SAMMANFATTNING INLEDNING Bakgrund Inledning och syfte Tillvägagångssätt Avgränsningar Metod...

Transkript

1 Rvisionsrapport 2010 Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor tc. Jakob Smith och Josabth Alfsdottr dcmbr 2010

2 Innhållsförtckning SAMMANFATTNING INLEDNING Bakgrund Inldning och syft Tillvägagångssätt Avgränsningar Mtod DEFINITION OCH FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR GRANSKNINGEN LAGAR OCH RIKTLINJER Lagstiftning mot mutor och bstickning Intrna riktlinjr COSO-modlln INTERN KONTROLL AV MUTOR Kontrollmiljö Iakttaglsr Riskanalys Iakttaglsr Kontrollåtgärdr Iakttaglsr Information och kommunikation Iakttaglsr Uppföljning Iakttaglsr SAMMANFATTANDE ANALYS Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

3 Sammanfattning Ernst & Young har på Malmö stads stadsrvisions uppdrag gnomfört n granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor tc. Syftt md granskningn är att svara på dn övrgripand frågan om ldningn i stadsdlar och förvaltningar har säkrställt n god intrn kontroll för att motvrka, upptäcka och förhindra mutbrott och därtill kopplad ogntlightr i vrksamhtn. Våra förslag till fortsatt utvckling sammanfattas nligt följand: Vi notrar att Malmö stad cntralt tagit fram riktlinjr för mutor, gåvor, förmånr samt lvrantörskontaktr. Därutövr har stadn kommit md rkommndationr om riktvärdn för gåvor. Dssa riktlinjr bör undrlätta dt fortsatta arbtt md att förhindra mutor och ogntlightr för ldningn i d olika förvaltningarna. Gälland områdt riskanalys finns vissa förbättringsmöjlightr. I nulägt har int mutor och ogntlightr baktats särskilt i analysrna. Vidar skull vi gärna s att riskanalysrna blir mr vrksamhtsanpassad; att man vid upprättandt av analysn tar hänsyn till d olika vrksamhtrnas riskutsattht. Granskningn visad att förvaltningarna gnomför tt antal kontrollåtgärdr som indirkt kan sägas inbgripa ävn mutor och ogntlightr. Vi ftrfrågar dock mr analys i anslutning till dssa kontrollr. Om kontrollrna förgås av n analys om vad som ska uppnås, skull d kunna bli mr ffktiva. D intrnutbildningar som tangrar områdt mutor och ogntlightr som gnomförs på tt antal förvaltningar skull kunna anpassas till att nå ut till samtliga anställda. Undr granskningn har vi fått uppfattningn om att mutfrågan ofta varit md på ldningsmötn, mn att dn därftr int nödvändigtvis når övriga mdarbtar. Att anordna intrnutbildningar via datorn had kunnat vara tt sätt att s till att samtliga anställda blir mdvtna om riskn för mutor och liknand. Gälland områdt uppföljning bör insatsr fortsättningsvis göras för att upprätta n procss för att fånga upp och hantra vrksamhtsspcifika riskr. Slutlign vill vi framhålla att stabsfunktionn på stadskontort bör vidarutvckla hjälpmdl för arbtt md intrn kontroll. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

4 1. Inldning 1.1 Bakgrund Tjänstmän, politikr och uppdragstagar i n kommun utsätts för påvrkan av andra och utsättr andra människor för påvrkan av olika slag. Dssa kontaktr är nödvändiga inslag i n dmokrati. Dt är mllrtid viktigt att n sådan procss går formllt riktigt till och att dt finns gränsr för hur dnna påvrkan får s ut. Särskilt utsatta vrksamhtr kan vara d som ansvarar för upphandlingar samt myndightsutövning av olika slag. En organisation kan åsamkas väsntliga förtrondskador av vntulla mutbrott llr korruption. Därför är dt av stor vikt att d organisationr där mutbrott llr liknand kan förkomma vidtar nödvändiga åtgärdr i syft att minska riskrna. 1.2 Inldning och syft Ernst & Young har på Malmö stads stadsrvisions uppdrag gnomfört n granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor tc. Syftt md granskningn är att svara på dn övrgripand frågan om dn politiska ldningn i stadsdlar och förvaltningar har säkrställt n god intrn kontroll för att motvrka, upptäcka och förhindra mutbrott och därtill kopplad ogntlightr i vrksamhtn. Målt är att idntifira särskilda riskområdn och g undrlag för förbättringar i rutinr som har särskild btydls för att minska riskn för mutbrott o. dyl. Granskningn tar sin ansats i COSO-modllns fm komponntr: kontrollmiljö, riskbdömning, kontrollåtgärdr, information och kommunikation samt uppföljning. Granskningn avsr att bsvara följand övrgripand fråga Är vrksamhtn organisrad på tt sådant sätt att dt finns n btryggand intrn kontroll avsnd mutor på rspktiv stadsdl/förvaltning? För att kunna bsvara dnna övrgripand fråga har tt antal frågor tagits fram för rspktiv COSO-komponnt, dssa framgår av dn löpand txtn llr sammanhållt i bilagform. Ndan följr också tt urval av d mst cntrala frågställningar som rapportn avsr att bsvara. Är stadsdlns/förvaltningns inställning och agrand i fråga om mutor, gåvor och lvrantörskontaktr llr klintkontaktr klart uttalad? Hur kommr dnna inställning till uttryck? Finns rlvanta intrna rglvrk, i stadn på cntral nivå llr inom dss nskilda förvaltningar, som rglrar anställdas agrand vid risk för mutbrott o. dyl.? Har ldningn inkludrat risk för mutor o. dyl. i sina riskbdömningar? Finns rutinr för att upptäcka, utrda och hantra frångånd av gälland förskriftr? Vilka cntrala kontrollfunktionr finns för kontroll av rglftrlvnad? Vilkn intrnutbildning har nämndn/förvaltningn gnomfört för alla anställda? Finns uppföljning av kontrollssystmn för mutor o. dyl.? Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

