Inspektion avseende inköpsprocessen innefattande upphandling och uppföljning av uppdragstagare på OKG

Transkript

1 OKG Aktiebolag Oskarshamn Tillsynsrapport Datum: Er referens: Diarienr: SSM Förrättningsdatum: Inspektera OKG Aktiebolag Ansvarig handläggare: Helene Belaieff KD Arbetsgrupp: Helene Belaieff KD, Siv Larsson KD, Per-Olof Hägg KD, Johan Enkvist KM Samråd: Anne Edland ckm Godkänt av: Leif Karlsson ckd Inspektion avseende inköpsprocessen innefattande upphandling och uppföljning av uppdragstagare på OKG Sammanfattning OKG Aktiebolag (OKG) upphandlar årligen ett stort antal uppdragstagare för arbete med kärnteknisk verksamhet, främst under revisionsperioderna men även övrig tid. Villkoren för tillståndshavaren att få anlita företag och konsulter för kärnteknisk verksamhet är reglerat i 5 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och i Strålsäkerhetsmyndighetens (SSM) föreskrifter. Inspektionen syftar i huvudsak till att samla information om och bedöma hur OKG omhändertar och uppfyller kärntekniklagens och myndighetens krav vad gäller användande av uppdragstagare i sin kärntekniska verksamhet. SSM bedömer utifrån genomförd inspektion att OKG uppfyller kravet på ledning och styrning, 2 kap. 8 a SSMFS 2008:1, ansvar och befogenheter, 2 kap 9 SSMFS 2008:1 samt undantag från kravet på godkännande av uppdragstagare SSMFS 2008:7 inom det inspekterade området i det att: Upphandling av produkter och tjänster av betydelse för säkerheten regleras i ledningssystemet Uppföljning och utvärdering genomförs enligt fastställda kriterier Ansvar och befogenheter är definierade Hantering av anmälningar om undantag regleras i ledningssystemet Strålsäkerhetsmyndigheten Swedish Radiation Safety Authority SE Stockholm Tel: E-post: registrator@ssm.se Solna strandväg 96 Fax: Webb: stralsakerhetsmyndigheten.se

2 Sida 2 (8) Även om OKG uppfyller kraven ser SSM följande brister: Ansvaret för ledning och styrning av uppdragstagare är inte tydligt i instruktionerna utan behöver tydliggöras, anpassas till samt implementeras i OKG:s verksamhet. OKG bör även tydliggöra ansvaret för att anmälningarna av uppdragstagare inkommer till SSM. Under inspektionen framkom flera exempel på då inköpsinstruktioner inte följs. De var i vissa fall även skrivna så att de inte kan följas. OKG bör se över statusen på inköpsinstruktionerna så att förtroendet för och viljan att följa instruktionerna återupprättas. Under inspektionen framstod det för SSM att det i linjeverksamheten trots detta finns en god praxis för att leda och följa upp uppdragstagare. Vad gäller upphandling av material uppfattade SSM att det finns tvetydigheter när det gäller artikelnummerlöst material. Det framkom under intervjuerna olika uppfattning om hur detta material ska hanteras. SSM anser att OKG behöver reda ut detta. Problemet med olämpliga och falska komponenter (t.ex. piratkopior) förefaller inte vara föremål för diskussion på OKG. SSM hänvisar till brev som sänts till tillståndshavarna angående detta [6] och räknar med att OKG värderar och hanterar frågan. SSM fick under inspektionen ta del av resultatet från en internrevision som utförts på området inköp av varor och tjänster vecka 40, Några av de uppdagade bristerna är likalydande som de SSM funnit i denna inspektion trots att det gått ungefär ett år sedan internrevisionen. SSM förutsätter att OKG kommer att åtgärda bristerna inom snar framtid och att åtgärder efter internrevisioner generellt genomförs med prioritet. Bakgrund OKG upphandlar årligen ett stort antal uppdragstagare för arbete med kärnteknisk verksamhet, främst under revisionsperioderna men även övrig tid. Villkoren för att tillståndshavaren ska få anlita företag och konsulter för kärnteknisk verksamhet är reglerat i kärntekniklagen och i SSM:s föreskrifter. Det har under 2012 visat sig att OKG inte kunnat leva upp till dessa föreskrifter då ett antal uppdragstagare arbetat med kärnteknisk verksamhet utan att i förväg ha anmälts till SSM av OKG. SSM lämnade uppgifterna till åklagare för vidare prövning om åtal. Ett informationsbrev [6] skickades ut av SSM i maj 2013 till alla kärnkraftverk och kärntekniska anläggningar i Sverige. Brevet var en information om uppdagade brister och händelser Olämpliga och Falska Komponenter (NCFSI) och syftet var att öka medvetandet om risker med sådana komponenter. SSM begärde inget svar eller specifik redovisning, men förväntar sig att informationen värderas och hanteras av OKG samt att denna hantering dokumenteras. Syfte Inspektionen syftar i huvudsak till att samla information om och bedöma hur OKG omhändertar och uppfyller kärntekniklagens och myndighetens krav vad gäller användande av uppdragstagare i sin kärntekniska verksamhet. Detta inbegriper dels OKG:s rutiner i samband med ansökan och anmälan av uppdragstagare och dels OKG:s ledning och uppföljning av dessa. Med uppdragstagare avses någon (enskild person eller företag) som tillståndshavaren uppdrar att vidta åtgärder som enligt kärntekniklagen ska utföras av tillståndshavaren själv.

