Bostadsbyggnadsbehov och bostadsbyggande i storstadsregionerna

Transkript

1 Bostadsbyggnadsbehov och bostadsbyggande i storstadsregionerna Lena Borg Hans Lind Stellan Lundström Oktober

2 Författarnas förord Föreliggande rapport har utarbetats på uppdrag från Nutek inom ramen för deras större program Storstadsutveckling för nationell tillväxt. KTHs uppdrag i detta sammanhang sträcker sig över tre år med slutrapport år Institutet för bostadsforskning i Gävle (IBF) har ett parallellt uppdrag. KTHs uppdrag ska spegla bostadsmarknadens och bostadsbyggandets roll för långsiktigt hållbar tillväxt. En ledstjärna för vårt arbete har varit att söka infallsvinklar som kan ge nytänkande. Startpunkt för denna andra rapport en är en analys av den modell som bl a Boverket tillämpar för sina bostadsmarknadsprognoser. En enkel analys illustrerar dels modellens känslighet för nya förutsättningar och dels svårigheten att göra prognoser. Rapportens huvudsakliga bidrag till forskningsfronten utgörs av en analys av begreppen behov och brist. Stockholm i oktober 2008 Lena Borg Hans Lind Stellan Lundström 2

3 Innehållsförteckning 1. Inledning... 4 Del 1 Faktiskt och planerat bostadsbyggande i storstadsregionerna Bostadsbyggande i storstadsregionerna Bostadsbyggandet i ett internationellt perspektiv Planerat byggande och bostadsförsörjning i Stockholm, Göteborg och Malmö Uppsummering och avstamp Del 2 Behov av bostäder, brist på bostäder: Vad menar vi och hur mäter vi? Hur mäts behovet av bostadsbyggande? Behov av bostadsbyggande - en begreppsanalys Bostadsbrist - vad menar vi med och hur kan vi se om den finns? Del 3 Analys och slutsatser Analys och slutsatser Referenser Bilaga 1 En tidigare studie av bostadsbyggnadsbehovet Bilaga 2 En modell för bostadsbyggnadsbehovet

4 1. Inledning Bakgrunden till denna studie är den pågående diskussionen om bostadsbrist och bostadsbyggande i särskilt de tre storstadsregionerna. Inte minst med tanke på den roll som dessa regioner spelar för den ekonomiska utvecklingen i landet är det viktigt att de har en väl fungerande bostadsmarknad. I en tidigare rapport (Borg et al 2007) har vi diskuterat vilka faktorer som är viktiga för att göra en region attraktiv och vilka aspekter av bostadsmarknaden som kan vara viktiga för att den ekonomiska utvecklingen i en region. Syftet med denna rapport är att diskutera det faktiska och planerade bostadsbyggandet i de aktuella regionerna utifrån behovet av bostäder. Den bakomliggande frågan är vad som skulle krävas för att bygga bort den brist på bostäder som finns i dessa regioner? Den första delen behandlar faktiskt och planerat byggande i de aktuella regionerna. Vilka planer finns och vad finns det för bakomliggande analyser? Vad ser man som förutsättningar för att kunna genomföra ett önskvärt bostadsbyggande? Den andra delen av rapporten handlar om de två centrala begreppen "behov" och "brist" i relation till bostadsmarknaden. Vad betyder egentligen dessa begrepp och hur ska vi mäta dem? Denna till synes enkla fråga innehåller dock en rad både teoretiska och empiriska komplikationer, och rapporten har delats in i tre huvuddelar. I den tredje och sista delen så kopplas dessa båda delar samman och vi försöker dra slutsatser om hur man ska se på frågan om "önskvärt framtida bostadsbyggande". 4

5 Del 1 Faktiskt och planerat bostadsbyggande i storstadsregionerna 5

6 2. Bostadsbyggande i storstadsregionerna Den nationella utvecklingen Boverket (2007) redovisar den nationella utvecklingen och mest slående är det höga bostadsbyggandet kring 1990 med nya lägenheter och den abrupta minskningen ner till nya lägenheter år Efter 1993 har bostadsbyggandet sakta men säkert växt till drygt nya lägenheter per år de senaste åren. Det omfattande byggandet under 1980-talets senare del kan i stor utsträckning förklaras med kraftiga subventioner i kombination med god tillväxt. Medan den starka utvecklingen för bostadsbyggandet under de senaste åren avspeglar en unik situation med låga räntor och kraftigt ökade disponibla inkomster för hushållen. Bostadsbyggandet har i ett längre historiskt perspektiv svängt mycket, och med viss eftersläpning följt konjunkturutvecklingen. 2.2 Översikt av färdigställda och påbörjade bostäder I tabellen på omstående sida redovisas antalet färdigställda lägenheter i de tre storstadsregionerna. Det bör betonas att dessa siffror omfattar alla typer av bostäder, även specialbostäder av olika slag. Eftersläpningen i förhållande till konjunkturen framgår i så måtto att bostadsbyggandet inte tog riktigt fart förrän i början av 2000-talet. Det varierar lite mellan regionerna exakt när bostadsbyggandet tog fart, och det finns också ett visst mått av slumpmässighet i de årliga siffrorna eftersom enstaka stora projekt kan påverka utfallet. När det gäller fördelningen mellan flerbostadshus (som omfattar både hyreslägenheter och bostadsrätter) och småhus så kan det noteras att småhusbyggandet i Stockholm och Göteborg legat relativt konstant, medan det ökat kraftigt i Malmö i slutet av perioden. Under 2007 minskade antalet färdigställda bostäder i storstäderna, men det var i relation till den mycket höga nivån under Minskningen var störst i Göteborg med 40 procent mindre bostäder. Denna siffra kan jämföras med Sverige som helhet minskade med 34 procent. Den största minskningen, vilket gäller för hela Sverige som region, är byggandet av flerbostadshus. I Skåne har minskningen av flerbostadshus under 2007 uppgått till 62 procent i jämförelse med småhus som endast har minskat med 2 procent. 1 Detta kan jämföras med den kraftiga ökningen av nybyggande i Malmö under Då, 2005, hade det inte byggt så mycket i Malmö sen början av talet. Den kraftiga fluktuationen i nybyggnation, som pågått sen 1993, i Malmö kan möjligen ha ett samband med att även antalet nya invånare per lägenhet har starkt fluktuerat och detta i jämförelse med både Stockholm och Göteborg där fluktuationen i både byggande och invånarantal varit lugnare. 2 1 Länsstyrelsen i Skåne Län 2 Spegling Malmö Malmö Stad 6