5 1.3 Tillvägagångssätt Granskningn har gnomförts via intrvjur md stadsdlschfr/förvaltningschfr och i vissa fall ävn md konomichfr och administrativa chfr. Därutövr har vi tagit dl av och bdömt intrna dokumnt i form av till xmpl intrkontrollplanr, uppföljningar och riskanalysr. 1.4 Avgränsningar Granskningn avgränsas till att omfatta stadsdlarna Cntrum, Husi, Hylli, Kirsbrg, Limhamn-Bunkflo, Oxi, Rosngård, Västra innrstadn samt förvaltningarna sociala rsursförvaltningn, utbildningsförvaltningn och övrförmyndarnämndn. 1.5 Mtod Rapportn bskrivr sammantagt hur dn intrna kontrolln mot mutor är utformad. Spcifika uppgiftr för d olika stadsdlarna/förvaltningarna finns rdovisat i bilaga till rapportn. Bilagan åtrgr Ernst & Youngs bdömning av dn intrna kontrolln mot mutor o. dyl. vid rspktiv stadsdl/förvaltning. För varj momnt i dn så kallad COSO-modlln har tt antal frågor ställts. Svarn och i vissa fall bifogad dokumntation har bdömts och utgör grundn till bdömningn av rspktiv stadsdl/förvaltning. Dn gröna färgn indikrar att dt finns utarbtad och implmntrad rutinr och arbtssätt och/llr n djup förståls för n fråga. Dt bör ävn finnas dokumntation som styrkr påståndt llr mtodikn. Dn gula färgn visar att rutinr och arbtssätt till vissa dlar finns utarbtad och implmntrad och/llr n viss förståls för n fråga. I allmänht styrks påståndt llr mtodikn int av någon dirkt dokumntation. Dn röda färgn tydr på att förvaltningn nbart har rudimntära rutinr och arbtssätt och/llr n bristfällig förståls för frågställningarna. Dokumntation saknas. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

6 2. Dfinition och förutsättningar för granskningn Mutor, llr bstickning är väldfinirad juridiska bgrpp som rglras i bland annat brottsbalkn, s ndan avsnitt 3.1. En muta btraktas som n gåva llr förmån som lämnas i syft att påvrka någons tjänstutövning. I granskningn har vi bland annat kartlagt och bdömt olika insatsr för att säkrställa att gåvor och förmånr hantras på tt korrkt sätt och att rutinr finns för lvrantörskontaktr. D stadsdlar och förvaltningar som ingått i dnna rapport är av skiftand karaktär och riskrna för mutbrott i vrksamhtn skiljr sig åt. Vi har i dnna rapport valt att rdovisa rsultatt sammantagt för stadsdlarna och förvaltningarna för att xmplifira insatsr llr blysa problm. Som bilagdl till rapportn rdovisas n särskild bdömning för rspktiv stadsdl/förvaltning. 3. Lagar och riktlinjr 3.1 Lagstiftning mot mutor och bstickning Områdt mutor och bstickning rglras i brottsbalkns 17 kap. och 20 kap. Rglrna gör ingn skillnad på privat llr offntlig vrksamht, mn mutbrott i offntlig vrksamht står undr allmänt åtal vilkt gör att n åklagar är skyldig att väcka åtal om misstankar om mutbrott och bstickning kommr till dnns känndom. I 20 kap. 2 framgår att arbtstagar som, för sig själv llr för annan, tar mot, låtr åt sig utlova llr bgär muta llr annan otillbörlig blöning för sin tjänstutövning, döms för mutbrott till bötr llr fängls i högst två år. Dtsamma skall gälla, om arbtstagarn bgått gärningn innan han rhöll anställningn llr ftr dt han slutat dnsamma. Är brottt grovt, döms arbtstagarn till fängls, lägst sx månadr och högst sx år. Dn som är anställd, uppdragstagar i kommunn llr dss bolag, llr förtrondvald kan dömas för mut- llr bstickningsbrott. Dt innbär att rglrna gällr för såväl miljöinspktörr, upphandlar, vårdar, socialskrtrar som nämndmän och kommunfullmäktigldamötr. D anställda som ägnar sig åt myndightsutövning (tillståndsgivning, inspktion mm.) samt t.x. upphandlar är särskilt intgrittskänsliga. Av kommunallagn (KL) 6 kapitlt 1 framgår kommunstyrlsns s.k. uppsiktsplikt. Styrlsn ska nligt KL lda och samordna förvaltningn av kommunns anglägnhtr och ha uppsikt övr övriga nämndrs vrksamht. Md styrlsns ldand ställning följr att dn har till uppgift att ha övrblick övr hla dn kommunala vrksamhtn. Dt är dock viktigt att obsrvra att kommunallagn int gr styrlsn några xtrma maktmdl. Uppsiktn är i princip bgränsad till n rätt att göra påpkandn, lämna råd och anvisningar samt, om dt är nödvändigt, s till att fullmäktig ingripr i sin gnskap av högsta bslutand organ. 3.2 Intrna riktlinjr Dt har kommit ut n cntral mutpolicy från Malmö stad som ska g vägldning åt chfr och andra mdarbtar om vilka riktlinjr som gällr i kommunn för mutor, gåvor, förmånr samt lvrantörskontaktr. Riktlinjrna fastställds av kommunstyrlsn dn 13 januari Riktlinjrna är basrad på Om mutor och jäv- n vägldning för offntligt anställda. Dn 3 Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

