Remissvar gällande Upphandlingsutredningens delbetänkande På jakt efter den goda affären, SOU 2011:73

Transkript

1 Remissvar gällande Upphandlingsutredningens delbetänkande På jakt efter den goda affären, SOU 2011:73 Detta remissvar är från Partnerskapet för utveckling av sociala företag, PUST, och Sociala arbetskooperativens intresseorganisation, SKOOPI. Kapitel 2. Målet med den offentliga upphandlingen och utgångspunkter för utredningsarbetet 2.1 Inledning Medborgarperspektiv Utredningen har sitt fokus på utan att ifrågasätta EU-kommissionens mål om att främja gränsöverskridande handel att stödja utveckling av den goda affären. Vi ansluter oss helt till utredningens fokus på den goda affären. I det begreppet ligger hänsyn till både pris och kvalitet, samt till båda parter som det ska vara vid en god affär. Däri ligger också att speciellt uppmärksamma både de mindre upphandlande enheterna och de mindre företagens behov. Slutligen ska man inte glömma perspektivet att ha med den slutgiltiga brukarens/konsumentens behov, vilket behöver komma i fokus i högre grad i upphandlingspolitiken och därmed i praktiskt handlande Målkonflikter? Står den goda affären i konflikt med den fria rörligheten? Ibland är transaktionskostnaderna onödigt höga och transparenskraven onödigt krångliga, vilket kan innebära krångliga förfrågningsunderlag som gör att mindre företag inte lägger anbud. För de flesta småföretagen och i princip alla mikroföretag och sociala företag är detta över huvud taget ingen aktuell fråga, då marknaden inte är gränsöverskridande. Därför är det viktigt att laga efter läge, dvs ha enkla och lättfattliga förfrågningsunderlag, där risken för att inte främja den fria rörligheten inte är aktuell. Upphandlingsutredningen bör här verka för kompetenshöjning och framtagning av enkla mallar och standarder. Kapitel 3. Översynen av det europeiska upphandlingsregelverket Europa 2020-agendan Kommissionens övergripande strategi för att möta framtidens utmaningar har tre övergripande prioriteringar varvid följande citat finns med i samtliga prioriteringar: 1. Smart tillväxt 2. Grön tillväxt genom en hållbar ekonomi 3. Inkluderande tillväxt genom hög sysselsättning som leder till social sammanhållning. Som delmål anges bl a nya arbetstillfällen och europeisk plattform mot fattigdom.

2 Kommissionens ståndpunkter för den framtida politiken talar starkt för en politik för att stödja utvecklingen av socialt företagande som är ett medel för att vidga arbetsmarknaden och verka för ett inkluderande samhälle. Arbete är ofta det effektivaste medlet för att komma in i samhällsgemenskapen. Trots satsning på jobbpolitik finns det en generande hög arbetslöshet bland ungdomar, invandrare, funktionshindrade och andra grupper av långtidsarbetslösa. För dessa kan sociala företag vara en plattform för att komma in på arbetsmarknaden. Den europeiska prioriteringen måste självklart följas upp av en politik på nationell nivå, där upphandlingsinstrumentet kan vara en viktig bidragande del. Det stödjer kravet på att börregeln i LOU om att använda miljömässiga och sociala kriterier där så är lämpligt, måste ersättas av en skall-regel. Det stöds också av att EU-kommissionens Grönbok som menar att upphandling ska användas i strategiskt syfte för miljö och sociala hänsyn (kapitel 3.3.1). En politik som bejakar de sociala företagens möjligheter att medverka vid upphandlingar är en politisk för att främja konkurrens och de små företagens möjligheter. Alla sociala företag har ett samhällsuppdrag. När det gäller de arbetsintegrerande sociala företagen handlar det om att skapa möjligheter till arbete för dem som står långt ifrån arbetsmarknaden. En politik för att öka de sociala företagens möjligheter vid offentliga upphandlingar uppnår därmed dubbla positiva syften, vilket Utredningen bör beakta. Kapitel 4. Den offentliga upphandlingens samhällsekonomiska effektivitet Transaktionskostnader vid offentlig upphandling Enligt statistik tar direktupphandling i genomsnitt 23 timmar, medan öppet förfarande, vilket är det mest tidskrävande, tar 255 timmar. Effektivitetsskäl talar starkt för att direktupphandling bör användas i större utsträckning. Det skulle underlätta för både mindre upphandlande enheter och för mindre företag om förfrågningsunderlagen och kravställandet standardiserades i högre utsträckning, vilket även påpekas i kapitlet På så sätt skulle fler företag lägga anbud och konkurrensen skulle stärkas. Här kan Upphandlingsutredningen göra en viktig insats Beloppsgränserna för direktupphandling - Upphandlingsutredningens fortsatta arbete Om priset blir i genomsnitt 2,5% lägre genom att använda offentlig upphandling blir det kritiska värdet i jämförelse med transaktionskostnaderna vid direktupphandling drygt kronor. Utredningen visar på flera sätt att det nuvarande taket för direktupphandling är för lågt. Gränsen bör ligga vid kronor inom LOU. Eftersom det fortfarande bara handlar om upphandlingar av smärre ekonomisk omfattning, kommer det inte att inverka på den

