Remiss av upphandlingsutredningens delbetänkande På jakt efter den goda affären - analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen SOU 2011:73

Transkript

1 YTTRANDE Dnr / För kännedom UD-FIM UD-IH Socialdepartementet Remiss av upphandlingsutredningens delbetänkande På jakt efter den goda affären - analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen SOU 2011:73 Er referens S2011/10312/RU Kommerskollegium ansvarar för frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik. Kollegiets uppdrag är att verka för frihandel. Det innebär att vi verkar för fri rörlighet på den inre marknaden och för liberaliseringar av handeln mellan EU och omvärlden samt globalt. Kollegiet kommenterar främst de delar i delbetänkandet som påverkar gränsöverskridande upphandling samt utländska företags, varors och tjänsters möjligheter i offentliga upphandlingar. Att dessa ges lika förutsättningar som inhemska är centralt för upphandlande myndigheters och enheters möjligheter att göra goda affärer. Utredningens huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över den nationella upphandlingsstatistiken. Syftet med uppdraget är att utreda om regelverket i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag (SMEs). Övergripande synpunkter Kollegiet anser att utredningen innehåller en grundlig omvärldsanalys som lyfter fram viktiga problemställningar på upphandlingsområdet. Kollegiet vill särskilt understryka vikten av att utredningens fortsatta arbete tar hänsyn till principen om ickediskriminering och likabehandling av alla anbudsgivare samt till den pågående moderniseringen av EU:s upphandlingsregler. Box 6803, Stockholm Besöksadress: Drottninggatan 89 Telefon: , fax: E-post: kommerskollegium@kommers.se

2 2(5) Gällande tillämpningen av upphandlingsregelverket vill kollegiet framhålla vikten av att utländska varor, tjänster eller leverantörer inte missgynnas. När miljöhänsyn och sociala hänsyn tas i upphandlingsprocessen är det därför viktigt att de inte de facto innebär en preferens för lokalproducerat. Det kan inverka negativt på konkurrensen, effektiviteten samt förutsättningarna för att göra goda affärer. Kollegiet är av uppfattningen att offentlig upphandling oftast inte är ett samhällsekonomiskt effektivt sätt att nå de prioriterade hållbarhetsrelaterade samhällsmålen. Offentlig upphandling som politiskt styrmedel Utredningen redogör för den utveckling som skett kring offentlig upphandling som politiskt styrmedel, både i Sverige och på EU-nivå, för att nå sociala mål och miljömål. Vidare tas upp en mängd viktiga frågeställningar som aktualiseras i samband med att offentlig upphandling används som ett samhällspolitiskt styrmedel. Dessa inkluderar bl.a. kostnadseffektivitet, måluppfyllelse, rättspraxis, behovet av vägledning (från EU-kommissionen) och uppföljning. Syftet med den offentliga upphandlingen är att skattemedel ska användas effektivt utifrån såväl pris- som kvalitetssynpunkt. Att till fullo tillvarata konkurrensen på marknaden mellan anbudsgivare är en förutsättning för effektiva upphandlingar. Utländsk konkurrens och gränsöverskridande upphandling är viktiga förutsättningar för goda affärer. Effektivt styrmedel? Oavsett den politiska ambitionen att använda offentlig upphandling som ett samhällspolitiskt styrmedel vill kollegiet särskilt understryka att grundfrågan är om miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentliga upphandlingar är kostnadseffektiva medel ur samhällssynpunkt. Kollegiet ser dessutom ett potentiellt problem för upphandlande myndigheter och enheter om antalet upphandlingskrav ökar både kvantitativt och kvalitativt. Upphandlingsreglerna riskerar att bli än svårare att tillämpa och kraven kan resultera i färre anbud eller anbud av lägre kvalitet vilket försvårar möjligheten för det offentliga att göra goda affärer. Ett utökat hänsynstagande i upphandlingsprocessen till de prioriterade samhällsmålen riskerar att urholka den offentliga upphandlingens syfte att göra goda affärer samtidigt som graden av måluppfyllelsen i många fall är låg då offentlig upphandling ofta är ett ineffektivt politiskt styrmedel. Kollegiets utgångspunkt är att ekonomiska styrmedel bör användas för att främja (de samhällspolitiska) målen på hållbarhetsområdet. I likhet med utredningen anser kollegiet därför att generella styrmedel, t.ex. miljöskatter, avgifter och obligatoriska regler, i allmänhet är att föredra eftersom de är mer riktade mot problemets källa och omfattar alla aktörer. Mer miljö- och sociala hänsyn i offentliga upphandlingar riskerar alltså att inverka negativt på konkurrensen och