7 mars 2010 komplttrads riktlinjrna md Yttrand övr granskningsprommoria avsnd policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor tc. där dt bland annat finns rkommndationr om riktvärdn för gåvor och förmånr. Därutövr finns på flra stadsdlar/förvaltningar ävn gna riktlinjr för hla llr dlar av vrksamhtn. Bland d cntralt framtagna policydokumntn finns Malmö stads prsonalpolicy, i anslutning till dnna finns ävn n policy för n gmnsam värdgrund bland d anställda. I kommunns konomihandbok finns vidar vissa riktlinjr avsnd rprsntation och gåvor i kommunn, dssa riktlinjr gällr då kommunns anställda bjudr på xmplvis mat och dryck llr gr bort gåvor. Kommunfullmäktig har dn 28 sptmbr 2000 antagit tt rglmnt för intrn kontroll. Kommunstyrlsn har också antagit tillämpningsanvisningar för intrnkontrollrglmntt. I första paragrafn angs att syftt är att säkrställa att styrlsr och nämndr upprätthållr n tillräcklig intrn kontroll, dvs. d ska md rimlig grad av säkrht fastställa att mål inom följand katgorir uppnås: vrksamhtsstyrning, tillförlitlig finansill rapportring och ftrlvnad av tillämpliga lagar och förskriftr. Kommunstyrlsn har nligt dn 2 dt övrgripand ansvart för att tills att dt finns n god intrn kontroll. Av dn 3 framgår att rspktiv nämnd har dt yttrsta ansvart för dn intrna kontrolln inom sitt vrksamhtsområd. Som grund för planring, prioritring och uppföljning av intrnkontrollarbtt ska n riskanalys gnomföras inom rspktiv nämnd. 3.3 COSO-modlln 1 Kommunns riktlinjr från 2000 anknytr till COSO-modlln, dn intrnationllt mst vdrtagna mtodn för att förbättra dn intrna styrningn och kontrolln. Enligt COSO är intrn kontroll dfinirat som n procss, utförd av n organisations styrls, ldning och annan prsonal, utformad för att g rimlig försäkran om att måln uppfylls inom följand katgorir: ffktivitt och produktivitt i vrksamhtn tillförlitlig finansill rapportring ftrlvnad av tillämpliga lagar och rglr. För att förbättra dn intrna styrningn och kontrolln har fm cntrala komponntr idntifirats. För dssa rdogörs kortfattat ndan. Hur dssa komponntr förhållr sig till varandra och hur vad som rglras i intrnkontrollrglmntt framgår av figurn. Kontrollmiljön Kontrollmiljön angr tonn i n organisation och påvrkar kontrollmdvtnhtn hos dss mdarbtar. Dt är grundn för alla andra komponntr inom intrn kontroll och rbjudr ordning och struktur. Faktorr som innfattas av kontrollmiljön är intgritt, tiska värdn, komptnsn hos mdarbtarna i organisationn, ldningns filosofi och ldarstil, dt sätt på vilkt ldningn fördlar ansvar och bfognhtr och organisrar och utvcklar dss mdarbtar samt dn uppmärksamht och vägldning som ldningn gr. 1 Th Committ of Sponsoring Organizations of th Tradway Commission Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

8 Kontrollmiljö Information och kommunikation Riskvärdring Kontrollaktivitt Uppföljning och utvärdring Rglmnt intrn kontroll Riskvärdring Varj organisation mötr många olika riskr av xtrnt och intrnt ursprung som måst värdras. En förutsättning för riskvärdringn är att tablrad mål finns knutna till olika nivår som är intrnt konsistnta. Riskvärdringn är idntifiringn och analysn av rlvanta riskr för att uppnå måln och utgör basn för att bstämma hur riskrna ska hantras. Eftrsom konomiska, branschmässiga, rglringsspcifika och vrksamhtsmässiga villkor kommr att förändras, bhövs mkanismr för att idntifira och hantra d särskilda riskr som är förknippad md förändringar. Kontrollaktivittr Kontrollaktivittr är d riktlinjr och rutinr som bidrar till att säkrställa att ldningns dirktiv gnomförs. D bidrar till att säkrställa att nödvändiga åtgärdr vidtas för att hantra riskr för att organisationns mål int uppnås. Kontrollaktivittr ägr rum inom hla organisationn, på alla nivår och i alla funktionr. D innfattar n rad aktivittr av olika slag såsom godkännandn, attstr, vrifikationr, avstämningar, gnomgångar av vrksamhtns rsultat, säkrandt av tillgångarna, samt åtskillnad av tjänstrollr och uppgiftr. Information och kommunikation Rlvant information måst idntifiras, fångas, och förmdlas i n sådan form och inom n sådan tidsram att d anställda kan utföra sina uppgiftr. Informationssystm gnrrar rapportr som innhållr vrksamhtsmässig och finansill information och uppgiftr om rglftrlvnadn som gör dt möjligt att driva och styra vrksamhtn. D anställda måst förstå sin gn roll i dt intrna styr- och kontrollsystmt samt hur nskilda aktivittr påvrkar andras arbt. D måst ha n kanal för att kommunicra btydlsfull information uppåt. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