7 Tabell 1: Färdigställda lägenheter Stockholm Flerbostadshus Småhus Total Göteborg Flerbostadshus Småhus Totalt Malmö Flerbostadshus Småhus Totalt ca 800* ca 400* ca 1200 Källa: SCB I Göteborg har variationen av antalet inflyttningsfärdiga lägenheter påverkats av stora ökningar av studentbostäder under vissa år. Under 2006, då det inte hade mycket så mycket sen talet, utgjorde specialbostäder, varav studentbostäder är den övervägande majoriteten, 45 procent av samtliga lägenheter. Under 2007 minskade antalet bostadsprojekt med studentbostäder i Göteborg men har kompenserats av andra byggprojekt och då framförallt av flerbostadshus. 3 Även i Stockholm har färdigställda nyproducerade bostäder minskat under 2007 i jämförelse med I storstadsregionerna har byggandet legat på 2-3 bostäder per 1000 personer till 2008 förväntades minst det dubbla. Ett problem med att bedöma antalet påbörjade lägenheter 2007 och 2008 är att siffrorna påverkas av de sk Odellplattorna, dvs att projekt påbörjades innan årsskiftet 2006/2007 för att kunna få subventioner. I Boverkets Indikatorer (mars 2008) bedömdes att det på nationell nivå fanns drygt bostäder på Odellplattor, och nästan av dessa fanns i Stockholm. Hur stor andel av dessa som ändå skulle startats är naturligtvis svårt att bedöma. Boverket (2007) gör följande allmänna kommentarer om det bedömda bostadsbyggandet i Storstadsregionerna: " Kommunernas bedömningar tyder på att bostadsbyggandet i alla tre storstadsregionerna år 2007 och 2008 blir betydligt större i förhållande till invånarantalet än i övriga kommungrupper. I Storstockholm tyder kommunernas bedömning på att bostadsbyggandet fortsätter att öka i stadig takt jämfört med vad Boverket bedömer faktiskt påbörjades år I Storgöteborg tycks antalet påbörjade bostäder öka kraftigt under perioden. I Stormalmö tycks bostadsbyggandet minska från förra årets mycket höga nivå. Kommunernas bedömningar ligger på ungefär samma nivå som i förra årets enkät, men förra året påbörjades det betydligt fler bostäder i regionen än vad kommunerna förväntade." 3 Göteborgs Fastighetskontor, Rapport (2008) s 2. 7

8 2.3 Kompletterande information från Boverket I Boverkets rapport " Bostadsmarknadsmarknaden " som bl a bygger på deras Bostadsmarknadsenkät redovisas ytterligare information om storstadsregionerna. Här sammanfattas de väsentliga punkterna. Dessutom presenteras ytterligare statistiska uppgifter. Boverket skriver bl a; "Storstadsregionerna har till exempel stor inflyttning, men av olika karaktär. I Malmö till exempel är flyktinginvandringen stor, men det finns också en betydande inflyttning från Danmark, vilket påverkar efterfrågan på bostäder på olika sätt." "Flyttströmmarna har varit extrema under de senaste åren i Stockholm och Malmö, och bakom dessa siffror finns på stora ökningar i både utrikes och inrikes flyttnetto för dessa båda regioner." I Bostadsmarknadsenkäten ställs också frågor om brist respektive överskott på bostäder och resultaten när det gäller läget i storstadsregionerna sammanfattas på följande sätt (s 34) " I Storstockholm uppger även i år 21 av 26 kommuner att det råder bostadsbrist. För fyra år sedan rådde det bostadsbrist i samtliga kommuner i länet. Det är några av de yttre förortskommunerna Södertälje, Salem, Nynäshamn, Haninge samt Sollentuna som har balans totalt sett i kommunen. I fyra av dessa, Södertälje, Nynäshamn, Haninge samt Sollentuna kommun finns fortfarande bostadsbrist på centralorten. I Storgöteborg bedömer samtliga 13 kommuner att det är bostadsbrist. Samtliga kommuner har haft brist på bostäder sedan Även i Stormalmö har samtliga kommuner brist på bostäder i år. Av kommuner med bostadsbrist i storstadsregionerna tror hälften av kommunerna att situationen kommer att bli oförändrad. En fjärdedel tror att bostadsbristen kommer att minska under de närmaste två åren. Lika många tror att den kommer att öka. Läget är detsamma i de tre storstadsregionerna." När det gäller brister för olika grupper presenteras följande slutsats om storstadsregionerna. "I storstadsregionerna är det generellt sätt brist på bostäder i någon form för samtliga grupper. Men det skiljer sig lite åt mellan storstäderna. I Storstockholm är det 8 av tio kommuner som lyfter fram att det är brist på bostäder för ekonomiskt svaga hushåll och ungdomar. Mer än hälften av kommunerna uppger att det är brist på bostäder för äldre, barnfamiljer, ensamstående med barn och flyktingar. I Storgöteborg är det i stort sett samtliga kommuner som uppger att man har brist på bostäder för medelålders/äldre, ungdomar samt barnfamiljer. Det är även flertalet av kommunerna som har brist på bostäder för ensamstående med barn och ekonomiskt svaga hushåll. Hälften av kommunerna har brist på bostäder även för övriga grupper. Tvärt emot de övriga storstadsregionerna finns det bostäder till studenter i Göteborg. Framför allt ungdomar och även äldre är grupper som samtliga kommuner lyfter fram i Stormalmö. I Stormalmö är det jämfört med de andra två storstadsregionerna flest kommuner som procentuellt sett har brist på bostäder för studenter." När det gäller upplåtelseformerna anger Boverket följande: " I Stormalmö och i Storstockholm finns det ett behov av samtliga upplåtelseformer hos samtliga kommuner. I Storgöteborg är det något fler kommuner som har behov av hyresrätter än bostadsrätter och egna hem." 8

