Revisionsrapport 2015 Genomförd på uppdrag av revisorerna December 2015 Burlövs kommun Granskning av kommunens hemtjänst UTKAST
Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...3 3. Styrning och organisation av hemtjänsten...4 3.1. Organisation...4 3.2. Biståndsbeslut...4 3.3. Beställning och utförande av hemtjänstinsatser...5 3.4. Verksamhetssystem och planering av insatser...6 3.5. Fördelningen av personella resurser...7 3.6. Vår bedömning...7 4. Uppföljning av hemtjänsten...8 4.1. Produktivitetsmått...8 4.2. Ekonomiskt resultat för hemtjänsten...9 4.3. Återrapportering till socialnämnden...10 4.4. Kundnöjdhetsmätningar...10 4.5. Intern kontroll av hemtjänsten...10 4.6. Vår bedömning...11 5. Införande av kundvalsmodell enligt LOV...12 5.1. Beslutsgång av införandet av LOV...12 5.2. Bedömning...13 6. Sammanfattande bedömningar...14 6.1. Svar på revisionsfrågor...14 6.2. Identifierade förbättringsområden/rekommendationer...15 Bilagor: Bilaga 1 Källförteckning 1
1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Burlövs kommun granskat socialnämndens styrning och säkerställande av att hemtjänstverksamheten bedrivs på ett ändmålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Vi har gjort följande iakttagelser och bedömningar: Det finns en tydlig organisation för biståndsbedömning och utförandet av hemtjänstinsatser enligt en beställar- utförarmodell. Efter genomförd beställning av enheten Individ och familjeomsorgen (IFO) planerar hemtjänsten de personella resurserna mellan hemtjänstdistrikten utifrån vårdtyngden. Socialnämnden använder ett verksamhetssystem som stöd för kommunens hemtjänstinsatser. Det är genom verksamhetssystemet som IFO gör beställningar till hemtjänsten. Verksamhetssystemet omfattar inte planeringen av de personella resurserna. Det är vår bedömning att socialnämnden bör inkludera planering och uppföljning av de personella resurserna genom verksamhetssystemet i syfte att säkerställa ett effektivt personalutnyttjande. Granskningen visade att de beslutade hemtjänstinsatserna inte reflekteras i hemtjänstens budgettilldelning genom ett resursfördelningssystem. Hemtjänsten tilldelas en rambudget som inte baseras på volymen av de beviljade hemtjänstinsatserna. Det är vår bedömning att avsaknade av ett resursfördelningssystem kan leda till en ineffektiv ekonomisk styrning av utförandet av hemtjänstinsatserna. Hemtjänsten följer inte upp verksamheten med hjälp av nyckeltal så som brukartid. Granskningen visar att det utifrån socialnämndens underlag inte går att genomföra denna typ av analys. Det är vår bedömning att nämnden bör inkludera produktivitetsmätningar så som brukartid i uppföljningen för att säkerställa hemtjänstens effektivitet. Kommunfullmäktige beslutade 2011 att införa en kundvalsmodell i enlighet med lagen om valfrihetssystem. Tillika antog socialnämnden 2014 ett förfrågningsunderlag vilket ska ligga till grund för införandet. Vi kan notera att kundvalsmodellen har ännu inte införts. Om nämnden inte har för avsikt att införa en kundvalsmodell bör de ta initiativ till ett nytt beslut i kommunfullmäktige. Vi rekommenderar socialnämnden att: Säkerställa att hemtjänstens tilldelade budget baseras på ett resursfördelningssystem som reflekterar volymen i de i beviljade hemtjänstinsatserna. Tillse att de personella resurserna planeras och följs upp genom verksamhetssystemet i syfte att säkerställa ett effektivt personalutnyttjande. Inkludera produktivitetsmätningar i uppföljningen av hemtjänsten så som brukartid i syfte att säkerställa dess effektivitet. Socialnämnden bör ta initiativ till ett nytt beslut i kommunfullmäktige om de inte har för avsikt att införa en kundvalsmodell i enlighet med lagen om valfrihetssystem. 2
2. Inledning Förändringar i volym och verksamhetsinnehåll har under de senaste 20 åren präglat kommunernas äldreomsorg. Det har medfört krav på att kommunerna arbetar med strategisk planering samt att det bedrivs ett inre effektivitets- och kvalitetsarbete. För att kunna uppnå god effektivitet och kvalitet inom hemtjänsten behövs ett tillförlitligt system för fördelning av resurser som tar hänsyn till behoven samt ändamålsenlig planering och uppföljning av hemtjänstens insatser. I Burlövs kommun har hemtjänsten uppvisat kontinuerliga underskott under en längre period och socialnämnden har tagit fram handlingsplaner som syftar till att komma tillrätta med detta. Socialnämnden gav (2008) socialförvaltningen i uppdrag att ansöka om stimulansbidrag för att utreda de förutsättningar som finns för att införa valfrihetssystem i Burlöv kommun. Utredningen Lag om valfrihetssystem, (LOV) avslutades 2011 med ett ofullständigt förfrågningsunderlag om att serviceinsatser städ och tvätt, ledsagarservice och avlösarservice enligt Socialtjänstlagen och Lag om stöd och service för vissa funktionshindrade skall ingå i valfrihetssystemet. Den 10 juni 2014 redovisades ett färdigställt förfrågningsunderlag för nämnden. Underlaget hade sin utgångspunkt från tidigare utredningar och vid sammanträdet beslutade socialnämnden att godkänna förfrågningsunderlaget och uppdra åt förvaltningen att fullfölja processen att införa en kundvalsmodell enligt LOV. Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma socialnämndens styrning och säkerställande av att hemtjänstverksamheten bedrivs på ett ändmålsenligt och kostnadseffektivt sätt. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Vilka är orsakerna till att avvikelser uppstår? Fungerar kedjan biståndsbeslut, bemanning, planering, uppföljning? Har enhetschefer de rätta verktygen för styrning och uppföljning av insatserna? Vilka möjligheter har hemtjänsten att hantera variationer i efterfrågan? Finns rutiner för flexibelt personalnyttjande mellan hemtjänstdistrikt? Är resursfördelningssystemet ändamålsenligt? Metod och avgränsning Granskningen grundar sig på intervjuer och dokumentgranskning Revisionskriterier Lag om valfrihetssystem Socialtjänstlag Hälso- och sjukvårdslag 3
3. Styrning och organisation av hemtjänsten 3.1. Organisation Enligt reglemente fullgör socialnämnden kommunens uppgifter inom socialtjänsten, vad som i lag sägs om socialnämnd och uppgifter som ålagts nämnden av kommunfullmäktige. Hemtjänsten utgör en organisatorisk del av enheten vård och äldreomsorg vilket i sin tur är en del av socialförvaltningen. Vård och äldreomsorg leds av en verksamhetschef. Utöver hemtjänsten ansvarar vård och äldreomsorg för särskilda boenden och trygghetsinsatser för såväl brukare som anhöriga. Hemtjänsten består av fem hemtjänstgrupper, kvällspatrull samt nattpatrull. Under verksamhetschefen ansvarar två enhetschefer för hemtjänstverksamheten och för varje hemtjänstgrupp ansvarar en gruppledare. Hemtjänstgrupperna består av ca 80 medarbetare samt 20 timanställda. Trots att Burlöv är en geografiskt liten kommun är hemtjänstgruppen uppdelad i förhållandevist små hemtjänstområden. Detta är ett aktivt beslut av förvaltningen med syftet att höja kontinuiteten i utförandet av hemtjänstinsatser. Hemtjänsten vill att brukarna i så stor utsträckning som möjligt ska få insatser utförda av samma hemtjänstmedarbetare. Det framkommer vidare att det i detta avseende är viktigt för verksamheten att medarbetare inom hemtjänsten ska kunna utföra samtliga arbetsuppgifter såvida de inte kräver särskild kompetens. Hemtjänsten tillämpar inte delade turer. För larmmottagning använder sig verksamheten sig av en extern leverantör. Biståndsbesluten hanteras av enheten individ och familjeomsorg (IFO) inom socialförvaltningen. Inom IFO ansvarar avdelningen för myndighetsutövande för biståndsbeslut avseende hemtjänsten. Avdelningen omfattar en enhetschef samt sju handläggare. En av handläggarna ingår i hemteamet. Hemteamet är en nyinrättad funktion inom socialförvaltningen. Gruppen består av en biståndshandläggare, två arbetsterapeuter, en sjukgymnast och två sjuksköterskor. Hemteamet samt omsorgspersonal genomför vårdplaneringen och biståndsbedömningen i hemmet och på sjukhus för brukare hemtagna från sjukhus. 3.2. Biståndsbeslut Biståndsbedömningen av hemtjänstinsatser görs av handläggare inom IFO. Beställningen av hemtjänstinsatser tillhör således inte samma förvaltningsdel som utförandet av hemtjänstinsatser. En ansökan ska föregå en utredning om biståndsbehov. Denna kan inkomma såväl skriftligt som muntligt. Biståndsbedömningen kan också göras som en del av hemtagningen efter en vårdtagares sjukhusvistelse. Detta genom omfattande insatser i ett initialt skede av hemtagningen. Efter ett par veckor görs en uppföljning varpå hemteamets insatser avslutas och ärendet fördelas till ordinarie handläggare och hemtjänstdistrikt. Inkomna handläggningsärenden fördelas mellan handläggarna utifrån brukarens födelsedatum. Varje handläggare har ansvar för ett visst antal datum i månaden. Av intervju framkommer att denna fördelningsprincip ger en jämn belastning av antalet utredningar mellan handledarna. Det framkommer av intervju att detta medför att samtliga brukare bedöms likvärdigt genom att det inte tas hänsyn till skillnader mellan hemtjänstgrupper. Det framkommer också att det är sällan som förvaltningen byter handläggare av ett ärende. 4