9 Uppföljning och utvärdring Intrna styr- och kontrollsystm bhövr övrvakas, följas upp och utvärdras n procss som bstämmr kvalittn på systmts rsultat övr tidn. Dt åstadkoms gnom löpand övrvakningsåtgärdr och uppföljningar, sparata utvärdringar llr n kombination av dssa. Löpand övrvakningsåtgärdr och uppföljningar ägr rum undr vrksamhtns gång. Dt finns synrgiffktr och kopplingar mllan d nämnda komponntrna, som formar tt sammanhållt systm som ragrar dynamiskt på ändrad förutsättningar. Dt intrna styroch kontrollsystmt är sammanhållt md organisationns vrksamht och finns till av grundläggand vrksamhtsmässiga skäl. Intrn styrning och kontroll blir ffktivast om kontrollrna är inbyggda i organisationns infrastruktur och ingår som n väsntlig dl av organisationn. 4. Intrn kontroll av mutor 4.1 Kontrollmiljö Inom ramn för granskningn har d utvalda stadsdlarnas/förvaltningarnas kontrollmiljö bdömts avsnd hur d har uppmärksammat btydlsn av att mutor och dyl. inom organisationn int förkommr. Vidar har vi bdömt om kontrollmiljön stärkts av olika typr av insatsr i form av förvaltningsspcifika riktlinjr samt rutinr som ldningn bslutat om. Huruvida ldningn idntifirat riskutsatt vrksamht har också baktats. Inom områdt kontrollmiljö har vi särskilt undrsökt ldningns kunskap om vntulla mottagna och givna gåvor. Utövr d cntrala riktlinjrna gälland mutor från Malmö Stad har stadsdlarna Rosngård, Kirsbrg och Västra Innrstadn samt övrförmyndarnämndn dssutom tagit fram gna riklinjr som d styrkt md dokumntation. Huruvida förvaltningns inställning till mutor får anss klart uttalad varirar mllan d granskad stadsdlarna/förvaltningarna. Flrtalt intrvjuad nämnr att mutfrågan varit upp på ldningsmötn. Därmot är dt oklart om dnna information vrklign når övriga mdarbtar. Dt nämns att styrdokumntt Om mutor och jäv- n vägldning för offntligt anställda liggr ut på intranätt och kan läsas av samtliga anställda. Enligt flrtalt intrvjuad förkommr sällan mottagna gåvor, någonting som kan tyckas rimligt md tank på d granskad vrksamhtrnas karaktär. Samtidigt är dt möjligt att gåvor är mr vanligt förkommand än vad som kommr till ldningns känndom. I stadsdln Kirsbrg angav förvaltningschfn att gåvor inom äldrvärdn förkommr då och då, därför had man inom vård och omsorg tagit fram Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

10 riktlinjr för dtta, så att prsonaln vt vad som gällr. I stadsdln Hylli får nyanställda inom vård och omsorg nligt uppgift särskild information av sin chf gälland gåvor. D granskad förvaltningarna bstod främst av stadsdlar som i flra fall int had n vrksamht där lvrantörskontaktr var btydand. Trots dtta kan dt finnas nskilda funktionr där riskrna är högr än i dn övriga vrksamhtn. Flrtalt intrvjuad kund nämna vrksamht som kan btraktas som särskilt riskutsatt. Dokumntationn kring n sådan analys bristr dock inom d flsta förvaltningarna. 4.2 Iakttaglsr Gnrllt är vår bdömning att kontrollmiljön stärkts i förhålland till förgånd granskning. Vi kan notra att dt int finns samma bristr avsnd ldningns inställning i frågan samt förkomstn av riktlinjr mot mutor i organisationn. Dssa förändringar bdömr vi kan ha sin grund i ökat fokus för frågorna såväl av xtrna faktorr som intrna. Mutskandalrna i Götborgs kommun md tillhörand bolag har naturligtvis gjort andra kommunr mdvtna om riskrna. Att Malmö stad antagit riktlinjr cntralt samt dt faktum att stadskontort skickat ut brv md information har sannolikt också bidragit till n ökad mdvtnht. I några av d granskad stadsdlsnämndrna/förvaltningarna har vi vid granskningn bdömt bristr i ldningns kunskap om mottagna och givna gåvor. Vidar har särskilt riskutsatta vrksamhtr llr nycklprsonr int idntifirats av ldningn vid några granskad nämndr/förvaltningar. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