9 3. Bostadsbyggandet i ett internationellt perspektiv 3.1 Inledning I debatten om bostadsbyggandet i Sverige har det förekommit internationella jämförelser som i regel pekat på att det svenska bostadsbyggandet i ett internationellt perspektiv är lågt. I avsnitt 3.2 nedan redovisas några siffror som speglar det. Frågan är emellertid vad man ska dra för slutsatser av siffror dessa. I avsnitt 3.3 finns en varning för att ge denna typ av statistik stor vikt. 3.2 Sveriges byggande i ett internationellt perspektiv Siffror från OECD rörande bostadsinvesteringarnas andel av BNP beräknade som treårsgenomsnitt med 2006 som slutår visar att Sveriges bostadsbyggande är bland tre andra länder på jumboplats. Bostadsbyggandet motsvarar ca 2-3 procent av BN. De flesta länder inom OECD ligger runt 5-6 procent av BNP. Toppar gör länder som Portugal, Norge och Irland med ca 10 procent av BNP. I ett nordiskt perspektiv (Källa: Sverige Byggindustrier) bygger vi lite i relation till befolkningen. I Figur 3.1 redovisas antalet påbörjade lägenheter per 1000 invånare och där kan vi se att Sverige i början av perioden låg klart under Norge, Finland och Danmark, men att skillnaden i slutet av perioden inte är så stor. Där har dock de sk Odellplattorna drivit upp siffrorna något. Det kan också noteras att siffrorna i föregående kapital visade att bostadsbyggandet i Storstadsregionerna låg på cirka 6 per 1000 invånare, vilket motsvarar nivån i våra grannländer. 4 Antal påbörjade lägenheter per invånare i de nordiska länderna Antal Island Finland Norge Danmark Sverige År Figur 3.1 Påbörjade lägenheter i de nordiska länderna (Källor: Statistikmyndigheterna i respektive länder.) 4 Siffrorna för Island kan man bortse ifrån eftersom de speglar en spekulations- och lånebubbla som nu spruckit. 9

10 3.3 Några problem med internationella jämförelser Det är alltid intressant att jämföra med andra länder men det finns också en rad problem som gör att man knappast ska tillmäta sådana jämförelser någon nämnvärd vikt när man ska dra slutsatser om vad som bör göras i Sverige. - Behovet av bostadsbyggande beror av hur mycket resurser som läggs på att underhålla och rusta upp det befintliga beståndet. Ett land där man river och bygger nytt istället för att bevara det befintliga beståndet får naturligtvis högre siffror för antalet påbörjade lägenheter. - Vid en given befolkning påverkas naturligtvis bostadsbyggandet av t ex - det befintliga beståndet (t ex det höga svenska bostadsbyggandet kring 1990) - inkomstutvecklingen i landet (som var dålig i Sverige under 1990-talet) - flyttströmmar och demografisk utveckling - hur mycket fritidshus som omvandlas (där möjligheterna t ex i Stockholm är relativt sett stora) - hushållens preferenser: bor man hellre relativt trångt i ett central läge påverkar det efterfrågan på nyproduktion eftersom billig nyproduktion i regel bara kan genomföras i staden periferi - När det gäller investeringsnivån i bostadssektorn som andel av BNP påverkas de av hur olika utgifter redovisas och hur arbeten genomförs. Ett exempel: Ju mer av upprustning av småhus som görs av ägaren själv eller genom svart arbetsgrupp, desto mindre redovisas som investering i bostäder. Anlitas däremot externa "vita" hantverkare kommer det med i BNP. Det finns även ett gränsdragningsproblem när det gäller vad som räknas som investering och vad som räknas som underhåll av flerfamiljshus, och här kan olika länder ha olika policy. Inom ramen för denna utredning har vi inte möjlighet att gå djupare in hur mycket av de observerade skillnaderna som kan förklaras av olika faktorer som dessa, men slutsatsen är rimligen att slutsatser om hur mycket som bör byggas i Sverige måste baseras på en analys av situationen just här och att annan information är för svårtolkad för att vara till mycket nytta. 10

11 4. Planerat byggande och bostadsförsörjning i Stockholm, Göteborg och Malmö 4.1 Inledning Kommunernas bostadsplanering ser idag mycket olika ut och kommunerna har valt att tolka kraven på bostadsförsörjningsprogram på olika sätt. Ansvarsfördelningen för bostadsförsörjning och bostadsplanering inom kommuner ser också olika ut, t ex vilken roll som den fysiska översiktplanen ges. De källor som använts varierar därför från region till region. 4.2 Stockholm Eftersom det visade sig svårt att få tag på sammanställning av planerade projekt från Stockholms stad har vi här förlitat oss på en omfattande redovisning av framtida projekt i ett temanummer av tidningen "Byggindustrin" ( ). Där redovisas både listor på projekt, mer detaljerade studier av vissa större projekt och intervjuer med nyckelpersoner. Presentation nedan har tagit sin utgångspunkt i denna översikt. År 2030 förväntas Stockholms stads invånarantal ha ökat till nästan en miljon människor och till dessa behövs nya bostäder, vilket motsvara cirka 3500 lägenheter per år. Detta skulle alltså kräva att byggandet i Stockholms stad ensamt skulle ligger på samma nivå som gällt för hela regionen under de senaste åren. Stadens planer bygger på att Stockholm ska växa och då konkurrerar Stockholm inte med Göteborg och Malmö utan mer med andra städer i Europa och världen, säger stadsbyggnadsdirektören Ingela Lindh. Områden som kommer att svälja mycket av den expansion på nya lägenheter är Hammarby sjöstad, Liljeholmen, Norra Stationsområdet och Värtahamnen. Vidare säger hon att förtätning kommer att ske utmed tunnelbanelinjerna, omvandling av vindar och byggande ovanpå befintliga hus. Den nuvarande politiska majoriteten i Stockholm har som ambition att bygga nya lägenheter under mandatperioden. Detta är färre än förra mandatperioden, vilket enligt Ingela Lindh beror på att staden har byggt i kapp. Efter att de lägenheterna är klara, blir svårigheten att se var det kan finnas plats att bygga. Men Ingela Lindh tror att det kanske kommer utveckla sig så att områden i centralt belägna delar av staden, med mycket skog, kanske kommer bli mer av parkmark än skog i framtiden. Dessutom finns gamla förslag från oppositionen och även t ex Naturskyddsföreningen som menar att det skulle vara bättre att lägga ner Bromma flygplats, där det skulle ge utrymme för bostäder, istället för att ta av stadens grönområden. Det är positivt att bygga på redan exploaterad mark och att det finns tillräckligt med mark att bebygga utan att använda naturmark. Ett långsiktigt avtal har dock ingåtts som innebär att Bromma blir kvar som flygplats. 11