3 Sida 3 (8) Inspektionen syftar även till att bedöma hur OKG:s process för upphandling av produkter och tjänster i stort uppfyller kraven, vilket inkluderar upphandling av entreprenörer och leverantörer av tjänster och utrustning. Metod inklusive avgränsningar Inspektionen har genomförts genom intervjuer av personal som är involverade i upphandlingsprocessen på OKG samt granskning av relevanta instruktioner. Tonvikten i denna tillsynsinsats har inte legat på den dokumentgranskande delen utan främst fokuserats på insamling och bedömning utifrån observations- och intervjudelen på plats på OKG. Inspektionen har begränsats till att främst gälla den typ av uppdragstagare och upphandling i övrigt som ingår i det verksamhetsområde som OKG:s underhållsavdelning svarar för. Krav Av 5 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet framgår att tillstånd krävs för kärnteknisk verksamhet. Endast om det har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (dvs. SSM) får en tillståndshavare uppdra åt någon annan att vidta åtgärder som enligt denna lag ska utföras av tillståndshavaren. Vidare anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från kravet på godkännande enligt ovan. Av SSM:s föreskrifter om undantag från kravet på godkännande av uppdragstagare, SSMFS 2008:7, framgår i 3 att en tillståndshavare får, efter anmälan till SSM, utan godkännande av myndigheten uppdra åt en uppdragstagare att vidta vissa åtgärder inom den tillståndspliktiga verksamheten. För att detta undantag ska vara tillämpligt krävs dock, enligt 4 SSMFS 2008:7, att åtgärderna utförs under tillståndshavarens ledning och uppföljning. Bestämmelser om ledning och uppföljning av kärnteknisk verksamhet finns även i SSMFS 2008:1, där det speciellt av 2 kap. 8 a framgår att upphandling av produkter och tjänster av betydelse för säkerheten i den kärntekniska verksamheten ska vara reglerad i ledningssystemet. Vidare anges krav på att anskaffning av sådana produkter och tjänster samt uppföljning och utvärdering av hur dessa har fungerat ska genomföras enligt fastställda kriterier som säkerställer att produkterna och tjänsterna håller tillräcklig kvalitet med hänsyn till säkerheten. Av SSMFS 2008:1, framgår i 2 kap. 9 punkt 2 att tillståndshavaren ska se till att ansvar, befogenheter och samarbetsförhållanden definieras och dokumenteras för den personal som arbetar med uppgifter av betydelse för säkerheten i den kärntekniska verksamheten.