11 4.3 Riskanalys Som framgår av avsnitt 3.2 om intrna riktlinjr inom Malmö Stad har rspktiv nämnd dt yttrsta ansvart för dn intrna kontrolln inom sitt vrksamhtsområd. Som grund för planring, prioritring och uppföljning av intrnkontrollarbtt ska n riskanalys gnomföras inom rspktiv nämnd. En sådan riskanalys bör, åtminston i särskilt riskutsatta vrksamhtr, ävn kunna inkludra riskn för förkomst av mutor. dyl. Samtliga granskad förvaltningar har, llr hållr på att upprätta, n riskanalys. Dock varirar kvalittn på dssa. I d fall bristr idntifirats har d intrvjuad ofta varit mdvtna om dssa och arbtar md att förbättra analysrna. Flra förvaltningar förtar int någon riskanalys i trmr av n riskvärdrad bruttorisklista. Dock kan några förvaltningar lyftas fram för gnomarbtad riskanalysr, bland annat Rosngård, Oxi och Limhamn-Bunkflo. Riskanalysrna uppdatras i d flsta fall löpand. Dt förkommr båd lång- och kortsiktiga riskr att förhålla sig till i samband md att motvrka, upptäcka och förhindra mutbrott. dyl. i vrksamhtn. Kortsiktiga riskr kan bstå av tillfälliga händlsr som förändrad rglvrk, förlorad komptns llr liknand, d långsiktiga riskrna bstår framför allt av riskr i kontrollmiljön. För dn divrsifirad vrksamht som bdrivs inom Malmö stad åtrfinns ävn olika typr av riskr som kan påvrka vntulla mutbrott. Rsultatt av granskningn visar att flrtalt av d granskad nämndrna/förvaltningarna int har baktat riskn för mutbrott i sina riskanalysr. Riskn för mutor anss dock vara låg i flrtalt av dssa nämndr, varmd dtta int anss vara n allvarlig brist. Ett undantag är dock Rosngård som analysrat riskn och bdömt dn vara låg. Därför ingår int mutor i stadsdlns intrnkontrollplan. Gälland frågan om dt finns någon särskild riskbdömning för d mst riskutsatta funktionrna i vrksamhtn, visar rsultatt att nbart övrförmyndarnämndn har någon form av systmatisk hantring av riskutsatta funktionr. Som nämnts tidigar kund många idntifira möjliga riskområdn för mutbrott. dyl. inom dras rspktiv vrksamht, mn särskilda riskanalysr för dssa områdn är sällan utarbtad och dokumntrad. 4.4 Iakttaglsr Granskningn visad på bristr vid gnomförandt av riskanalysr. Vid några förvaltningar gnomförds ingn systmatisk, väl dokumntrad riskanalys llr riskvärdring till grund för förvaltningns fortsatta intrnkontrollarbt. Vid intrvjurna framkom dock att många förvaltningschfr också var mdvtna om dtta. I förgånd granskningsrapport notrads att flra förvaltningar ftrlyst att Malmö stad bistod md mtodstöd för gnomförandt av dn intrna kontrolln, däribland riskanalysr. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

12 Vi har i nuvarand granskning notrat att flra förvaltningar fortsatt ftrfrågar tt tydligar mtodstöd. Vår bdömning är vidar att d granskad nämndrna/förvaltningarna har tt systmatiskt kvalittssäkringssystm avsnd riskanalysn, dt vill säga, riskanalysn uppdatras och bdöms kontinurligt. En av d mst gnomgånd bristrna i granskningn är avsaknadn av n divrsifirad och vrksamhtsanpassad riskanalys. Dt innbär n riskanalys som baktar d olika funktionrnas riskutsattht. Riskrna sr int likadana ut, dtta blir tydligt vid bdömningn av hur riskanalysn för mutor utformats. D flsta förvaltningschfrna angav att riskn för mutbrott int var av dn dignittn att särskilda intrnkontrollmomnt bhövds för att minska riskn. Vår bdömning är att tt fortsatt utvcklingsarbt avsnd att minska riskrna för mutor llr ogntlightr förutsättr att man brytr nr riskanalysn och vrksamhtsanpassar dn. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