12 I debatten har det även lagts fram en rad förslag på skyskrapor, t ex vid gränsen till Solna, i Globenområdet, i Midsommarkransen och i Värtan. Det senare är kanske det som är mest realistiskt (se exjobb!). Ett annat sätt att lösa bostadsbristen på, enligt Jerker Söderlind på KTH, är att minska strandskyddet med tio meter. Detta motiveras med att man idag får bygga på dyr mark (gammal industrimark) där kostnaderna för sanering är höga. Använder man sig av mark nära vatten skulle kostnaderna sjunka markant. Tabell 4.1 Planerade projekt för Stockholm. Ulvsunda Industriområde: lgh planerad byggstart Sjövikshöjden: 550 lgh planerad byggstart Beckomberga: 250 lgh planerad byggstart 2008 (totalt i området kommer att byggas 800 lgh) Liljeholmen: byggs och ytterligare lgh förväntas. Allt klart Årstafältet: bostäder planerad start Telefonplan: 2000 lägenheter där en del står klara. Sista byggstart Hammarby Sjöstad: lgh byggda och 2017 ska summan vara lägenheter Musikhögskolan: 400 lgh med byggstart uppskjutet pga. överklagan. 350 lgh färdigställs under 2008 ett stenkast bort. Kista: 470 lgh med byggstart hösten 2008 och 285 lgh med byggstart 2008/2009. Annedal: bostäder, allt klart Hjorthagen/Värtahamnen: lgh ska stå klara till lgh ska byggas sammanlagt under de närmaste 20 ren med ca 500 bostäder per år. Lindhagen: lgh allt klart Norra Station: lgh 4.3 Göteborg Även för Göteborg var det svårt att hitta en officiell sammanställning av planerade projekt. Informationen nedan är främst hämtad från analyser gjorda av Förvaltnings AB Framtiden som är Göteborgs stads koncernbolag för bostadsföretagen Man konstaterar i denna utredning att tillväxtförutsättningarna är väldigt gynnsamma i landets tillväxtregioner, inklusive Göteborgsregionen, och att detta leder det till ökad efterfrågan på bostäder med stigande priser som följd. Priserna för bostadsrätter och äganderätter har stigit snabbt under de senaste åren och förväntningen är en fortsatt stigning. Dock måste man ta med i beräkningen att slopade bidrag under 2007 kommer att påverka byggvolymen nedåt. Framförallt är det hyresrätter som kommer att påverkas negativ. 12

13 År 2008 prognostiseras sammanlagt en volym på lägenheter varav i Göteborg och stycken i kranskommunerna. I Göteborg prognostiseras byggandet av nya bostäder år 2009 till lägenheter. Kranskommunerna har ej rapporterat något för Göteborgs tillskott av lägenheter i flerbostadshus uppstår helt genom nybyggnation. Under 2007/2008 väntas start av ca ungdomsbostäder till ickestuderande upp till 29 år. Det är nyproduktion samt konverterade befintliga fastigheter och lokaler. Det blir ca 350 lägenheter per år av denna typ som kan produceras de kommande tre åren. Tabell 4.2 Planerade projekt för Göteborg Västra Eriksberg: lgh, Start Gårda: 800 lgh Säterigatan: 250 lgh Högsbo: 80 lgh byggklart 2008/2009 Gårdsten: 25 lägenheter med start slutet av 2007 Krokslätt: 100 lgh start tidigast 2008 Norra Krokslättsgatan: 40 lgh planerade Gullheden: 120 lgh Bjärkekärr: 300 lgh planarbete startat 2007 Bagaregården: 50 lägenheter Guldheden: lgh, detaljplanearbetet start våren 2007 Frölunda: 60 lgh Aröds Äng och Kryddhyllan: ca 450 lgh, uppförande under Malmö Enligt Malmös bostadsförsörjningsprogram, som är godkänt av kommunstyrelsen, väntas nyproduktionen de närmaste åren ligga på lgh/år. Enligt prognos kommer Malmös befolkning öka med 2500 invånare/år och detta resulterar i att det behöver byggas ca lgh/år för att boendetätheten i Malmö inte ska öka. I Malmös bostadsförsörjningsprogram står väldigt lite om bostadsplaneringen. Det nämns att ovan nämnda siffror ska eftersträvas men inget om vart det är planerat att och i vilken omfattning det ska ske. De tar mest upp hur det har varit tidigare år. Dock måste det understrykas, som nämnts tidigare, att Malmö var den enda kommunen av dessa tre städer, som hade ett lättillgänglig bostadsförsörjningsprogram. Mer detaljer om kommunens sätt att arbeta med bostadsplanering och planerade områden finns i kommunens översiktplan ( ). Där redovisas bland annat en sammanställning som visar att det i 15 olika områden som avsatts till bostäder finns det utrymme för nästan bostäder vilket skulle täcka behovet under mer än 20 år. 13

14 4.5 Boverkets bedömningar Utifrån de enkätsvar som Boverket fått in har man gjort en bedömning av planberedskapen och planerade projekt i Storstadsregionerna. Nedan redovisas deras sammanställning samt även deras kommentarer. Tabell 4.3 Planerade projekt enligt Boverket. Boverket skriver: "I Storstockholm minskar det totala antalet bostäder på kommunernas projektlistor på två års sikt med 14 procent. Men antalet bostäder i säkra projekt i flerbostadshus ökar med 110 procent, från i förra årets bedömning till i år. Antalet ökar mest i kommunerna utanför Stockholms stad. Antalet småhus visar små förändringar. I Storgöteborg ökar antalet bostäder i projektlistorna med 68 procent, huvudsakligen som osäkra projekt. Antalet bostäder i säkra projekt ökar betydligt mindre, med 7 procent i flerbostadshus och med 6 procent i småhus. I Stormalmö ökar antalet bostäder i projektlistorna med 7 procent. Antalet bostäder i säkra projekt ökade med 17 procent i flerbostadshus men minskar med 36 procent i småhus." Vidare konstaterar man att det är stora skillnader mellan storstadsregionerna när det gäller planering upplåtelseformer. I Storstockholm minskar hyresrätterna markant i projektlistorna medan bostadsrätter minskar något. Antalet hyresrätter minskar med 42 procent i projektlistorna för år 2008 jämfört med ett år tidigare. Antalet hyresrätter är det lägsta sedan år Även antalet bostadsrätter minskar något, med 7 procent medan antalet äganderätter ökade med 3 procent. I Storgöteborg ökar både hyresrätter och bostadsrätter kraftigt. Antalet hyresrätter ökar med 68 procent och antalet bostadsrätter med 64 procent jämfört med ett år tidigare. Däremot minskar antalet äganderätter med 3 procent. I Stormalmö ökar hyresrätter och äganderätter något. Antalet hyresrätter ökar med 16 procent och antalet bostadsrätter med 5 procent. Antalet äganderätter ökar med 15 procent. 14