Handläggningsprocessen av en biståndsbedömning inleds med ett brukarsamtal varpå ärendet förs in i förvaltningens verksamhetssystem. Handläggaren utreder sedan ärendet genom att kartlägga brukarens behov utifrån dess livssituation. Kartläggningen utgår från brukarens egen uppfattning om omfattningen av biståndsbehov samt utlåtande från sjuksköterska och andra berörda. Behovet av bistånd bedöms för varje enskild insats. Insatser beslutas således inte utifrån nivåer innefattande en grupp av insatser. Det framkommer av intervju att beläggningsgraden per handläggare är hög men jämn. I genomsnitt ansvarar varje handläggare för ca 130 fall per heltidstjänst. Däremot omfattar detta mer än bara hemtjänstinsatser. Handläggningstiden är kort inom kommunen. Vanligtvis tas beslut om bistånd inom 7-10 dagar från det att en ansökan inkommit. Det framkommer att detta möjliggörs genom aktiv prioritering av ärendehanteringen. Biståndsbeslut är antigen tidsbestämda eller av tillsvidarekaraktär. För samtliga biståndsbeslut har handläggare enligt SoL ett krav att följa upp biståndsbedömningen minst en gång per år och vid nya beslut inom tre månader. I de fall som brukare talar ett annat språk än svenska har biståndshandläggarna som rutin att inkludera tolk i handläggningen. Detta för att säkerställa rättssäkerheten i biståndshandläggningen. Detta är tillika ett krav i förvaltningslagen. Av intervjuer framkommer att förvaltningen inte anser att språkliga barriärer utgör ett problem. Det framkommer vidare att kommunen inte genomför särskilda insatser för att informera om hemtjänst på andra språk än svenska. Däremot finns det översättningar av kommunens hemsida till 90 språk vilket inkluderar information gällande hemtjänsten. 3.3. Beställning och utförande av hemtjänstinsatser Beställningen av hemtjänstinsatser baseras på tid. Biståndsbesluten utgör den samlade tidsfördelningen av utförandet av hemtjänstinsatser. För bedömningen av beviljad tid använder sig IFO sig av en schablon. Genom schablonen bedöms varje enskild beviljad insats omsatt i tid och sammanställs sedan till en total tidsåtgång. När de beviljade hemtjänstinsatserna godkänts görs en beställning till hemtjänsten. Hemtjänsten planerar utförandet av hemtjänstinsatser utifrån den beviljade tiden. Den beviljade tiden reflekterar således vårdtyngden. Skulle biståndsbeslut förändras till följd av en förändrad livssituation hos brukare förändras likaså den beviljade tiden i beställningen till hemtjänsten. Det framkommer av intervju att hemtjänsten till viss del kan fördela den beviljade tiden mellan brukare. Den planerade tiden för utförandet av de beviljade insatserna benämns som fördelad tid. Det är biståndsbeslutet som ligger till grund för brukarnas avgift för hemtjänstinsatserna. Således är det av vikt för förvaltningen att den beviljade tiden för hemtjänstinsatser uppfylls. Detta för att säkerställa att hemtjänstinsatserna utförs rättssäkert. Det framgår av intervju att volymen av beviljad tid inte ligger till grund för hemtjänstens budget. Hemtjänstens budget beslutas som en ram och påverkas således inte av förändringar i efterfrågan av hemtjänstinsatser. För utförarsidan av hemtjänstinsatserna är det således inte möjligt för hemtjänsten att anpassa verksamheten utifrån rambudget utan endast gentemot beslutade hemtjänstinsatser. Det framkom av intervjuer att hemtjänstens budget framgent ska förändras i syfte att bättre reflektera volymförändringar inom hemtjänsten. Från och med nästa år kommer hemtjänstens budget baseras på den demografiska utvecklingen i kommunen. Det framgår vidare att socialnämnden för kommande budgetar kommer ges större utrymme att själva fördela budget inom ramen för verksamheten. Således kommer nämnden att ges möjlighet att fördela budgeterade medel till hemtjänsten om det skulle ske oförutsedda volymförändringar i biståndsbedömningen. 5
Det framgår av kommunfullmäktiges beslut gällande införande av en kundvalsmodell i enlighet med LOV (se kapitel 5) att socialnämnden fått i uppdrag att tillsammans med kommunledningskontoret se över möjligheten till ett nytt ekonomiskt fördelningssystem för äldreomsorgen, motsvarande äldrepeng. Ett resursfördelningssystem motsvarande äldrepeng syftar till att samtliga brukare utifrån de beviljade hemtjänstinsatserna tilldelas en utförarbudget. Inom ramen för de tilldelade medlen ska utföraren, kommunal eller annan aktör, genomföra de beslutade insatserna. Således bygger systemet på en direkt volymbaserad budgettilldelning. Det framkommer av intervju att socialnämnden inte infört ett sådant resursfördelningssystem. 3.4. Verksamhetssystem och planering av insatser Till grund för hemtjänsten använder förvaltningen sig av verksamhetssystemet Treserva. I verksamhetssystemet förs samtliga personuppgifter in redan under biståndshandläggningen. Genom verksamhetssystemet läggs en beställning till hemtjänsten genom biståndsbeslutet. Vidare registreras också biståndsbeslutet för samtliga brukare i verksamhetssystemet. Utöver detta registreras vårdtagares behov, journal, vårdplan, lagstadgade förutsättningar och avgiftshantering. Av intervjuer framkommer att hemtjänsten i utförandet av hemtjänstinsatser inte tillämpar något elektroniskt planeringssystem. Däremot framkommer att verksamhetssystemet tillåter programvara som kan läggas till i form av modul. Vid beställning av hemtjänstinsatser stämmer enhetschef och gruppledare av den beviljade tiden genom verksamhetssystemet. Tiden fördelas ut till hemtjänstgruppen som brukaren tillhör. Som ett första led i utförandet av hemtjänstinsatser stämmer hemtjänsten träff med brukaren och tar, i enlighet med socialtjänstlagen (SoL), fram en genomförandeplan. Utifrån genomförandeplanen planeras hemtjänstinsatserna ut manuellt till respektive hemtjänstmedarbetare. Genomförandeplanen förs också in i verksamhetssystemet. 