13 4.5 Kontrollåtgärdr Kontrollåtgärdr är olika aktivittr som ska säkrställa att nämndns och ldningns dirktiv följs och att idntifirad riskr minimras. Förvaltningarna är bdömda utifrån sina kontrollåtgärdr för att minska riskn för mutor, hur d organisrar sin vrksamht i syft att bgränsa riskn för mutbrott. dyl. samt vilka cntrala kontrollfunktionr som förfogas övr. Dt innfattar bland annat hur dras arbtsoch ansvarsfördlning, attstrutinr, avstämningar och rsultatuppföljning sr ut. Bdömningn har ävn avstt hur förvaltningarna bhandlar avviklsr från praxis. Granskningn visar att dt finns vrksamhtr inom flra förvaltningar som kan vara i riskzonn för mutbrott tc., till xmpl alkoholtillsynn/tillståndsgivningn vid sociala rsursnämndn och upphandlingsvrksamht vid vissa stadsdlar. Granskningn visar att kontrollr som syftar till att minska riskn för mutor int tablrats. Därmot finns tt antal andra kontrollr som indirkt minskar riskn för mutor, däribland attstrutinr och dlgationsordningar. Dt kan röra sig om att flra prsonr gnomför känsliga insatsr tillsammans llr att d kontrollrar/godkännr varandras arbt. Flrtalt förvaltningar har flyttat övr n stor dl av riskn för mutor gnom att övrföra upphandlingsfunktionrna, som kan sägas vara n riskutsatt vrksamht, till srvicförvaltningn. Dtta innbär att riskn i dn gna vrksamhtn rducras, mdan srvicförvaltningn som ska ha komptns på områdt får hantra riskrna. Myckt kontrollr gnomförs också automatiskt på konomiavdlningn i form attstrutinr tc. Vidar har d flsta förvaltningar gnomfört avtalstrohtskontrollr, om än md skiftand kvalitt. Ett annat vanligt sätt att minska riskr i n organisation är att låta mdarbtar på utsatta funktionr rotra så att d int arbtar mot samma lvrantörr llr kundr undr n längr tid. Övrförmyndarnämndns mdarbtar är till xmpl organisrad på tt sådant sätt att d int arbtar gntmot samma god man/förvaltar. Flra handläggar kan därför handlägga ärndn för samma god man, vilkt minskar riskn för ogntlightr/mutbrott. Dssutom rotrar handläggarna avsnd ärndn. D flsta förvaltningar har rutinr för hur avviklsr från praxis ska hantras. Dt normala förfarandt innbär att ansvarig chf ska godkänna avviklsr, i vissa ärndn kan frågorna komma att avgöras på högr nivå. Här är organisationns dlgationsordning viktig för att klargöra ansvar och bfognhtr i organisationn. Gälland rglftrlvnad nyttjar stadsdlarna och flrtalt förvaltningar Malmö stads juristr. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

14 4.6 Iakttaglsr Inom Malmö stad åtrfinns olika kontrollaktivittr. I allmänht syftar kontrollaktivittrna till att förbättra ffktivittn i vrksamhtn gnom klarar ansvarsfördlningar llr liknand mn d får också till ffkt att riskn för mutbrott tc. rducras. När dt ankommr just på mutbrott och liknand bgränsas d dirkta kontrollåtgärdrna gntmot mdarbtarna ftrsom vntulla transaktionr skr utanför stadns gna kontrollsystm. Kostnadrna för kontrollrna måst också stå i proportion till förväntad ffkt. COSO:s ramvrk för intrn kontroll, liksom stadns rglmnt, angr att intrnkontrolln ska g n rimlig grad av säkrht, alltså int n absolut säkrht. Enligt vår bdömning finns d tydligast bristrna i avsaknadn av analys och kontrollåtgärdr som uttalat syftar till att minska riskn för mutbrott/ogntlightr. Sådana kontrollr skull innbära tt tydligar fokus på riskutsatta funktionr. Vi har dock notrat att n hl dl allmänna kontrollinsatsr görs, mn vi bdömr att kontrollrna blir mr ffktiva om d förgås av n analys om vad som ska uppnås. Vid granskningn notrad vi att avtalstrohtskontrollr gnomförs som tt kommunövrgripand kontrollmomnt. Vid vissa förvaltningar innbar kontrolln nbart avtalstroht avsnd böckr. Vid andra förvaltningar had man gjort kontrollr på alla d stora kostnadsslagn, bland annat på stadsdlsnämndn Västra innrstadn, vilkt nligt vår bdömning gr n mr hltäckand bild av vntulla riskr md avtalstrohtn. Ett yttrligar sätt att rducra riskrna skull vara att hlt förflytta stadsdlsförvaltningarnas upphandlingsfunktionr till srvicförvaltningn. Vi notrar att dt fanns vissa skillnadr i vilkn grad srvicförvaltningns tjänstr används. För att få n mr stringnt bdömning av hur avviklsr hantras inom rspktiv organisation är vår bdömning att rspktiv nämnd bör övrväga om dlgationsordningn kan ss övr i syft att tydligt rglra ärndn där avviklsr ska lyftas till n högr nivå. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