15 5. Uppsummering och avstamp Dagsläget och utvecklingen under senare år kan summeras på följande sätt: Bostadsbyggandet i storstadsregionerna har under de senaste fem åren varit betydligt högre än under 10-årsperioden innan. Även i ett längre historiskt perspektiv har bostadsbyggandet just i storstadsregionerna varit relativt högt. Mycket av ökningen av bostadsbyggandet kring 1990 var ju utanför storstadsregionerna. Ägda bostäder har dominerat i nyproduktionen, först bostadsrätter under 1990-talet och sedan en ökande andel ägda småhus. Pris- och hyresnivån i nyproduktionen i storstadsregionerna varit mycket höga i ett historiskt perspektiv. Nyproduktionen vänder sig i praktiken till grupper med relativt höga inkomster och utbud för hushåll med något lägre inkomster bygger i huvudsak på argument om flyttkedjor. I storstadsregionerna finns idag omfattande planer för nyproduktion av bostäder. Volymerna i de planerade områdena ligger högre än byggandet under senare år. De flesta kommunerna i storstadsregionerna anger idag att det är brist på bostäder. Med denna bakgrund ska vi nu gå vidare till nästa steg i analysen: Hur ska vi bedöma behovet av bostäder? Finns det anledning att försöka öka byggandet ytterligare pga stort behov och brist på bostäder? 15

16 Del 2 Behov av bostäder, brist på bostäder: Vad menar vi och hur mäter vi? 16

17 6. Hur mäts behovet av bostadsbyggande? 6.1 Inledning och översikt I detta kapitel kommer vi att fokusera på den metod för bedömning av behovet av bostadsbyggande som redovisas i Boverkets rapport Regional byggbehovsanalys en resultatrapport (Boverket 2004). Rapporten beskriver den metod som använts i Sverige, men de olika stegen i metoden förefaller vara de som använts allmänt, se t ex... Huvudfråga i rapporten är hur stort det kvantitativa byggbehovet är av nya bostäder i landets regioner och i riket som helhet. I begreppet nya bostäder ligger både tillskottet genom nyproduktion liksom nettotillskottet genom ombyggnation, dvs om det blir fler lägenheter efter ombyggnaden än vad det var innan. De regioner som studerats i rapporten är de 81 lokala arbetsmarknadsregionerna (LAregioner) som de definierats av Nutek. Dessa LA-regioner ses som approximationer av de regionala arbetsmarknaderna. Den grundläggande strukturen i bedömning av byggbehovet är följande: Det första steget i byggbehovsprognoserna är att göra regionala befolkningsprognoser och i den aktuella rapporten används prognoser som tog fram av Inregia AB. Metoderna för att göra befolkningsprognoser analyseras inte närmare i denna rapport, men vi återkommer till osäkerheten i dessa prognoser i kapitlets slutavsnitt. I studien används därefter en analysmetod som kallas hushållskvotsmetoden (definieras som antalet hushåll dividerat med antalet individer). Med hjälp av en prognos av hushållskvoten så kan man ta steget från befolkningens storlek till antalet hushåll som behöver en bostad. Till dessa beräkningar av framtida förändringar av antalet hushåll läggs sedan ett antaganden om förändringar i det idag befintliga bostadsbeståndet. På det sättet får man fram hur stort utbud av bostäder som skulle finnas om inget nytt byggdes. Genom att sedan ställa det bedömda antalet hushåll mot det antalet lägenheter som skulle finnas om inget nytt byggdes kan man räkna fram hur mycket som behöver byggas. 6.2 Efterfrågan kontra behov Ur ett ekonomiskt perspektiv är det vanligt att närma sig en marknad genom att se på efterfrågan. En efterfrågefunktion är en funktion som relaterar det antal enheter som en person eller ett hushåll vill köpa till olika bakomliggande faktorer, t ex pris och inkomst. I den aktuella rapporten fokuseras inte explicit på efterfrågefunktionen, men indirekt finns de aktuella faktorer med i samband med att befolkningsprognoser och hushållskvoten bedöms. Man argumenterar för att varan bostadstjänster skulle kunna betraktas som vilken vara som helst, genom att betrakta efterfrågan som en funktion av (främst) priset. Om priset sjunker 17

18 efterfrågas fler enheter bostad, allt annat lika. Efterfrågekurvan förskjuts "uppåt" eller "neråt" om andra variabler än priset förändras. Dessa "enheter" kan handla om ytan och om kvaliteten, men i den aktuella rapporten säger man att intresset ligger mer på behovet av antal nya bostäder och inte av konsumtion av bostadstjänster. Ett efterfrågebegrepp som ligger närmare behovet av bostäder är efterfrågan på antal bostäder. Den antalsmässiga efterfrågekurvan ser annorlunda ut eftersom bostadskonsumtion nu är en diskret vara, dvs. varje hushåll efterfrågar noll, en eller två bostäder osv. I de båda kommande kapitlet ska vi återkomma till en kritisk analys av dessa argument. I denna studie antas det alltså att varje hushåll behöver en bostad. Då de flesta hushåll efterfrågar en bostad torde skillnaden mellan den antalsmässiga efterfrågan och hushållens behov av bostäder vara ganska liten. Även detta kan dock ifrågasättas, se kapitel 9. I rapporten tar man därefter hänsyn till att pga omflyttningar kan det finnas behov av n viss bostadsreserv. När man definierar ett samhälleligt byggbehov innebär det att det förutom att varje hushåll kan få en bostads ska det också finnas en bostadsreserv. I rapport säger man utifrån detta att det är hushållets och "samhällets" behov som är de undersökta storheterna. Man noterar dock att det kan vara intressant att diskutera de diskrepanser som kan finnas mellan hushållens bostadsbehov och hushållen efterfrågan på bostadstjänster. Om hushållen kvantitativa behov är uppfyllt så finns det enligt rapporten två huvudskäl till att efterfrågan och behov skiljs åt. Första skälet är att inom en region kan finns en diskrepans mellan utbudet och efterfrågan för en viss typ av upplåtelseformer och/eller lägenheter av en viss storlek. Det. finns rätt antal lägenheter men de matchar inte befolkningens efterfrågan. Detta problem är i regel olika stort i tillväxtregioner och avfolkningsregioner. Den andra typen av diskrepans mellan behov och efterfrågan kan uppkomma då lediga lägenheter är lokaliserade på fel ställe inom en region (rätt antal lägenheter men på fel plats) Vidare menar man att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte är självklart att lösningen när tillgången understiger behovet är att bygga nya bostäder. Om man väljer att bygga i centralorten kan detta t ex leda till att det blir tomma lägenheter i andra delar av regionen, vilka senare sannolikt kommer rivas. I analysen i denna rapport utgår man dock ifrån att alla bostäder inom en LA- region kan utnyttjas. Detta kan vara tveksamt i särskilt norra delar av Sverige där avstånden inom LA- regionerna är stora. 6.3 Utgångsläget Byggandet var enligt rapporten klart högre under perioden jämfört med Det anges att det finns en mängd olika förklaringar till detta men värt att notera är att befolkningsökningen under den senare perioden var relativt låg varför det kvantitativa behovet torde ha varit betydligt lägre än under Vid analysens start (31 december 2002) uppgick befolkningen i riket till drygt och antal hushåll till ca Detta ger en genomsnittlig hushållsstorlek på 2,04. I ett internationellt perspektiv är den siffran väldigt låg. Lediga lägenheter vid samma tidpunkt var ca vilket motsvarar ungefär 0,5 % av det totala beståndet. Avslutningsvis konstateras att minskningen av beståndet på grund av rivning har den senaste tioårsperioden varit marginell (ca lgh/ år). 18