3.4.1. Nyckelsystem Burlövs kommun har infört ett nyckelhanteringssystem kallat Care Lock. Nyckelhanteringssystemet tillåter samtliga hemtjänstmedarbetare att använda sina mobiltelefoner istället för fysiska nycklar för att genomföra hembesök. Nyckelhanteringen sköts centralt för varje hemtjänstgrupp genom att dagens nycklar fördelas till de hemtjänstmedarbetare som kommer att utföra dagens insatser. Vid dagens slut förverkas brukarnas nycklar och hemtjänstmedarbetarna har inte längre tillgång till dessa. Vid hembesök registrerar hemtjänstpersonalen genom en mobiltelefonapplikation att de är på plats och låset till dörren öppnas. När besöket är avslutat registrerar hemtjänstpersonalen detta likaså varpå ytterdörren låses. Av intervju framkom att förvaltningen avvaktade med att införa nyckelsystemet i syfte att ta lärdom från andra kommuner som infört det. En lärdom som kommunen på detta vis drog var formen för att montera låsen. Det framkom att ett flertal kommuner tagit en entreprenör till hjälp vid montering av låsen genom upphandling av ramavtal. Burlövs kommun valde istället att utbilda en medarbetare i monteringen av låssystemet för att undvika att sådana kostnader skulle uppstå. Av intervjuer har framkommit att detta fallit väl ut. Däremot har nyckelsystemet inte varit möjligt att montera på samtliga fastigheter då vissa dörrar inte har tillåtit funktionen. För dessa fastigheter använder hemtjänsten fortfarande fysiska nycklar. 6
3.5. Fördelningen av personella resurser Av intervju framkommer att hemtjänstens enhetschefer ansvarar för schemaläggningen av de personella resurserna. Majoriteten av kommunens anställda i hemtjänsten består av tillsvidareanställda. Majoriteten av hemtjänstens arbetsstyrka är anställda på heltid. En heltidstjänst omfattar 37 timmar. Det framgår däremot att 5,75 medarbetare arbetar 40-timmars arbetsvecka. Orsaken till att resterande arbetar 37 timmar är att deras arbetstid också fördelas till kvällar och helger. Av intervjuer framkommer att antalet tillsvidareanställda inom hemtjänsten varit densamma för samtliga månader 2015. Utöver heltidstjänster har hemtjänsten tillgång till visstidsanställd personal med timanställning. Tillsättningen av extra personal görs av enhetschef utifrån bedömt behov. Denna personal tillkallas vid sjukfrånvaro, semestrar samt när extra resurser krävs för att täcka upp bemanningsbehovet. Samtliga tillsvidareanställda tillhör ett distrikt (hemtjänstgrupp). Inom distriktet ansvarar personalen för samma brukare i så stor utsträckning som möjligt. Det framgår av intervju att enhetscheferna har möjlighet att omfördela hemtjänstpersonalen mellan distrikten vid behov. Omfördelningar av personalen görs dels för att täcka upp för sjukfrånvaro och semestrar men även för de fall som efterfrågan ökar i ett särskilt hemtjänstdistrikt. Av intervju framkommer att kommunens korta avstånd tillåter detta med smidighet. Däremot framgår det att personalen i distriktet som omfattar Åkarp inte har fått stöd i samma utsträckning av grupperna i Arlöv. 3.6. Vår bedömning Det är vår bedömning att den organisatoriska kedjan från biståndsbeslut till utförande av hemtjänstinsatser är tydlig. Vi noterar att inrättningen av ett hemteam inom förvaltningen har bedömts fallit väl ut enligt nämnden och intervjuade medarbetare. Det framgår att biståndsbeslut baseras på tid som fördelas till hemtjänsten enligt en beställar- utförarmodell. Däremot framgår det att hemtjänsten inte tilldelas budget enligt en resursfördelningsmodell som reflekterar volymen av biståndsbesluten. Hemtjänstens budget baseras istället utifrån den ram som tilldelas verksamheten. Det är vår bedömning att detta kan leda till en ineffektivitet i styrningen av hemtjänsten. Hemtjänsten riskerar att inte kunna genomföra beslutade insatser inom ramen för budget vid en hastig ökning av volymen beviljade biståndsinsatser. Det är likaså svårt att bedöma rambudgetens omfattning på förhand. Det framgår att budget från nästa år kommer att förändras genom att baseras på kommunens demografiska utveckling. Detta bedömer vi vara positivt. Vi menar trots detta att socialnämnden bör se över möjligheten, och överväga att införa ett ekonomiskt fördelningssystem som baseras på beviljade insatser i enlighet med kommunfullmäktiges beslut. Detta för att stärka den ekonomiska styrningen av verksamheten. Det är vår bedömning att hemtjänsten kan utveckla användningen av hemtjänstens verksamhetssystem till att även inkludera planeringen av de personella resurserna. Vi ser positivt på kommunens nyckelhanteringssystem vilket underlättar för personalen att genomföra sina arbetsuppgifter. Det är vidare vår bedömning att hemtjänsten har en god förmåga att hantera fluktuationer i såväl beviljade insatser som tillfälliga personalstörningar genom visstidsanställda utöver verksamhetens tillsvidareanställda personal. 7