3 gränsöverskridande handeln och den fria rörligheten och därmed inte vara i konflikt med EUkommissionens riktlinjer. Vissa kan mena att ökad användning av direktupphandling inskränker konkurrensen. Vi är övertygade om att det istället innebär att fler småföretag kan bli leverantörer av varor och tjänster och att konkurrens och mångfald därmed stärks för att gynna den goda affären. Vi tror också att det skulle innebära att fler sociala företag blir leverantörer till den offentliga sektorn, vilket är gynnsamt utifrån nationell arbetsmarknadspolitik och EU:s 2020-agenda Ramavtal Intressenternas erfarenheter och synpunkter samt förslag SOI:s uppfattning är att ramavtal styr mot stora leverantörer vilket försämrar konkurrensen. Vi håller med SOI i denna ståndpunkt och finner att ramavtal ofta har en konserverande funktion även om nya aktörer kommer in i ett ramavtalsförfarande blir det ofta de gamla vanliga leverantörerna som avropas. Vi har bland våra sociala företag åtskilliga exempel där man har lagt ned stor möda på att skriva upphandlingsunderlag till en ramavtalsförfrågan som sedan inte har lett till ett enda avrop Problem att upphandla god kvalitet? Intressenternas erfarenheter och förslag En bred majoritet av intressenter betonar kvalitetens betydelse, samtidigt som det är svårt att upphandla upplevd kvalitet. Det kan också vara svårt för mindre företag med specialkompetens att hävda sig i en konkurrenssituation där priset står i för hög grad i fokus. Vi anser att en höjd gräns för direktupphandling medverkar till att en betoning på kvalitet uppmuntras. Mjuka tjänster kan då komma att få större utrymme vilket är positivt - inte minst ur brukarsynpunkt Relativa utvärderingsmodeller och kravet på viktning Upphandlingsutredningens fortsatta arbete Utredningen konstaterar att relativa utvärderingsmodeller är problematiska, men att de trots det är vanligt förekommande. I en kompetenshöjande insats, bör det problematiska med relativa utvärderingsmodeller lyftas fram. Om taket för direktupphandling höjs, kommer sannolikt användandet av relativa utvärderingsmodeller automatiskt att minska.

4 Valfrihet inom LOU bestämmelserna om valfrihetssystem i LOV Utredningen konstaterar att LOV-systemet innebär att fokus flyttas från pris- till kvalitetskonkurrens, samt produkt- och kvalitetsutveckling. Ett system som befrämjar kvalitet och kvalitetsutveckling måste vara positivt ur brukarsynpunkt och därmed vara en viktig del i den goda affären. I sakens natur ligger också att många små aktörer inklusive sociala företag - kan se möjlighet att medverka, vilket stärker både valfrihet och konkurrens. En möjlig nackdel, som måste beaktas, är när pris sätts så lågt att kvalitet inte uppmuntras. Det uppmuntrar till att antingen oseriösa företag får ett fäste på marknaden, eller att offentliga enheter som inte har tillräcklig ekonomisk rågång i sin utförarroll och därmed kan dumpa priset, får en dominerande roll. Båda exemplen hindrar seriösa företag med kvalitetsambitioner att bli aktörer på marknaden. Dessa aspekter måste beaktas när kompetenshöjande insatser sätts in. Det är angeläget att Utredningen för ett vidare resonemang om detta även om LOV inte ingår i Utredningens uppdrag Upphandling av konsulttjänster Utredningen konstaterar att mindre konsultföretag med specialistkompetens har svårt att hävda sig vid upphandlingar. Det är olyckligt om upphandlingssystemet missgynnar små mindre företag. Samtidigt kan det vara svårt att upphandla intellektuella tjänster som är svårt att jämföra och värdera gentemot varandra. Därför är det viktigt att vid kompetenshöjande insatser visa på vikten och möjligheten att ta hänsyns till tidigare erfarenheter vid upphandling av konsulttjänster utan att det är lagstridigt. Höjd gräns vid direktupphandling kan också underlätta situationen. Kapitel 5. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 5.1 Inledning Utredningen beskriver att det finns behov av forskning om effekter av miljömässiga, sociala och etiska krav, samt om små och medelstora företags medverkan i offentlig upphandling. Vi anser att det bör initieras forskningsuppdrag runt dessa områden med prioritering av att belysa upphandling med sociala krav som är minst utvecklat och belyst i Sverige. Förutom kostnadseffektivitet bör måluppfyllelse, flexibilitet och rättvisa belysas.