19 Studien fokuserar på förändringen under perioden vilket innebär att startläget börjar på noll eller att man implicit antar att jämvikt råder. Därmed faller frågan om det råder överskott eller underskott vid startpunkten. Antalet lediga lägenheter i de olika LA- regionerna varierar, men samtliga regioner har i alla fall en liten del lediga bostäder vid startpunkten. Det bedöms rimligt att anta att det behövs en viss andel lediga bostäder för att marknaden ska fungera på ett tillfredsställande sätt. I prognosen är en därmed en bostadsreserv inkluderad som motsvarar 1 procent av det totala beståndet. 6.4 Analysmodellens utgångspunkter Byggbehov snarare än bostadsefterfrågan Det kvantitativa bostadsbyggandsbehovet definieras som förändringen av antalet hushåll med hänsyn tagen även till förändringen i det befintliga bostadsbeståndet. Den faktiska bostadsefterfrågan kan som sagt bero av marknadsförutsättningarna och kan därmed både överstiga eller understiga det kvantitativa byggbehovet som räknas fram av modellen. Nya bostäder = Nybyggnation + Ombyggnation Det finns enligt rapporten två skäl till att inte separera nyproduktion och ombyggnation För det första talar boendeperspektivet för att de bör betraktas som substitut då det ur konsumentperspektiv och även ur samhällsperspektiv är egalt om det kvantitativa behovet tillfredställs genom nyproduktion eller ombyggnation eller en kombination av dessa. Den andra anledningen att inte separera nybyggnation från ombyggnation är möjligheten att göra statistikiska analyser. En separation mellan nybyggnad och ombyggnad är att ytterligare en variabel ska estimeras vilket utgör ett osäkerhetsmoment. Dessutom är nybyggnation och ombyggnation statistiskt. Homogenitet och heterogenitet Anledningen till att efterfrågan på bostadstjänster studeras mer frekvent än kvantiteten bostäder är att bostäder är den mest heterogena av varor. Studien s frågeställning hur många nya bostäder kommer att behövas är medför dock att bostadens heterogenitet inte beaktas. Det är kvantiteten bostäder inte mängden bostadstjänster utredningen är intresserade av. En bostads är en bostad oavsett storlek, upplåtelseform eller andra kvalitativa attribut. Dock måste det påpekas att likheterna bara gäller med geografisk avgränsning, dvs. en bostad är en bostad inom respektive region. Ett hushåll behöver en bostad Utgångspunkten är att ett hushåll behöver en bostad. Därför studeras hushållsutvecklingen för hushåll i olika åldersgrupper. 19

20 Bostadsmarknad = Lokal arbetsmarknad De lokala arbetsmarknadsregionerna (81 stycken) är uppbyggda av ett antal kommuner. Storleken varierar kraftigt, både befolkningsmässigt och antalet ingående kommuner. En LAregion definieras som en region inom vilken det i princip är möjligt att både bo och arbeta. Behov av en bostadsreserv Som nämndes ovan är modellen utvidgad med ett antagande om att det är eftersträvansvärt med en bostadsreserv för att bostadsmarknaden ska fungera och för att omflyttningar av hushåll inom och mellan regioner ska kunna ske på ett friktionsfritt sätt. 6.5 Modellen Det framtida bostadsbehovet bestäms alltså av tre grundläggande faktorer Befolkningsförändring * Hushållskvoter = Hushållsförändring Rivning av befintligt bestånd - Lediga lägenheter = Hushållsbehov Bostadsreserv = Samhälleligt byggbehov Den matematiska modellen för ovanstående redovisas i bilaga Bostadsbyggnadsbehov: Resultat Ett av syftena i rapporten var utöver att beräkna byggbehovet för hela riket, att bryta ner resultatet på regional nivå. De 81 regionerna är här sammanfattade i fyra olika delar. 20

21 Storstadsregionerna Enligt prognosen uppgår det totala byggbehovet i dessa LA till ca i Stockholm, i Göteborg och i Malmö. Det årliga samhälliga byggbehovet i Stockholms LA uppskattas till ca medan motsvarande för Göteborg är och Malmö Med andra ord lokaliseras ungefär av de totala till de tre storstadsregionerna. År 2020 uppskattas dessa regioners folkmängd uppgå till ungefär 42 % av totalbefolkningen. Detta får till följd att större delen av byggbehovet, ca 65 %, kommer koncentreras till dessa regioner. Övriga större tillväxtregioner Dessa regioner definieras som de LA- regioner med ett totalt byggbehov över (över 300 per år) t.o.m Gemensamma nämnare för dessa regioner är medelstora syd- eller mellansvenska regioner med universitet eller högskolor. Dessa regioner beräknas stå för ca 26 % av det totala byggbehovet samtidigt som den totala befolkningstillväxten beräknas vara knappt 30 %. Resterande LA med positivt byggbehov Dessa LA (33 stycken) står för ca 8 % av det totala byggbehovet fram t.o.m Det går inte att direkt hitta någon gemensam nämnare för dessa regioner. I denna grupp finns det LA som både har positiv och negativ utveckling av antalet hushåll. Att det finns regioner med negativ befolkningsutvecklingen men positiv byggbehov beror på att även om de beräknas få en genomsnittlig befolkningsminskning med ca 5,2 % så beräknas antal rivningar bli relativt högt i dessa regioner. LA- regioner utan kvantitativt byggbehov 30 stycken LA- regioner uppskattas inte ha något kvantitativt byggbehov fram t.o.m De flesta är befolkningsmässigt mindre norrländska LA. Det kan låta mycket att 30 av 81 stycken regioner inte har något kvantitativt byggbehov men då bör man hålla i minnet att endast 7 % av befolkningen bor i dessa regioner och fram till 2020 uppskattas befolkningen i dessa regioner ha sjunkit till 6 %. Det faktum att det kvantitativa byggbehovet prognostiseras vara noll innebär självfallet inte att det inte kommer att byggas en enda bostad. Även här kommer säkerligen en viss bostadsproduktion att ske. 6.7 Känslighetsanalys I den aktuella rapporten presenteras ingen känslighetsanalys, men eftersom bostadsbyggnadsbehovet räknas fram som skillnaden mellan två "stora" tal - totala bostadsbehovet och den totala bostadsutbudet - ska man förvänta sig att relativt små ändringar 21