4. Uppföljning av hemtjänsten 4.1. Produktivitetsmått Av intervju framkommer att socialnämnden inte genomför systematiska uppföljningar av hemtjänstens produktivitet. Ett allmänt vedertaget produktivitetsmått för hemtjänst är brukartid. Detta mått beräknas som hur stor del av arbetstiden som en årsarbetare inom hemtjänsten spenderar hos brukaren. Detta exkluderar kringtid så som resetid mellan brukare, journalföring, internmöten med mera. Brukartiden mäts som procentuell andel tid hos brukare i förhållande till den totala arbetstiden. Kommunen sammanställer ej kontinuerligt mätningar av brukartiden för hemtjänsten. För granskningen har data begärts ut i ett försök att sammanställa hemtjänstens brukartid (diagram 4.1). Till grund för brukartiden är samtliga tillsvidareanställda sammanställda med hänsyn tagen till arbetstid och tjänstgöringsgrad. Den tillsvidareanställda personalen inom hemtjänsten utgör enligt uppgift ca 64 årsarbetare. Då arbetstiden för majoriteten av personalstyrkan arbetar 37 timmars arbetsvecka är antalet årsarbetare, justerad till 40 timmars arbetsvecka, ca 60 årsarbetare. Av intervjuer framkommer att antalet tillsvidareanställda varit oförändrad över året. Avseende visstidsanställda framkommer att hemtjänsten inte har sammanställningar av antalet nedlagda timmar. För att räkna ut antalet timmar av visstidsanställda har utdrag av lönekostnader för visstidsanställda tagits fram. Den totala kostnaden per månad är dividerat med den av verksamheten bedömda genomsnittliga timkostnad på 190 kr (inklusive skatter, avgifter och semesterersättning) för att uppskatta antalet timmar per månad. Det framgår däremot inte av sammanställningen av antalet timmar för visstidsanställda som tas in i syfte att täcka upp för sjukfrånvaro och semester i förhållande till ett ökat behov av hemtjänstinsatser. Visstidsanställda som täcker upp för sjukfrånvaro eller semester ska nämligen inte påverka brukartiden. Detta går således inte att ta hänsyn till i sammanställningen i diagram 4.1. Diagrammet visar förhållandet mellan fördelad tid och anställdas totala nedlagda antal timmar. Den fördelade tiden är, enligt intervju, justerad utifrån den beviljade tiden i schemaläggningen för utförandet av insatser. Brukartid 110,00% 105,00% 100,00% 95,00% 90,00% 85,00% 80,00% 75,00% 70,00% 65,00% 60,00% jan Feb Mar Apr Maj Jun Jul Aug Sep Okt Series1 84,11% 85,48% 84,00% 86,84% 91,99% 78,87% 94,45% 107,39% 97,01% 97,07% Diagram 4.1 8
Av sammanställningen framgår det att hemtjänsten de första fyra månaderna ligger på omkring 85 procent, därefter varierar brukartiden kraftigt. Notera att ingående data i detta exempel inte är tillförlitlig för en analys av brukartid. Exempelvis visar sammanställningen att brukartiden sjunker kraftigt under juni månad vilket beror på att antalet visstidsanställda denna månad ökat kraftigt för att täcka upp semestrar vilket påverkar brukartiden. Vidare går det att utläsa av augusti månad att brukartiden överstiger 100 procent vilket skulle innebära att de utförda timmarna är fler än antalet nedlagda timmar inom hemtjänsten. Detta tyder på att sammanställningen av brukartid baserad på hemtjänstens data överlag inte är tillförlitlig. Det framkom i sakgranskningen att detta förväntas förbättras när Care Lock-systemet är fullt utbyggt. 4.2. Ekonomiskt resultat för hemtjänsten Det framgår av dokumentstudier att hemtjänsten mellan 2012-14 har uppvisat ett underskott i förhållande till budget. I diagram 4.2 framgår hemtjänstens budget och utfall för perioden 2012-15. Det bör noteras att y-axeln i diagrammet är bruten för att tydliggöra skillnaderna mellan åren. Det framgår av diagrammet att budget för hemtjänsten ökat samtliga år mellan 2012-15. Av intervju framgår att detta beror på att de beviljade antalet timmarna enligt biståndsbesluten ökat under samma period. Av diagram framgår vidare att avvikelsen mot budget minskat samtliga år sedan 2012 då underskottet var ca 2 mnkr. 2013 var underskottet ca 1,5 mnkr och 2014 ca 400 tkr. 33 000 31 000 29 000 27 000 25 000 23 000 21 000 19 000 17 000 15 000 Diagram 4.2 Budget och utfall för hemtjänsten 2012 2013 2014 Prognos 2015 Budget 22 237 27 675 29 421 30 241 Utfall 24 245 29 136 29 804 29 983 Det framkommer av intervju att hemtjänsten hittills i år uppvisat ett positivt resultat. Det är också förvaltningens bedömning att resultatet vid slutet av året kommer att vara positivt, vilket bekräftas av prognosen för 2015. Dels beror det förbättrade resultatet tillskrivs av hemtjänsten de tidsvinster som följt införandet av den nyckelfria hemtjänsten. Dels har inrättningen av hemteamen inneburit en kostnadsbesparing genom en minskning av kostnader för korttidsboende men även genom en minskad omfattning av hemtjänstinsatser initialt då hemteamet är hemma hos brukaren dagtid. 9