15 4.7 Information och kommunikation Malmö stad är n stor organisation, på grund av kommunns storlk och skilda vrksamht försvåras styrningn och därför är kommunikation och information av stor btydls och n viktig arbtsuppgift. I vår granskning av intrn kontroll avsnd mutor kan vi konstatra att stadn cntralt spridit information om frågorna till mdarbtarna. Mllan förvaltningarna skiljr dt sig åt. Informationssystm gnrrar rapportr som innhållr vrksamhtsmässig och finansill information och uppgiftr om rglftrlvnad som gör dt möjligt att driva och styra kommunns vrksamht. Dn konomiska informationn och kommunikationn av dnsamma är väsntlig för att uppnå och upprätthålla intrn kontroll. Förvaltningarna har bdömts utifrån vilka dokumntrad llr på annat sätt bkräftad uttalandn som gjorts avsnd mutor. dyl., om dt gnomförs intrnutbildningar som tangrar ämnt, om prsonaln är mdvtn om att tt agrand i strid mot rglrna kan bli förmål för disciplinära åtgärdr samt hur ldningn fångar upp indikationr på missförhållandn inom områdt. Granskningn har visat att flrtalt av d granskad förvaltningarna int har gnomfört intrnutbildningar avsnd mutor. dyl. Rsultatt visar dock att övrförmyndarnämndn har hantrat frågan vid arbtsplatsträff llr motsvarand. Förvaltningns storlk har naturligtvis undrlättat informationsspridning till samtliga anställda. Ävn Oxi stadsdlsförvaltning har gnomfört motsvarand informationsinsatsr, här avsnd alla nyanställda. Dt nämns också att frågan om mutor ofta är upp på ldningsmötn, dock är dt oklart om dnna information förmdlas vidar till övriga mdarbtar. Många av d tillfrågad hänvisar till styrdokumntt Om mutor och jävn vägldning för offntligt anställda, och mnar att dtta finns tillgängligt för samtliga anställda. Samtliga nämndr/förvaltningar ansr att dras prsonal är införstådda md att agrand i strid mot rglr och lagar får disciplinära åtgärdr. D flsta organisationr har informlla rutinr för att fånga upp information från vrksamhtn. Sådan information ska förträdsvis fångas på chfsnivå llr annan cntral funktion. Mllanchfr, avdlningschfr llr motsvarand, har här på d flsta förvaltningar tt cntralt ansvar att fånga upp och förmdla sådan information. I förgånd granskningsrapport notrads att dt fanns olika riktvärdn för gåvor i förvaltningarnas olika riktlinjr. Av kommunstyrlsns yttrand övr rapportn angavs att dt int bör finnas så stora variationr i n så konkrt fråga som värdgränsr i n och samma kommun. Därför angav kommunstyrlsn sin mning att värdt för gåvor och förmånr int bör övrstiga n procnt av prisbasbloppt. Vid särskilda tillfälln, till xmpl i samband md rprsntation vid störr högtidsdagar, kan dt nligt kommunstyrlsn finnas Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

16 anldning att godta tt något högr riktvärd. Dtta bör dock int övrstiga tr procnt av prisbasbloppt. 4.8 Iakttaglsr Vi har notrat att ldningarna i Malmö stads olika förvaltningar har blivit påminda om att Malmö stad numra har riktlinjr mot mutor. Dnna information har nligt intrvjurna vidarbfordrats till ldningsgruppr och därftr vidar i organisationn. Vår bdömning är att dt här tillvägagångssättt int säkrställr att informationn når ut till anställda i kommunn. Dt finns nligt vår uppfattning andra sätt att sprida information, till xmpl gnom att mdarbtar måst gnomgå intrnutbildning via datorn. Då får ldningn snabb information om vilka prsonr som int tagit mot informationn. Därutövr kan nämnas att informationsvrktygt kan vara ffktivt då dt gällr att förbättra organisationns kontrollmiljö gnom att informra om gnomförda och planrad kontrollr. Dtta kan mdvtandgöra att tt agrand i strid md rglr och riktlinjr kan innbära disciplinära påföljdr om btndt upptäcks vid kontroll. Avslutningsvis notrar vi att gmnsamma riktvärdn för gåvor och liknand numra finns. Vi bdömr att dtta minskar riskn för otydlightr i rglvrkn. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

17 4.9 Uppföljning Intrna styr- och kontrollsystm bhövr övrvakas, följas upp och utvärdras n procss som bstämmr kvalittn på systmts rsultat övr tidn. Förvaltningarna har i dnna granskning bdömts avsnd uppföljning och kontroll av mutor. dyl. I bdömningn har vi särskilt undrsökt och analysrat kvalittn i uppföljningn av intrnkontrolln, här har vi särskilt baktat om uppföljning av mutor o dyl. har ingått i dn intrna kontrolln. Vidar har vi baktat i vilkn mån gnomförd intrnkontrolluppföljning föranldr n rvidring av organisationsstrukturn, till vilkn nivå avviklsr har rapportrats samt om dt framgår vm som är ansvarig för uppföljning och att åtgärdr gnomförs. En uppföljning av intrnkontrolln ska bakta hla procssn, dt vill säga int bara om n kontrollåtgärd är gnomförd och dss rsultat. Då dn intrna kontrolln i n organisation syftar till att minska riskrna för att måln i vrksamhtn int kan uppnås är dt också dtta som ska vara förmål för uppföljningn. Rsultatt av granskningn visar att uppföljningn av dn intrna kontrolln i flra fall gnomförs pr trtial. Dtta innbär att nämndn får löpand rapportring av hur dn intrna kontrolln utvcklas. Därmot är dt bara i undantagsfall som mutor xplicit har bhandlats inom dn intrna kontrolln. Förändringar av organisationn har sktt inom vissa förvaltningar. Ofta md anldning av händlsr som int har md förvaltningarnas intrna kontroll att göra. I vissa fall har till xmpl upphandlingsvrksamhtn dock förflyttats i syft att minska riskrna i vrksamhtn. Avviklsrapportringn syns fungra tillfrdsställand, ävn om n systmatisk hantring int är fullt utvcklad inom alla förvaltningar. Utifrån intrvjur samt dokumntation i granskningn har vi bdömt att stadsdlsnämnd/förvaltning Husi, Kirsbrg, Limhamn- Bunkflo, Oxi, Västra innrstadn och Rosngård samt sociala rsursnämndn, utbildningsnämndn och övrförmyndarnämndn har, llr inom kort kommr att ha, tillfrdställand uppföljning av avviklsrapportring samt klagomålshantring, dt vill säga tt systm för att dokumntra och hantra intrna llr xtrna synpunktr. I flra fall finns också ansvarig tjänstman för uppföljning av avviklsr och klagomål. Enligt uppgift tar övrförmyndarnämndn ävn upp frågor om mutor i d årliga mdarbtarsamtaln Iakttaglsr Granskningns rsultat visar att vrksamhtrnas uppföljning av dn intrna kontrolln kan utvcklas avsnd mutbrott/ogntlightr. I flra fall har rspktiv nämnd/förvaltning nylign utvcklat sitt intrnkontrollarbt och ännu int utvärdrat huruvida riskrna i vrksamhtn minskat. Enligt vår bdömning var dock flrtalt av d granskad organisationrna mdvtna om kravn på uppföljningn. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