22 i antagandet bakom beräkningarna av de "stora" talen leder till relativt stora ändringar i den beräknade skillnaden. Två nyckelfaktorer bakom beräkningarna av bostadsbyggnadsbehovet är antagande om befolkningsutveckling och om hushållskvoter. Låt oss därför räkna ut vad som skulle hända med bostadsbyggnadsbehovet om vi ändrar lite i de antaganden om görs. För enkelhetsskull presenterar vi här bara resultaten för Stockholm. Effekterna har samma proportioner i de båda andra regionerna. I den befolkningsprognos som ligger till grund för bedömningen av bostadsbyggnadsbehovet så antas befolkningen öka från 1,92 miljoner 2006 till 2,15 miljoner Detta motsvarar en årlig befolkningstillväxt på ca 1,1 procent. Ändar vi detta antagande så lite som till 1 procent istället för 1,1 procent så motsvarar det färre personer under 10 år. Om hushållskvoten är 0,6 motsvarar detta lgh, dvs lägenheter per år. Bostadsbyggnadsbehovet skulle bli ca lgh istället för Skulle vi minska tillväxten med ytterligare en tiondels procent skulle vi komma ner mot ett bostadsbyggnadsbehov till lgh per år. Nästa centrala antagande gäller boendetätheten. Även här får relativt små ändringar i antagandet stora effekter på behovet. Låt oss starta med en hushållskvot på 0,60 vilket innebär 1,67 personer per lägenhet och sedan anta att denna kvot sjunker till 0,59, vilket innebär 1,69 personer per lägenhet. En sådan ökning kan t ex sammanhänga med en något sämre ekonomisk utveckling eller med att läget värderas högre jämfört med lägenhetens area. Om befolkningen är 2.15 miljoner så innebär skillnaden mellan 1,67 och 1,69 personer per lägenhet att antalet lägenheter som behövs sjunker med lägenheter (från till ). Detta motsvarar lägenheter per år. Relativt små ändringar i antaganden om befolkning och boendetäthet kan alltså leda till att det bedömda bostadsbyggnadsbehovet sjunker från drygt till ca lägenheter. Mer dramatiska förändringar i den ekonomiska utvecklingen skulle sannolikt leda till ännu större förändringar i bostadsefterfrågan. Att bostadsbyggnadsbehovet är så känsligt för mindre ändringar i antaganden sammanhänger med att bostadsbyggandet är en "residual" - det finns från början ett stort bestånd som tillgodoser det mesta av bostadsbehovet. Byggandet kan ses som skillnaden mellan efterfrågan och befintligt bestånd. Små procentuella förändringar i efterfrågan leder därför till stora procentuella förändringar i byggandet. Ser vi på den historiska utvecklingen är just stora svängningar i bostadsbyggandet det typiska mönstret och det är inte förvånande utifrån känslighetsanalyserna ovan. I bilaga 1 beskrivs och kommenteras en bedömning av bostadsbyggnadsbehovet från början av 1980-talet, och med facit i hand kan vi se att två felbedömningar. Den första är användande av linjära trender över en längre period, dvs det finns inga diskussioner om svängningar i konjunkturer och byggande. Den andra felbedömningen var nivån, där man i sin mellanbedömning kom fram till att det behövdes ca lgh per år från 1985 till Den verkliga nivån var klart under denna nivå (se kapitel 1 ovan) och avvikelsen sammanhängde både med felbedömningar av befolkningsutvecklingen och av boendetätheten. Det ökade intresset för att bo centralt har ju lett till ökad boendetäthet i den delen av staden. 22

23 6.8 Sammanfattning Huvudsakliga resultaten 1. Det totala kvantitativa byggbehovet i riket till och med 2020 är beräknat till drygt eller ca bostäder per år. 2. Större delen av byggbehovet, ca 65 procent, beräknas vara lokaliserat till storstadsregionerna LA- regioner beräknas inte ha något kvantitativt byggbehov. I dessa regioner beräknas behovet minska med drygt 8 procent. 4. Av demografiska orsaker är byggbehovet ojämnt fördelat under perioden. Behovet beräknas öka under den första delen av perioden för att nå en topp runt 2010 och därefter minska. Det framgick att i inte mindre än 30 LA- regioner beräknas det kvantitativa byggbehovet till noll, men lika fullt är det troligt att det kommer att ske ett visst byggande under perioden ändå. Det kommer alltid att finnas de som vill bygga sitt egna hus, och kommuner eller byggherrar som önskar en viss typ av bostäder lokaliserade till en viss plats. Vad som dock kommer att bli följden i dessa regioner, under förutsättning att antagandena i modellen är korrekta, är att bostäder kommer att bli tomma eftersom det kommer att finnas fler bostäder än hushåll. Det nära sambandet mellan det framtida byggbehovets och den framtida hushållsutvecklingen är central i studien. I rapporten understryks dock att hur vi bor sammanhänger med hur vi lever våra liv och det är därför uppenbart att inte bara bostadspolitik, utan även samhällsutvecklingen i stort har stor betydelse för behov och efterfrågan på bostäder. Den känslighetsanalys som presenterades i avsnitt 6.7 visar att relativt små ändringar i antaganden kan leda till stora ändringar i behovet av nya bostäder, och det är naturligtvis det som ligger bakom att det faktiska bostadsbyggandet svängt kraftigt över tiden. I kapitel 9 återkommer vi till en närmare analys av rapportens resultat efter att de centrala begreppen "behov" och "brist" diskuterats mer ingående. 23