4.3. Återrapportering till socialnämnden Den ekonomiska återrapporteringen till socialnämnden består främst av årsredovisning samt delårsrapport. Årsredovisningen lyfter utöver den ekonomiska redovisningen också händelser av betydelse under för nämnden, en genomgång av samtliga förvaltningsdelar, måluppfyllelse samt en framtidsanalys. Det framkommer av intervju att nämnden var tredje månad tar del av en verksamhetsmässig uppföljningsrapport. Vidare framgår att socialförvaltningens chef i regel deltar vid samtliga möten. 4.4. Kundnöjdhetsmätningar Socialstyrelsen gjorde under 2013 en enkätundersökning i Burlövs kommun avseende hemtjänsten. Enkäten var en nationell brukarundersökning för äldre ur vilken utdrag gjordes till Burlövs kommun. Svarsfrekvensen för Burlövs kommun var ca 70 procent. Enkäten visade att 87 procent av Burlövs brukare av hemtjänsten var sammantaget positivt inställda till hemtjänsten, 13 procent var antingen neutralt eller negativt inställda. 93 procent ansåg vidare att de blivit bemötta på ett bra sätt av hemtjänsten. Dessa resultat ligger i paritet om än något i underkant i förhållande till skåne- och rikssnittet. Områden inom hemtjänsten där andelen positiva svar var högre än skåne- och rikssnittet var brukarnas påverkandegrad av tider när hemtjänsten kommer på besök, meddelande om förändringar hemtjänsten i förväg, personal kommer på avtalad tid, hur väl handläggarens beslut upplevs vara anpassat efter behovet, samt enkelheten i att komma i kontakt med hemtjänst. Områden där Burlövs kommuns hemtjänst låg något lägre än skåne- och rikssnittet var personalens hänsyn till brukares önskemål, att personalen har tillräcklig tid att utföra sina arbetsuppgifter hos brukare, personalens bemötande, förtroende till personalen, tryggheten i att bo hemma med stöd från hemtjänst. Däremot ska det tilläggas att dessa resultat är i paritet med skåne- och rikssnittet. De områden där kommunen skiljer sig med mer än fem procent är brukares upplevelse om enkelheten i att få träffa läkare vid behov, ca tolv procent lägre än rikssnittet, hur lätt det är att träffa sjuksköterska vid behov, ca fem procent lägre, samt i vilken utsträckning brukare besväras av ensamhet, sex procent lägre än rikssnittet. Enligt SCB:s årliga medborgarundersökning är 50 procent av kommunen som helhet nöjd med äldreomsorgen. Detta resultat är jämförbart med rikssnittet. I förhållande till tidigare år visar undersökningen däremot att resultatet för äldreomsorgen minskat något. 4.5. Intern kontroll av hemtjänsten Socialnämnden har upprättat en internkontrollplan för 2015. Av internkontrollplanen framgår att nämnden har antagit åtta kontrollmål. Ett kontrollmål är utredningar enligt SoL 11 kap 1, med tillhörande kontrollmoment att utredningstiden följs. Lagrumet säger att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning efter det att ansökan, anmälan eller på annat sätt kommit till socialnämndens kännedom. Utöver detta kontrollmål ska socialnämnden två gånger årligen kontrollera att alla brukare inom vård och omsorg samt hälsa och omsorg har en individuell genomförandeplan. Socialnämndens uppföljning av internkontrollplan för 2014 utgör likaså av kvalitetsberättelse. Rapporten lyfter en rad statistiska jämförelser avseende avvikelser. Likt för 2014 ingår i det i den interna kontrollen att undersöka graden av genomförandeplaner. Gällande äldreomsorgen framgår att 80 procent av brukarna har en aktuell genomförandeplan. Nämnden har vi- 10
dare även genomfört journalgranskning som del av den interna kontrollen inom ramen för hemtjänstverksamheten. Av intervju framkommer att internkontrollplanerna för 2014 och 2015 inte föregåtts av en riskoch väsentlighetsanalys. Däremot är samtliga kontrollmål i 2015 års internkontrollplan riskbedömda. Vidare framkommer att socialnämnden inte upprättade en internkontrollplan för 2013. 4.6. Vår bedömning Det är vår bedömning att socialnämnden kan stärka uppföljningen av hemtjänstens utförda insatser. Vi menar att nämnden bör förvissa sig om en effektiv organisation kring hemtjänsten genom produktivitetsmätningar så som brukartid. Det är vår bedömning att uppföljningen av personella resurser, beviljad tid enligt biståndsbeslut i förhållande till utförd tid hos brukare samt dess kontinuerliga utvärdering är viktiga verktyg för styrningen av hemtjänsten. Vi noterar att hemtjänstens resultat för 2015 är i balans. Det är vår bedömning att socialnämndens återrapportering för hemtjänstverksamheten sker kontinuerligt. Det är däremot vår bedömning att det varit fördelaktigt om denna rapportering inkluderat brukartiden som nyckeltal för hemtjänstens utveckling över tid samt jämförelser med andra kommuner och aktörer. Vi bedömer nämndens internkontrollplan som god men menar att denna bör föregås av en risk- och väsentlighetsanalys enligt vedertagen modell. Vi noterar i likhet med revisionens tidigare granskningar att nämnden saknade internkontrollplan för 2013. 11
