av dokument är att utse en funktion (t ex metodansvarig) som förvaltare av dokumentet. Förvaltaren får i uppgift att efter varje introduktion stämma av med enhetschef, mentor och den nyanställde om introduktionsprogrammet och checklistan fungerade väl, eller om de behöver revideras på något sätt. 1 Huvuddelarna i den introduktionsplan som denne medarbetare arbetade fram under sin utbildning var 1) mentorskap i bemärkelsen att en erfaren kolla är huvudhandläggare i samtliga ärenden som den nyanställda introduceras till under en inledande period 2) Introduktion i hela verksamhetsområdet så att samtliga enheters verksamhet blir känd för den nyanställde, 3) råd och stöd kontinuerligt i de utredningar man arbetar i. ORGANISATIONSUTVÄRDERING SWECO 13