Remissvar avseende delbetänkande av upphandlingsutredningen På jakt efter den goda affären, SOU 2011:73

Transkript

1 Socialdepartementet Stockholm Stockholm, 24 januari, 2012 Remissvar avseende delbetänkande av upphandlingsutredningen På jakt efter den goda affären, SOU 2011:73 Stockholms Handelskammare har givits tillfälle att lämna synpunkter i rubricerat ärende. Sammanfattning Utredningen har haft att se över upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt att se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik. Utredningen har bedrivits på ett föredömligt öppet sätt med flera dialogsamtal och s.k. hearings runt om i landet och en expertgrupp bestående av företrädare från upphandlande enheter, myndigheter, näringslivsorganisationer och kommuner. Dessutom startades en hemsida. Det är ett ambitiöst grepp för att bottna i den problematik som omgärdar området. Emellertid så är det en brist att inte utredningen har valt en kombinera en bredare krets av experter, t.ex. genom att ha med företrädare för privata inköpare vilket skulle kunna bidra med jämförbar kunskap från en annan närliggande sektor. Det finns emellertid tid för utredningen att göra sådana iakttagelser fram till sitt slutbetänkande. Handelskammaren : - anser att en höjning av gränsen för direktupphandling möjligen kan vara nödvändig men avstyrker den nivå som utredningen pekar mot, - är positiva till ökade möjligheter till förhandling i upphandlingsprocessen, - menar att dialogen både, innan, under och efter upphandlingen kan, och bör, byggas starkare, - är positiva till att bruket av elektronisk upphandling påskyndas, - är positiva till införande av dynamiska inköpssystem, Niklas Kåvius niklas.kavius@yahoo.se

2 2(7) - tillstyrker utredningens ambition att bidra med förslag till att förbättra uppföljningen av offentliga upphandlingar, - är positiv till det fortsatta arbetet avseende insamling av statistik, - tycker att utredningen är inne på rätt spår med synen om samhällspolitiska mål, dvs. att styra bort från en utvidgning av samhällspolitiska mål vid upphandling tills det föreligger ett bredare empiriskt underlag, - understryker behovet av en ökad kompetens hos offentliga inköpare, - tillstyrker utredningens ambition att bidra med förslag till att förbättra uppföljningen av offentliga upphandlingar, - tillstyrker att det finns ett stort behov av praktisk vägledning vid utvärdering. 1.1 Höjning av gränsen för direktupphandling En höjning av direktupphandlingsgränsen är, såvitt vi förstår, nära förestående. I våra samtal med både företag och upphandlande myndigheter kommer i stort samma argument fram när det gäller upphandling från upphandlarnas sida söker man förenklingar och ökad flexibilitet, och från företagens sida söker man också förenkling men även öppenhet och konkurrens. Regelverket för upphandling är ofta ett skydd för leverantörerna mot godtycke och korruption. Öppenhet och likabehandling är grundläggande delar i bestämmelserna om offentliga inköp som samtidigt ska vägas mot de kostnader i form av administration som de i sin tur medför. Det vore intressant att se transaktionskostnader för andra områden inom förvaltningsrätten och hur effektiva de är i förhållande till sina samhälleliga mål. Var går gränsen för effektiviteten? Det är svårt att räkna på effektiviteten i den offentliga sektorn, vilket har visats i andra utredningar (t.ex. SNS och Dagens Samhälle). Enligt utredningens forskare Jerker Alm går gränsen vid ca kr. Det är nästan 3 ggr högt som i dag. Tidigare utredningar har kommit fram till lägre avsevärt nivåer (jfr Per Molander om kr). En höjning av direktupphandlingsgränsen skulle undandra än fler upphandlingar från marknaden. I dag direktupphandlas ca 70 % och den siffran skulle öka avsevärt. Möjligen är detta inte ett problem då upphandlande myndigheter ofta hävdar att man enligt egna rutiner ändå frågar flera leverantörer. Men risken för korruption och godtycke ökar vilket också styrks i utredningen. En del offentliga beställare har i dag interna krav om att fråga minst tre leverantörer vilket dock är ett svagt argument för företag som strävar efter att slå sig in på den offentliga marknaden. Konkurrensutsättningen är mycket viktig del i processen och det som i stort skiljer privata inköp från offentliga. En formell upphandling har många avgörande fördelar, vilket också pekas på av Jerker Holm i sin utredning. Att säkerställa en konkurrensutsättning är ett angeläget mål för regelverket.