5 5.3 Offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet Utredningen pekar på att EU har tydliga politiska ambitioner att använda offentlig upphandling som instrument för att främja hållbar utveckling utifrån miljömässiga och sociala utgångspunkter. Det sammanfaller också med regeringens ståndpunkt. Det finns en svensk handlingsplan för miljöanpassad upphandling. Miljödepartementet är ansvarigt departement. Någon motsvarighet finns inte beträffande sociala krav och kriterier gällande offentlig upphandling. Det är angeläget och logiskt att regeringen skyndsamt tar initiativ till en Handlingsplan för offentlig upphandling utifrån sociala utgångspunkter och att det tydliggörs att det är Socialdepartementet som är ansvarigt för detta. Detta bör vara också Utredningens ståndpunkt. Det behövs också omfattande informationsinsatser om möjligheterna till upphandling fr a med sociala krav då okunskapen är stor hos såväl upphandlande myndigheter som tilltänkta aktörer att upphandlas Erfarenheter i Sverige Upphandlingsstöd och handlingsplan Utredningen skrivet att näringslivet aktivt har deltagit med engagemang och intresse i samverkan om miljökrav. Det har dock gällt de större företagen och branschorganisationer. Det beskrivs också att det nu är tydliggjort i LOU om att myndigheter inte bara får, utan också bör beakta miljö- och sociala kriterier. Någon utvärdering av denna förändring har inte gjorts. Det är angeläget att regeringen utvecklar ett samarbete med mindre företag och representanter för dessa runt miljö- och socialt anpassade upphandlingar. Inte minst små och s k sociala företag kan ha stor möjlighet att erbjuda flexibla lösningar utifrån lokala miljö- och sociala behov. I avsnittet står det också att många företag gärna skulle se att det förekom fler miljökrav i form av särskilda kontraktsvillkor. En studie om effekter och förhållningssätt till bör-regeln gällande miljö- och sociala krav bör göras. I det sammanhanget bör man pröva möjligheten till att gå vidare på den inslagna vägen genom att ersätta bör med ska och belysa vad det kan få för följder. Miljökrav och sociala krav i upphandling en ökande trend Det finns klara indikationer på att Sverige i mindre grad än t ex de andra nordiska länderna och Tyskland betonar möjligheter och skyldigheter med sociala krav vad gäller arbetstagares rättigheter. Det beror enligt forskare är brist på politisk vilja och låg motivation hos Konkurrensverket. Det är angeläget att regeringen fastslår vilka ambitioner och riktlinjer som ska gälla och att regeringen utarbetar en Handlingsplan med visioner, mål och åtgärder utifrån skrivningarna i

6 LOU om miljömässiga och sociala kriterier. Det är ett förslag som Miljöstyrningsrådet också har framfört Erfarenheter bland upphandlande myndigheter Under denna punkt är det enda gången vad vi kan se som utredningen nämner ISO om socialt ansvarstagande i detta kapitel dock utan närmare reflekterande eller rekommendationer. Likaså nämns det intressanta begreppet livscykelkostnadsberäkningar (LCK). I det sammanhanget nämns också behovet att utveckla s k funktionsupphandlingar. Sverige är ett av de initiativtagande länderna bakom ISO Det är synd att utredningen inte mer reflekterar om ISO som ett användbart instrument på jakt efter den goda affären. Vi anser att regeringen bör ge Tillväxtverket i uppdrag att på bred front informera och utbilda om ISO och livscykelkostnadsberäkningar samt utarbeta en strategi därefter för implementering. Det skulle ge bättre underlag utvärdering av anbud med miljömässiga och sociala krav och lägga en grund för utveckling av funktionsupphandlingar. Då det kan innebära merarbete, kan det behövas vägledning där det på ett tydligt och motiverande sätt hur funktionsupphandling går till Krav i upphandlingar som går längre än EU:s minimilagstiftning och harmoniserande lagstiftning intressenternas erfarenheter och synpunkter Vi delar utredningens uppfattning att det behöver tydliggöras i vilken utsträckning det är möjligt att ställa krav som går utöver såväl EU-rättsliga minimiregleringar som harmoniserad lagstiftning. Det gäller i synnerhet upphandlingar som kan bedömas ske inom en nationsgräns Uppföljnings- och spårbarhetsproblem upphandlingsutredningens bedömning Vi delar utredningens synpunkt att det finns ett stort behov av att utveckla gemensamma tillvägagångssätt för uppföljning och verifiering. Det gäller bland annat upphandling där relevanta aktörer bedöms finnas inom Sverige Förstärkt upphandlingsstöd intressenternas erfarenheter och synpunkter Det framhålls från många håll behov av information, vägledning och upphandlingsstödjande åtgärder inom det sociala, etiska och inom miljöområdet, inkl att tydliggöra hur de arbetsintegrerande sociala företagen på ett lättare sätt ska kunna delta i offentlig upphandling. Vi ansluter oss till denna behovsanalys och förslag till insatser. Det gäller ofta även behoven hos mindre företag.