3 3(5) möjligheten för det offentliga att göra goda affärer utan att på ett effektivt sätt åtgärda exempelvis miljöproblem. Utredningen pekar på bristen på vetenskapliga studier och erfarenhetsunderlag på området och konstaterar att det är svårt att dra några generella slutsatser kring användningen av offentlig upphandling som styrmedel och vilka effekter miljö- och klimathänsyn har lett till. Kollegiet anser att detta borde mana till försiktighet när det gäller att använda offentlig upphandling som styrmedel. Utredningen har i uppdrag att utreda behovet av ytterligare åtgärder för att upphandlande myndigheter och enheter ska kunna använda sin köpkraft i syfte att prioriterade samhällsmål ska nås. Kollegiet instämmer i utredningens bedömning att det vore värdefullt med en vetenskapligt baserad vägledning som tydliggör i vilka sammanhang offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt effektivt och kraftfullt styrmedel i arbetet för en hållbar utveckling. Reglera vad som ska upphandlas I likhet med utredningen anser kollegiet att upphandlande myndigheter och enheter även i fortsättningen själva ska besluta vad de ska upphandla utifrån sina egna behov och att upphandlingsdirektiven därför ska behålla sin karaktär av förfarandelagstiftning. Utredningen är emellertid inte främmande för att i vissa fall ange vad som ska upphandlas, dock förespråkar utredningen att det ska ske i särskild lagstiftning (t.ex. statliga myndigheters bilar och bilresor) och uppmanar kommissionen att analysera på vilka områden liknande regleringar skulle kunna vara effektiva styrmedel. Kollegiet konstaterar att den typen av enhetliga regler för att nå politiska mål har den fördelen att de signalerar tydlighet för såväl upphandlande myndigheter och enheter som för potentiella leverantörer. Gemensamma regler inom EU skulle underlätta för företag samtidigt som det ger goda förutsättningar för måluppfyllelse. Upphandlingskrav som går längre än EU-lagstiftning I kapitel 5.7 behandlar utredningen krav i upphandlingar som går längre än EU:s minimilagstiftning och harmoniserande lagstiftning. Kollegiet har följt den praxis som finns på området och utvecklats dels i Sverige, dels av EU-domstolen. Kollegiet anser att det föreligger ett tydligt behov av klargörande och ytterligare analys av vad EU-domstolens praxis innebär för möjligheterna att i upphandlingar ställa miljökrav och sociala krav som går längre än EU:s sekundärrätt. Därför ser kollegiet positivt på att utredningen i sitt fortsatta arbete gör en närmare analys av den frågeställningen. Kollegiet vill särskilt lyfta frågan om ett krav i en enskild upphandling är att jämställa med lagstiftningsåtgärder eller importrestriktioner av generell karaktär. Kollegiet konstaterar att det, även i den mån det enligt EU-rätten är tillåtet att ställa upphandlingskrav som går längre än sekundärrätten, är viktigt att, vid utformningen av kraven, beakta deras inverkan på utländsk konkurrens.