3 3(7) Var gränsen går för att åstadkomma detta är inte helt klart. En höjning kan emellertid vara befogad utifrån ett kostnadsperspektiv och för vissa typer av upphandlingar (t.ex. för byggentreprenader) om Jerker Holms beräkningar stämmer. Handelskammaren avser att återkomma i frågan om var gränsen rimligtvis bör ligga. Den grundläggande ståndpunkten är att 800 tkr som föreslås i utredningen är för hög. Målet för förenkling och effektivitet ligger enligt Handelskammaren inte i högre direktupphandlingsgränser utan främst i en effektivare tillämpning av regelverket och de grundläggande principerna. 1.2 Förhandling och dialog Handelskammaren är positiv till ett utökat bruk av förhandling i upphandlingsprocessen. Många av våra medlemsföretag, oberoende av storlek, efterlyser ökade möjligheter till en personlig kontakt med beställarna. För många företag är det ett självklart element för att skapa goda affärer. Det finns visserligen en risk för att transparens och likabehandling inte upprätthålls eller för ett ökat inslag av missbruk och korruption. Det är viktiga hänsynstaganden som inte ska underskattas. Emellertid borde den ökningen vara marginell i förhållande till de ökade vinsterna i form av effektivare affärer. Däremot kan bruket av ökad förhandling vara ett önsketänkande som inte är alldeles lätt att lösa för den offentliga beställaren. I utredningen konstateras att det saknas praktisk vägledning för vad som får omfattas av förhandlingen och vad som är tillåtet. Detta är ett problem som till viss del kan komma att underlättas av de handledningar som Kammarkollegiet avser publicera. Att observera är att en vägledning enbart utgör en hjälpreda. Den upphandlande enheten måste i hög grad själv skaffa sig en grundläggande kompetens och rutiner för att genomföra sådana förhandlingar. Dessutom kommer sannolikt förhandlingar att kräva mer tid till förberedelse och därigenom möjligen mer tid i anspråk att slutföra upphandlingen. Å andra sidan bör man vinna på att genom mer förhandling bidra till enklare förfrågningsunderlag och även större möjligheter till att underlätta en teknisk utveckling av varor och tjänster. En ökad dialog i upphandlingen efterfrågas på flera håll, både från upphandlare och särskilt av företagen. Handelskammarens åsikt är att även om inte alla problem löses med en bättre kommunikation så kommer det att leda till att fler fel undviks, att man skapar en bättre förståelse för vad som efterfrågas och verkar innovationsfrämjande, samt leda till färre överprövningar. Dialog kan genomföras både innan, under och efter upphandlingen. Framför allt är dialogen innan och efter upphandlingen av större betydelse än vad många upphandlande enheter förstår. Möjligen kan rädslan av att kommunicera för mycket, och vilka problem det kan leda till, vara en anledning. Förmodligen styr även andra orsaker som t.ex. tidigare rutiner som är svåra att ändra, men också en allmän svårighet att förstå anbudsgivarnas situation. I våra kontakter med upphandlande enheter, som