5. Införande av kundvalsmodell enligt LOV Lagen om valfrihetssystem (LOV) infördes 2008. Enligt LOV avser valfriheten ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten som en upphandlande myndighet godkänt och tecknat kontrakt med. Lagen reglerar möjligheten för brukare av hemtjänst att välja mellan offentlig verksamhet och aktörer i privat regi. Syftet med lagen var enligt regeringens direktiv att stärka individens möjligheter till inflytande över den egna vardagen samt att individens möjlighet att välja gör att den offentligt finansierade servicen blir mer lyhörd för den enskildes behov och önskemål. Huruvida kommun ska tillämpa LOV beslutas av respektive kommun. 5.1. Beslutsgång av införandet av LOV Kommunfullmäktige i Burlövs kommun beslutade i februari 2010 1 att bifalla en motion med förslag att utreda förutsättningarna för att införa ett valfrihetssystem i form av omsorgsval inom Burlövs kommun. Vidare beslutade kommunfullmäktige att uppdra åt socialnämnden att, då arbetet med driftsentreprenaden är färdigställt, utreda förutsättningarna för ett eventuellt införande av omsorgsval inom hemtjänsten i Burlövs kommun. Utifrån kommunfullmäktiges beslut tog socialnämnden beslutet att uppdra socialförvaltningen att genomföra en utredning avseende kundvalsmodell enligt LOV. Inom ramen för utredningen bedömdes införandet av en kundvalsmodell var ett led i den politiska inriktningen för äldre- och handikappsomsorgen i kommunen. Detta utifrån kommunfullmäktiges vision för kommunen 2012 2 vilken inkluderade att de kommunala verksamheterna ska bedrivas effektivt i nära samverkan med brukarna och servicetagningarna. Samt att alternativa och okonventionella lösningar ska prövas. I senare budgetar är denna vision inte inkluderad. Utredningen konstaterade utifrån befolkningsprognosen att antalet kommuninvånare över 65 år och 80 år förväntas öka. I kombination med att en stor andel kommuninvånare är födda utomlands kommer denna utveckling att ställa krav på utformningen av de vård- och omsorgsinsatser som erbjuds samt språklig kompetens inom hemtjänsten. En av bedömningarna i utredningen är att ett införande av kundvalsmodell enligt LOV kan möjliggöra specialisering inom olika områden för att tillgodose alla kommuninvånares behov. Vid kommunfullmäktiges decembermöte 2011 3 togs beslutet att införa kundvalsmodell enligt LOV, att dessa tjänster ska omfatta städ, tvätt, avlösar- och ledsagarservice inom hemtjänsten. Vidare uppdrogs åt socialnämnden att teckna avtal med ackrediterade företag samt att tillsammans med kommunledningskontoret se över möjligheten till ett nytt ekonomiskt fördelningssystem för äldreomsorgen, motsvarande äldrepeng. Utifrån kommunfullmäktiges och socialnämndens beslut togs ett förfrågningsunderlag fram av socialförvaltningen. Ett förfrågningsunderlag är ett krav enligt LOV. Detta arbete färdigställdes under våren 2014 vilket möjliggjorde för kommunen att införa en kundvalsmodell. Socialnämnden tog i juni 2014 4 beslut om att godkänna det framtagna förfrågningsunderlaget 1 KF 2010-02-15 21 2 Budget 2012 med plan för 2013-14 3 KF 2011-12-19 134 4 SN 2014-06-10 59 12
samt att uppdraga socialförvaltningen att fullfölja processen med att införa kundvalsmodell enligt LOV. Det framgår av granskningen att Burlövs kommun än inte har infört en kundvalsmodell. Det framgår vidare av dokumentgranskning att kommunen inte har upphävt det tidigare beslutet eller tagit ett nytt inriktningsbeslut i ärendet. Det framgår av intervju att socialförvaltningen från politiken fått informella direktiv att avvakta arbetet med att införa kundvalsmodell enligt LOV. Det framkommer vidare av intervju med socialnämndens ordförande att frågan kommer att lyftas vid nämndens arbetsutskotts januarimöte. 5.2. Bedömning Såväl kommunfullmäktige som socialnämnden har tagit beslut att införa en kundvalsmodell enligt LOV. Det framgår vidare av beslutet i socialnämnden att nämnden uppdragat socialförvaltningen att verkställa beslutet. Det är således vår bedömning att det ur protokollen är tydligt uttryckt att LOV ska införas. Såvida socialnämnden inte har för avsikt att införa en kundvalsmodell inom hemtjänsten är det vår bedömning att nämnden bör ta initiativ till ett nytt beslut i kommunfullmäktige. Vi menar att ett informellt avvaktande av införandet skapar en otydlig beslutsgång. Om ärendet inte åter lyfts av fullmäktige är det vår bedömning att det åligger det socialförvaltningen verkställa beslutet i enlighet med socialnämndens beslut. 13