4 4(5) Små och medelstora företag Som ett av de prioriterade samhållsmålen behandlar utredningen SMEs medverkan i offentliga upphandlingar. Bland annat ställs frågan om och när samt i vilka typer av upphandlingar som det är viktigt att särskilt underlätta för SMEs att delta. De problem som företagen upplever är bl.a. komplicerade och tidskrävande anbudsförfaranden, för stora kontrakt, irrelevanta krav samt utebliven uppföljning av ställda krav. Utredningen ska överväga förslag som kan bidra till att uppföljning och utvärdering förbättras samt elektroniska lösningar. Kollegiet anser att sådana åtgärder är positiva så länge de gynnar samtliga företag och inte bara SMEs eftersom åtgärderna kan främja konkurrens. I linje med detta är kollegiet kritiskt till en småföretagarkvot. Utöver uppenbar risk för minskad konkurrens så skulle en sådan kvot strida mot likabehandlingsprincipen och riskera att såväl företag från andra EU-länder som från tredje länder skulle diskrimineras. Dessutom skulle det medföra en risk för att fokus förskjuts från vad som behöver upphandlas till vem som levererar varan, tjänsten eller byggentreprenaden. Kollegiet delar utredningens bedömning att det vore mindre lämpligt att i EU-lagstiftning införa krav på att kontrakt ska delas upp i flera, mindre, delar eller detaljreglera vilka krav som får ställas på leverantörer vad gäller t.ex. omsättning. Beloppsgränser för direktupphandling Utredningen behandlar den till SMEs angränsande frågan om beloppsgränser för direktupphandling i kapitlet om den offentliga upphandlingens samhällsekonomiska effektivitet. Fasta beloppsgränser infördes så sent som den 16 juli 2010 och idag gäller kr i klassiska sektorn och kr i försörjningssektorerna. På utredningens uppdrag har professor Jerker Holm beräknat transaktionskostnader och effektiviseringsvinster vid offentlig upphandling. Resultatet ger vid handen att dagens beloppsgränser ligger för lågt. I linje med detta överväger utredningen att föreslå att beloppsgränserna för direktupphandling ska höjas samt eventuellt en differentiering med utgångspunkt i föremålet för upphandlingen. Kollegiet konstaterar att det skulle innebära att färre upphandlingar annonserades ut vilket skulle medföra att många företag gick miste om affärsmöjligheter. I synnerhet gäller det utländska företag som saknar lokal etablering. Således riskerar utredningens ställningstagande att leda till mindre direkt gränsöverskridande upphandling. I sammanhanget noterar kollegiet att andelen svenska upphandlingar som vinns av utländska företag (direkt gränsöverskridande upphandling) uppgår till 3,1 procent. Av dessa står SMEs för över hälften av kontrakten (54 procent). 1 Det finns därför skäl att anta att en höjning av beloppsgränserna för 1 Se tabell 19 och 83 i Final Report Cross-Border Procurement Above EU Thresholds, Rambøll Management Consulting, March 2011.

5 5(5) direktupphandling skulle påverka utländska SMEs andel av den offentliga upphandlingen. Detta är viktigt att ha i åtanke då höjda beloppsgränser ofta lyfts fram av intressenter som en åtgärd för att underlätta för SMEs att vinna kontrakt. Statistik Kollegiets erfarenhet är att statistiken på upphandlingsområdet är bristfällig. Det gör det svårt att bedöma upphandlingsreglernas ekonomiska effektivitet samt att göra internationella jämförelser vilket är viktigt för gränsöverskridande upphandling. Därför stöder kollegiet utredningens fortsatta arbeta med att förbättra upphandlingsstatistiken. *** Ärendet har avgjorts av generaldirektören Lena Johansson i närvaro av enhetschefen Karin Eckerdal, ämnesrådet Olivier Linden samt utredarna Anna Egardt och Lina Kamara, den sistnämnda föredragande. I den slutliga handläggningen har även deltagit chefsjuristen Anna Renman. Lena Johansson Lina Kamara