4 4(7) de facto arbetar med att förbättra situationen för att få fler leverantörer att ge anbud, så saknas ofta en vilja och/eller en kunskap om företagens situation. Invanda arbetsmönster, bristande politiskt intresse eller ren okunskap är ofta hinder för den utvecklingen. Dialog innan eller efter upphandlingen är heller inget som innebär några hinder enligt lagstiftningen. Det finns en mängd olika åtgärder som t.ex. en kommun kan göra för att förbättra sin kommunikation med näringslivet på orten i samband med sina inköp. Här finns flera god exempel som bl.a. nämns i utredningen. Varje kommun skulle för övrigt kunna ha en person som centralt ansvarar för all upphandlingen på en strategisk nivå. Tillsammans med en styrgrupp bestående av inköpare, näringslivsenheten och politiker kan man tillsammans skapa större förutsättningar för att dels öka både kunskapen om och förståelsen av nyttan av upphandling inom organisationen, men också att avdramatisera den offentliga marknaden gentemot företagen. 1.3 Elektronisk upphandling Små och medelstora företag pekar ofta på fördelar med en övergång till elektroniska upphandlingsförfarande. De företag vi haft kontakt med hävdar stora tidsvinster. Det bör heller inte vara några direkta problem för mikroföretagen när det gäller att tillägna sig verktyg som är nödvändiga för att ta del i processen. Även på detta område kommer Kammarkollegiet att publicera tips och råd. Det är samtidigt ett bra tillfälle för en upphandlare att ha kontakt med potentiella leverantörer genom att informera om och hämta in synpunkter på det elektroniska upphandlingssystem som används. Det är bra att utredningen kommer att titta mer på varför utvecklingen mot sådana upphandlingssystem tar lång tid. Samtidigt ska man komma ihåg att marknaden för sådana system är relativt ny och vissa dras med tillämpningssvårigheter, vilket naturligt hindrar en snabb utveckling. En annan orsak är att många bara använder sig av vissa delar av e- upphandlingsverktyget, t.ex. annonseringen, men däremot inte anbudsgivningen som är en stor fördel med systemet. Det återstår en del utveckling för att dessa verktyg ska ge både beställare och leverantörer det mervärde som förutses. Det finns dessutom en stark politisk vilja att nå snabbare fram med detta instrument. Med tanke på de vinster som e- upphandling för med sig i form av tid och pengar, både för upphandlare och företag, så borde det emellertid inte behöva vara ett obligatoriskt krav att införa, utan ett självklart strategiskt beslut för effektivare inköp. 1.4 Dynamiska inköpssystem Handelskammaren är positiv till att införa möjligheten att tillämpa dynamiska inköpssystem.

5 5(7) 1.5 Utvärderingsmodeller Handelskammaren delar utredningen syn att problemen som omgärdar utvärderingsmodeller av låg kvalitet ofta beror på en okunskap om hur man bör genomföra en utvärdering där man t.ex. väger pris mot kvalitet. Många leverantörer efterlyser bättre utvärderingsmodeller och större hänsynstagande till produktions- och leveransvillkor. Det är viktigt att understryka att detta problem inte beror på regelverket, som endast stipulerar krav på att följa de grundläggande principerna vid värdering av anbuden. Det är istället direkt avhängigt upphandlande myndigheters egna val av utvärderingsmodeller. Det finns ett behov av praktisk vägledning. 1.6 Uppföljning av avtal och utformande av avtal Ca 50 % har inte resurser att följa upp kontrakten. Uppföljningar skapar trovärdighet åt de krav och villkor som uppställts i upphandlingen. De är också viktiga för att säkerställa rättvis konkurrens mellan olika leverantörer. Avtalsuppföljningar utvecklar dessutom även verksamheten både hos upphandlare och leverantör och ger en bättre överblick över de upphandlade varorna eller tjänsterna, och underlag för en bedömning av hur kraven ska formuleras i nästa upphandling. För bästa möjliga resultat bör uppföljningen genomföras löpande under avtalsperioden. Dels för att klargöra att man menar allvar med kraven, dels för att det finns goda möjligheter att rätta till eventuella brister under resten av avtalsperioden. Uppföljningen i en verksamhet kan med fördel vara ett stående punkt på dagordningen för den styrgrupp som vi föreslår bör finnas centralt hos varje upphandlande enhet (se under Förhandling och Dialog). Vad avser utformande av kontrakt finns en allmän oförståelse bland många offentliga beställare för företagens villkor. Avtalen är ofta utformade till fördel för den upphandlande enheten vad gäller t.ex. garantier och betalningsrutiner. Handelskammaren tillstyrker utredningens ambition att bidra med förslag till att förbättra uppföljningen av offentliga upphandlingar. 1.7 Upphandlarnas kompetens Enligt SOI kan upphandlarna bli bättre på att tydliggöra nyttan och värdet av ett professionellt upphandlings- och inköpsarbete. SOI poängterar helt riktigt att det behövs kompetenssatsningar. Bland annat märks det en svårighet i att rekrytera kompetent personal. Detta ligger i linje med vad Handelskammaren anser vara det generella läget vad gäller nivån på kompetens och behovet av satsningar på detta område. En undermålig beställarkompetens kan även leda till bristande planering med alltför korta anbudstider vilket skapar utestängande effekter för många anbudsgivare och ökade kostnader. Det favoriserar dessutom redan upparbetade leverantörer