7 Gröna innovationer och andra hållbara lösningar upphandlingsutredningens fortsatta arbete Vi ser med tillfredsställelse utredningens förslag att tydliggöra möjligheten med informationsutbyte mellan parterna i ett upphandlingsförfarande, bl a genom s k konkurrenspräglad dialog och förhandlad upphandling som en konsekvens av upphandling med funktion istället för specifika produktkrav Ställa krav på villkor i nivå med svenska kollektivavtal upphandlingsutredningens fortsatta arbete Det är fråga som livligt har debatterats i Sverige och där riksdagen anser att krav på villkor enligt svenska kollektivavtal ska kunna ställas i offentliga upphandlingar. Det rättsliga läget är komplicerat visas bl a av det s k Rüffert-målet om hinder mot tjänsters fria rörlighet. Samtidigt finns det möjlighet att ställa krav på att arbetsvillkor i den s k hårda kärnan ska efterlevas. I denna viktiga och debatterade fråga är det viktigt med tydliga riktlinjer. Därför ansluter vi oss till utredningens förslag om att upphandlingsstödjande åtgärder bör övervägas Upphandling eller bidragsgivning upphandlingsutredningens fortsatta arbete Bland annat Famna och Tillväxtverkets tematiska grupp Entreprenörskap och företagande har framfört behov av tydliggörande av vad som gäller samt förslag till lösningar och behovet av efterföljande informationsinsatser. För aktörer inom den sociala ekonomi och den idéburna sektorn är det angeläget att det tydliggörs när upphandling resp bidrag kan och bör användas. Okunskapen är stor inom offentlig sektor som gärna upphandlar för säkerhets skull, även när det inte är lämpligt. Därför biträder vi utredningens förslag om att försöka klarlägga situationen samt att överväga upphandlingsstödjande åtgärder Reserverade kontrakt till skyddade verkstäder eller program för skyddade anställningar Frågan har inte närmare debatterats i Sverige. Därför bör denna fråga närmare belysas innan ställning kan tas. Om slutsatsen kommer att bli att reserverade kontrakt bör införas, ska det omfatta Samhall AB samt de arbetsintegrerande sociala företagen enl regeringens definition.

8 Små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar upphandlingsutrednings fortsatta arbete Flera studier har visat att vare sig de små, men inte heller de medelstora företagen, har erhållit kontrakt i relation till sin betydelse för den totala ekonomin (sid 253) och att det finns flera olika förklaringar till detta. Vi biträder utredningens förslag om att noga överväga förbättringar för uppföljning och utvärdering och även förslaget om att tydliggöra möjligheten till att föra dialog med potentiella leverantörer innan upphandling. Vi ser också positivt på förslaget om offentlig upphandling som ett nytt forskningsfält. Kontaktuppgifter PUST - Partnerskapet för utveckling av sociala företag, bildades 2005 och består av ett nätverk med sociala företag runt om i Sverige. Pust arbetar med projektutveckling och vill vara en resurs för att utveckla hållbara affärsidéer tillsammans med sociala företag och samverka runt dessa. Barbro Holmgren Lange PUST c/o Barbro Holmgren-Lange Gamla Norrvägen VÄXJÖ barbro@pust.coop Föreningen SKOOPI - Sociala arbetskooperativens intresseorganisation, är en nationell intresse- och nätverksorganisation som har som syfte att stödja sociala arbetskooperativ och arbetsintegrerade sociala företag som drivs i kooperativ form. SKOOPI bildades 2000 och har idag 101 medlemskooperativ. De sociala arbetskooperativen skapar arbete för människor med funktionsnedsättningar och andra arbetshinder. SKOOPI arbetar med stöd och utbildning till kooperativen, påverkansarbete för att förbättra villkoren för sociala arbetskooperativ, och för att människor med arbetshinder skall få arbeta utifrån sina förutsättningar. Annica Falk SKOOPI Sociala arbetskooperativens Intresseorganisation Klara Södra kyrkogata 1 Box Stockholm info@skoopi.coop