18 Vi har i granskningn notrat att flra nämndr kontinurligt fått information om hur dn intrna kontrolln utvcklas och rsultatt av gnomförda kontrollr. Vår bdömning är att dtta stärkr kontrollmiljön i organisationn. Uppföljning/utvärdring bör mllrtid ävn få ffktr för riskanalysn. Dt finns i flra förvaltningar inslag av riskutsatta vrksamhtr, i många fall har dssa områdn idntifirats mn n intrn kontroll avsnd mutor llr andra liknand ogntlightr har int formalisrats. Här finns nligt vår bdömning tt utvcklingsarbt gnom att tablra n procss för att hantra och följa upp vrksamhtsspcifika riskr. Avslutningsvis är vår bdömning att uppföljningn av avviklsrapportring och klagomålshantring ur vårt granskningsprspktiv förhållandvis robust. Dt innbär till xmpl att organisationn i flra fall har tablrat systm för uppföljning och utstt ansvariga i organisationn. Enligt vårt prspktiv kan dock också förvaltningsldningarna upprätta rutinr för åtrrapportring av avvikls- och klagomålsrapportringn till ldningsgrupp llr motsvarand. Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

19 5. Sammanfattand analys I dnna rapport har vi kartlagt och bdömt bfintliga riktlinjr och rglvrk avsnd mutor o. dyl. inom tt antal utvalda förvaltningar samt hur dssa förvaltningars intrna kontrollarbt är organisrat. Granskningsrsultatt visar att förvaltningarna har hantrat frågan om riskn för/md mutor, bstickning, förmånr, gåvor, lvrantörskontaktr och motsvarand på olika sätt. Skillnadrna mllan nämndr/förvaltningar har, nligt vår uppfattning, bstått i att vissa hantrat frågställningarna på tt mr systmatiskt sätt än andra förvaltningar som mr förlitar sig på att organisationn vt vad som är rätt och fl. Jämfört md förgånd granskningsrapport har vi dock notrat n utvckling avsnd ldningns mdvtnht och ngagmang i frågorna. Likaså har Malmö stads cntrala riktlinjr bidragit till att utvckla och fördjupa dn intrna kontrolln. Vidar har vi notrat att kommunstyrlsn numra angtt gmnsamma riktvärdn för gåvor inom stadn. Sammantagt har granskningn visat att dt nligt vår bdömning förliggr bristr llr utvcklingsområdn som gällr för flra nämndr/förvaltningar. I dtta avsnd har vi notrat riskanalysn, främst gälland dt faktum att mutor och ogntlightr int finns md i d riskanalysr som vi granskat samt att ldningn int gnomfört någon divrsifirad llr vrksamhtsanpassad riskanalys som skull kunna påvisa höga riskr fast för tt fåtal riskutsatta funktionr. Vidar har granskningn visat att förkomstn av intrnutbildningar i d flsta fall int gnomförts på tt sådant sätt att alla anställda gjorts mdvtna om vad som gällr angånd till xmpl gåvor. Vår bdömning är att stabsfunktionn på stadskontort bör vidarutvckla hjälpmdl för arbtt md intrn kontroll. Stadskontort bör också kunna väglda stadns förvaltningar md mtodval för d olika momntn inom dn intrna kontrolln som bskrivs i till xmpl COSO-modlln. Likartad mtodr, rutinr och mallar ökar nligt vår uppfattning kvalittn i arbtt och undrlättar n uppföljning på aggrgrad nivå. Malmö dn 15 dcmbr 2010 Jakob Smith Josabth Alfsdottr Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

20 Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

21 Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

22 Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

23 Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

24 Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

25 Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr

26 Intrvjuad prsonr STADSDELAR/FÖRVALTNINGAR Cntrum - Brittn Synnrgrn, stadsdlschf och Lars Tingsmark, konomichf Husi Alf Mrlöv, stadsdlschf Hylli Andrs Kronflt, konomichf Kirsbrg Susann Jordal, stadsdlschf Limhamn-Bunkflo Ingr Björkqvist, stadsdlschf och Carina Hart, chf kansli- och utvcklingsavdlningn Oxi Ronny Andrsson, stadsdlschf Västra innrstadn Andras Norbrandt, stadsdlschf och Björn Sjölin, controllr Rosngård Eva Ahlgrn, stadsdlschf och Pr Elving, controllr Sociala rsursnämndn Annli Larsson, chf och Agn Kristoffrson, controllr Utbildningsnämndn Ann Andrsson, konomichf Övrförmyndarnämndn Antt Strömblad, chf och Johanna Tinghammar Bruck, jurist Malmö stad Granskning av policy och riktlinjr samt intrn kontroll mot mutor, dcmbr