24 7. Behov av bostadsbyggande - en begreppsanalys 7.1. Inledning I den typ av utredningar som beskrevs i föregående kapitel definieras behov utifrån en formel och ett antal antaganden. Resultatet av beräkningarna kallas för "bostadsbyggnadsbehov". Det finns inget fel i att göra på detta sätt, men man måste vara klar över att när denna term sedan används i ett bredare kontext, t ex i media eller den politiska debatten, så går det inte att frigöra termens betydelse från de mer grundläggande associationer som ett begrepp är logiskt förknippade med. Det skulle t ex låta motsägelsefullt att säga. "Det finns ett behov av fler bostäder men det finns ingen anledning av att bygga". Därför är det inte bara en fråga om att lägga fast vad som i en viss rapport menas med behov av fler bostäder, det är också viktigt att vara medveten om begreppets mer allmänna innebörd för att kunna ta ställning om det "verkligen" finns ett behov av fler bostäder Behov - allmänna aspekter Allmänt kan man säga att påståendet "A behöver B" innebär att om A inte får B så innebär det negativa konsekvenser för A. Dessa negativa konsekvenser kan vara av olika slag. Följande citat belyser detta: "Man delar ofta upp behov som primära och sekundära. De primära är de absolut viktigaste medan de sekundära inte är lika nödvändiga. Man kan även dela in behov i fysiologiska, psykologiska och sociala behov." (Wikipedia) Lite tillspetsat kan man tolka detta som att ifall de primära behoven inte tillgodoses så dör personen relativt snart - vi kan tänka på behov av luft, mat och skydd mot stark värme eller kyla. Denna tanke att det finns behov av olika grader förknippas kanske främst med psykologen Maslow och hans behovshierarki, som presenteras i citatet nedan. "En behovshierarki eller behovstrappa är en förklaringsmodell inom psykologin för hur människor prioriterar sina behov. Modellen presenterades 1943 av den amerikanske psykologen Abraham Maslow i artikeln "A Theory of Human Motivation". Teorin nämner, i sin första version, behov i fem nivåer, vilka omarbetades under 1950-talet. Den primära iden innebär att behoven på en lägre nivå måste vara tillfredsställda innan högre mål blir viktiga för individen. De fem behoven enligt Maslow är 1. kroppsliga behov 2. behov av trygghet 3. behov av gemenskap och tillgivenhet 4. behov av uppskattning 5. behov av självförverkligande" (Wikipedia) 24

25 Påståendet att det finns olika typer av behov måste dock skiljas från det mer långtgående och därmed mer tvivelaktiga påståendet att dessa måste tillgodoses i en viss ordning. Behov diskuteras på en rad olika områden och får att ge perspektiv på den följande diskussionen om bostadsbehov och behov av bostadsbyggande så sammanfattas här resonemangen i en relativ ny rapport om behovsbedömning inom sjukvården. Man säger där att man valt: "ett instrumentellt, målrelaterat begrepp för behov enligt synsättet "P behöver X i den utsträckning X är nödvändigt för att realisera ett visst önskvärt tillstånd/mål (Socialstyrelsen 2006, s 3) En sådan definition är uppenbarligen i linje med argumenten ovan och pekar tydligt på att begreppet behov kräver ett ställningstagande till vad som är det aktuella önskvärda tillståndet eller målet. I den aktuella rapporten förtydligar man begreppet på följande sätt: "För att identifiera ett vård-/omsorgsbehov behövs kunskap om det aktuella tillståndet och det avsedda tillståndet; behovet blir då skillnaden mellan dessa tillstånd." (Socialstyrelsen 2006 s 7) Strukturen i den rapport som redovisades i förra kapitlet är lätt att passa in i denna modell. Socialstyrelsen diskuterar även rangordning av (vård-)behov och utgångspunkter är då konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder: Ett behov är större om konsekvenserna av att inget görs blir allvarliga. I extremfallet är vi tillbaka vi det som kallades "primära" behov: om vårdbehovet inte tillgodoses så dör patienten. I rapporten noteras också att behov kan diskuteras på olika nivåer (s 7): befolkningsnivå, gruppnivå och individnivå. Denna distinktion kan ha särskilt relevans för diskussionen om behov av bostadsbyggande Behov av bostäder: individuellt perspektiv Allmänt Utgår vi från de allmänna tolkningar av begreppet behov som presenterats ovan blir den centrala frågan att precisera dels det negativa tillståndet då det behövs bostäder, dels det positiva tillståndet när det inte behövs fler bostäder. En enkel historisk tolkning är att utgå från: a) viss standard: det finns ett behov av fler/nya bostäder om inte alla har en bostad med moderna bekvämligheter som centralvärme, varmvatten och wc. b) vissa ytkrav: det finns ett behov av bostäder om det finns hushåll som är trångbodda. Rapporten ovan använder en mer övergripande approach med en underförstådd normal standard och med ett ytkrav som ligger implicit i antaganden om hushållskvot och genomsnittsyta hos nybyggda lägenheter. Eftersom man talar om behov av nybyggda 25

26 lägenheter och inte behov av nybyggd bostadsyta så behöver man inte vara explicit på denna punkt. Dessa krav kan dock röra en rad andra dimensioner. Ett exempel från senare år är debatten om att ungdomar inte "kan" flytta hemifrån i rimlig tid. Detta skulle då vara ett tecken på att det behövs mera bostäder. I debatten har vi även kunna se mer specifika formuleringar som alltså inte pratar om bostadsbehov i allmänhet utan om t ex: - behov av ungdomsbostäder - behov av billiga bostäder Invändning 1 En klassisk kritik av att formulera behov utifrån vissa specifika standarder, ytkrav, eller liknande, är att det inte tas någon explicit hänsyn till individens värderingar. Anta att vi ställer upp ett krav rörande ytor och finner att det i en viss region inte finns så mycket bostäder att dessa krav kan tillgodoses. Samtidigt är det emellertid så att det finns grupper av hushåll som medvetet väljer att bo på en mindre yta än den som stipuleras i normen. Det kan dels handla om att de vill lägga pengar på annat än den aktuella bostaden (resor, fritidsbostad etc), dels handla om att man prioriterar andra aspekter av bostaden än ytan. Man väljer t ex hellre en mindre bostad i ett centralt läge än en större bostad i ett mindre central läge. Denna typ av kritik har t ex lett till att formuleringar i termer av behov ibland har ersatts av formuleringar som pekar på möjligheter. Amartya Sen är den forskare som mest förknippas med dessa tankar. Om alla har möjlighet att skaffa sig en bostad med rimlig standard och storlek så skulle behovet av bostäder vara tillgodosett, men detta är då inget som kan bedömas direkt utan det blir en slutsats efter att ha analyserat vilka möjligheter som olika grupper faktiskt har Invändning 2 De olika krav om t ex standard och ytor som nämndes ovan kan rimligen inte bara vara ett påfund av en myndighet för att det ska vara rimligt att tala om behov. Det måste finnas något bakomliggande som innebär att det blir en lägre upplevd välfärd för hushållet om det som pekas ut som behov inte tillgodoses. Samtidigt är det väl tämligen klart att mänskliga behov och mänskligt lidande pga brist på varor och tjänster innehåller en relativ komponent. Ett sätt att belysa detta är se på hur begrepp som existensminimum utvecklats. För 50 år sedan, när TV-sändningar just startat och få hade TV, var det ingen som hävdade att det hörde till existensminimum att ha råd med en TV. Idag är dock ekonomiskt bistånd från socialförvaltningen på en sådan nivå att det förväntas räcka till en TV. Ju rikare ett land blir desto svårare blir det rimligen att dra gränsen mellan vad som ska som behov som "bör" tillgodoses och vad som "bara" ska ses som önskemål. 26