6. Sammanfattande bedömningar Det är vår sammanfattande bedömning att det finns en tydlig organisation från biståndsbedömning till utförande av hemtjänstinsatser. Vi menar däremot att budget för hemtjänsten bättre kan reflektera volymen av biståndsbesluten genom en resursfördelningsmodell. Vidare är det vår bedömning att socialnämnden kan utveckla sin planering av personella resurser inom hemtjänsten. Dels för att säkerställa ett effektivt utnyttjande av personalen och dels för att stärka uppföljningen av produktivitet genom nyckeltal, exempelvis brukartid. Avslutningsvis är det vår bedömning att socialnämnden bör införa en kundvalsmodell enligt kommunfullmäktiges beslut. Om nämnden inte har för avsikt att införa en kundvalsmodell bör nämnden ta initiativ till ett nytt beslut i fullmäktige. 6.1. Svar på revisionsfrågor Vilka är orsakerna till att avvikelser uppstår? Hemtjänstens budget baseras inte på volymen av de beslutade biståndsinsatserna utan utgörs av en rambudget. I och med att biståndsbesluten baseras på tid saknas det styrmedel inom hemtjänsten att fördela de ekonomiska resurserna utifrån omfattningen av beviljade insatser. Fungerar kedjan biståndsbeslut, bemanning, planering, uppföljning? Det är vår bedömning att det finns en tydlig organisation för biståndsbedömningen och hemtjänsten enligt en beställar-/utförarmodell. Nämnden kan däremot utveckla planeringen av de personella resurserna för utförandet av hemtjänstinsatser i syfte att säkerställa ett effektivt personalutnyttjande. Vidare bör nämnden säkerställa möjligheten att följa upp hemtjänstens produktivitetsmått genom nyckeltal (så som brukartid). Har enhetschefer de rätta verktygen för styrning och uppföljning av insatserna? Enhetscheferna har ett verksamhetssystem som stöd för utförandet av hemtjänstinsatserna. Det är vår bedömning att detta system med fördel också kan användas för planeringen av de personella resurserna vilket idag görs manuellt. Vilka möjligheter har hemtjänsten att hantera variationer i efterfrågan? Hemtjänsten har tillgång till visstidsanställd personal, utöver de tillsvidareanställda, för att hantera variationer i efterfrågan. Däremot är hemtjänstens budgettilldelning inte utformad på ett sätt som reflekterar sådana variationer. Finns rutiner för flexibelt personalnyttjande mellan hemtjänstdistrikt? Hemtjänsten har möjlighet att fördela personal mellan hemtjänstdistrikt vid behov. De korta avstånden i kommunen underlättar den geografiska fördelningen av personal. Däremot framkommer det att hemtjänstdistriktet Åkarp inte har fått hjälp i samma utsträckning som hemtjänstdistrikten i Arlöv. 14
Är resursfördelningssystemet ändamålsenligt? Resursfördelningssystemet baseras på den tid som fördelas till hemtjänsten vid beslut om beviljade insatser. De fördelade timmarna reflekteras dock inte i budgettilldelningen. Det är vår bedömning att socialnämnden bör utveckla resursfördelningssystemet till att innefatta budgettilldelningen för utförandet av hemtjänstinsatser. 6.2. Identifierade förbättringsområden/rekommendationer Vi rekommenderar socialnämnden att: Säkerställa att hemtjänstens tilldelade budget baseras på ett resursfördelningssystem som reflekterar volymen i de i beviljade hemtjänstinsatserna. Tillse att de personella resurserna planeras och följs upp genom verksamhetssystemet i syfte att säkerställa ett effektivt personalutnyttjande. Inkludera produktivitetsmätningar i uppföljningen av hemtjänsten så som brukartid i syfte att säkerställa dess effektivitet. Socialnämnden bör ta initiativ till ett nytt beslut i kommunfullmäktige om de inte har för avsikt att införa en kundvalsmodell i enlighet med lagen om valfrihetssystem. Burlöv den 22 december 2015 Lars Eriksson Certifierad kommunal yrkesrevisor EY Linus Aldefors Verksamhetsrevisor EY 15
Bilaga 1 Källförteckning Intervjuade Christer Petersson Verksamhetschef, vård och äldreomsorg Åsa Gymark Enhetschef, hemvården Gunilla Ahlstrand Verksamhetschef, individ och familjeomsorg Inger borgenberg Ordförande, socialnämnden (telefonintervju) Dokumentation Reglemente och arbetsformer för socialnämnden Delegationsordning för socialnämnden Fördelade timmar inom hemtjänsten 2013-15 Sammanställning av tillsvidareanställda inom hemtjänsten för 2015 Utdrag för visstidsanställda jan-okt 2015 Valcon, Översyn av socialförvaltningen Burlövs kommun, verksamhetsområde äldreomsorg och myndighetsutövning SCB:s medborgarundersökning Hösten 2014 Socialstyrelsen, Vad tyder de äldre om äldreomsorgen 2013 Burlövs kommuns årsredovisning 2012-14 Burlövs kommuns budget 2013-15 Sammanträdesprotokoll kommunfullmäktige, 2010-02-15 Sammanträdesprotokoll kommunfullmäktige, 2011-12-19 Sammanträdesprotokoll socialnämnden, 2014-06-10 Sammanträdesprotokoll socialnämnden, 2014-12-04 Socialnämnden, Förfrågningsunderlag för upphandling enligt Lag om valfrihetssystem Socialförvaltningen, Lagen om valfrihetssystem LOV utredning i Burlövs kommun Lag (2008:962) om valfrihetssystem Socialnämnden, intern kontroll inklusive kvalitetsberättelse 2014 Socialnämnden, internkontrollplan 2015 Kommunens revisorer Jan Holm och Kurt Nilsson deltog vid intervjuerna 16