6 6(7) och uppfyller inte kravet på likabehandling. Många offentliga beställare har utvecklat kompetens och arbetssätt, men variationen är stor mellan olika beställare. 1.8 Upphandlingsstatistik Insamling av statistik om upphandling är en angelägen uppgift. Ett område av den omfattning som den offentliga upphandlingen utgör är beroende av fakta och material att bygga ändringar och slutsatser på. Handelskammaren är positiv till utredningens arbete och ser fram emot det fortsatta arbetet. Oavsett vilken modell som väljs för insamling av statistik så är det av stor vikt att den kommer att vara tillgänglig för alla intresserade. 1.9 Ramavtal och SME Samordnade ramavtal styr mot stora leverantörer. Det är inte bra för konkurrensen och stänger ofta marknaden för mindre företag. Dessutom ökar avståndet mellan den som gör upphandlingen och den som använder varan/tjänsten. Det är både leverantörer och offentliga beställare överens om (se bl.a. Stockholms Landsting, SKL, SOI). En annan viktig observation är att det enligt en rapport från Konkurrensverket har visat sig att antagandet att stora volymer ger lägre priser är felaktig. Däremot att köparnas transaktionskostnader blir lägre. Istället kan lägre priser och i övrigt bättre villkor uppnås i större utsträckning om vinnande leverantören och är garanterad en viss försäljningsvolym. En hög kompetens och professionalism i den organisation som genomför upphandlingen är den viktigaste komponenten för en god affär. Även om det finns risker med att stora samordnade avtal leder till sämre affärer är Handelskammaren positiv till möjligheten att samordna och göra gemensamma inköp. Däremot bör ramavtalen fortsättningsvis vara frivilliga att ansluta sig till. Handelskammaren vill vidare tillägga att de nationellt samordnade ramavtalsupphandlingarna borde vara anslagsfinansierade, istället för att finansieras av leverantörerna som är fallet i dag. Det är samtidigt av intresse att titta mer på hur t.ex. SKL Kommentus använder de medel som kommer in till verksamheten på detta sätt Offentlig upphandling och samhällspolitiska mål Utredningen konstaterar att det saknas empiriska underlag för vilka effekter samhällspolitiska krav har i offentlig upphandling vad gäller bl.a. måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Behovet av forskning på området är stort. I den nuvarande regleringen finns sedan 2008 långtgående möjligheter att beakta miljö- och sociala hänsyn i hela upphandlingsprocessen om

7 7(7) upphandlingen art motiverar det. Många företag vi har kontakt med välkomnar också att det ställs miljö- och sociala krav i upphandlingen. Problemet ligger däremot i att kraven som ställs kan upplevas som alltför långgående eller att de inte har koppling till det upphandlande föremålet. Detta motsägs dock av den undersökning som gjorts i utredningen som visar att endast 1 av 13 företag avstår från att lägga anbud vid miljökrav. Avsaknaden av kunskap om att använda den offentliga upphandlingen som styrmedel för ökad miljö- och klimathänsyn gör det emellertid svårt att dra generella slutsatser eller att föreslå relevanta åtgärder. Utredningen är här inne på rätt spår när man vill styra bort från central styrning om vad som ska upphandlas och vilka krav som ska ställas, dvs. att reglerna fortsättningsvis bör reglera hur man ska upphandla snarare än vad som ska upphandlas. Fredrik Johansson Niklas Kåvius