4 Sida 4 (8) Kriterier I allmänna råd till 4 SSMFS 2008:7 förtydligas innebörden av kravet på att åtgärderna ska utföras under tillståndshavarens ledning och uppföljning, vilket utgör vägledning vid bedömningen av kravuppfyllnad: Tillståndshavaren bör formulera konkreta mål och riktlinjer för hur uppdragstagaren ska utföra arbetet med hänsyn till säkerheten i den kärntekniska verksamheten, övertyga sig om att uppdragstagaren har tillräckliga personella resurser och kompetens för att utföra uppdraget på ett säkert sätt, övertyga sig om att uppdragstagaren har nödvändig utrustning för uppdragets genomförande samt att uppdragstagaren tillämpar kvalificerade metoder och processer i förekommande fall, övertyga sig om att uppdragstagaren tillämpar lednings/kvalitetssystem som medför full kontroll över säkerheten i samband med uppdraget samt att tillverkade och monterade byggnadsdelar, system, komponenter och anordningar uppfyller ställda säkerhetskrav, fortlöpande övervaka uppdragstagarens verksamhet för att kontrollera att samtliga myndighetsföreskrifter och tillståndsvillkor uppfylls liksom de mål och riktlinjer som gäller för den verksamhet som uppdraget avser, fortlöpande följa upp uppdragstagarens granskning och rapportering till tillståndshavaren av händelser samt förvissa sig om att relevanta åtgärder för säkerheten vidtas, vid behov anmoda uppdragstagaren att vidta lämpliga åtgärder, eller själv vidta lämpliga åtgärder, om uppdragstagaren inte följer de mål och riktlinjer som är fastställda för uppdraget. Till 2 kap. 8 a SSMFS 2008:1 anges följande allmänna råd: Det bör tydligt framgå av ledningssystemet hur bedömningar görs av entreprenörer och leverantörer av tjänster och utrustning för den kärntekniska verksamheten och hur dessa bedömningar hålls aktuella. Upphandling ställer krav på uppföljning och utvärdering, speciellt då underentreprenörer används. En särskild planering bör göras för uppföljning av varje entreprenör i dessa fall. Till 2 kap. 9 punkt 2 SSMFS 2008:1 anges följande allmänna råd: Ansvar, befogenheter och samarbetsförhållanden bör vara väl kända av personalen och lämpliga processer upprättade för kommunikation inom organisationen. I de fall en kategori av personal utför likartade arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten i den kärntekniska verksamheten är det tillräckligt att definiera ansvar och befogenheter för personalkategorin. Observationer Övergripande styrning De intervjuade anser att Inköpsenheten (Inköp) utgör en viss barriärfunktion för inköpsärendenas väg till leverantör och/eller SSM. Inköp granskar formalia, bedriver upphandling och beställning. Inköp ansvarar även för leverantörsbedömning. I intervjuer framkom att man i linjeverksamheten önskar mer stöd i inköpsadministrativa uppgifter

5 Sida 5 (8) samt mer styrning i form av tydligare instruktioner och kvalitetsgranskning av underlag. Enligt instruktionen Krav och riktlinjer för inköp av varor och tjänster [1] så ska Inköp agera i nära samarbete med beställaren/förfrågaren avseende leverantörsbedömningar, att utveckla inköpsstrategier, anbud och förhandling samt val av leverantör och ingående av avtal. Flera intervjuade önskade att Inköp var mer pådrivande vad gäller stora avtal och strategier för dessa. Inköp ansvarar för instruktionen Hantering av ansökan om godkännande/anmälan av uppdrag och uppdragstagare [2]. I denna instruktion står att Inköp ska ta emot ansökningshandlingar samt dokumentera dessa i en databas. Enligt Inköp är så inte fallet. Det är främst projektverksamheten som tillsammans med Säkerhetsavdelningen hanterar ansökningarna och detta sker utan Inköps inblandning. Ansvaret för anmälningarna är fördelat på olika roller enligt ovanstående instruktion [2]. En teknisk handläggare upprättar anmälan i samband med att denne tar fram en anmodan för att köpa tjänsten. Inköp kontrollerar och kompletterar uppgifterna, bl.a. att godkänd leverantörsbedömning finns, samt återkopplar till anmodaren. Därefter skickar Inköp anmälan vidare till säkerhetsavdelningen som granskar, signerar och skickar den vidare till SSM. Dock framgår det inte vem som ansvarar för att kontrollera att en anmälan täcker hela uppdragstiden eller vem som har helhetsansvaret. Det framgår inte heller att en förnyad anmälan måste göras om en anmälan finns men inte täcker den nya uppdragsbeskrivningen. I intervjuerna med tekniska handläggare framkom att dessa ser sitt ansvar för anmälan som avslutat i och med att de skickat anmodan och anmälan till Inköp. De allmänna råden till 4 SSMFS 2008:7 (de sju strecksatserna) är direkt kopierade in i instruktionen [2] och har inte anpassats till OKG:s verksamhet. Ansvaret för att dessa strecksatser efterlevs är enligt instruktionen [2] den tekniska handläggarens. Vid intervjuerna framkom att handläggarna inte är bekanta med denna instruktion och de anser sig heller inte kunna ansvara för samtliga punkter, eftersom de anser att det som åsyftas i vissa delar av strecksatserna tas om hand av Inköp genom leverantörsbedömningen. SSM uppfattar vid intervjuerna att en ledning och uppföljning av uppdragstagarna trots detta sker i daglig praxis. EON:s policy för inköp (KR28) är införlivad i OKG:s instruktion Upphandling [3] och kommer att vara införlivad i kommande version av Krav och riktlinjer för inköp av varor och tjänster [1]. I dessa instruktioner framgår det att vid inköp vid belopp mellan 100 och 500 ksek ska inköparen ta in minst tre offerter. Detta går inte alltid att följa enligt intervjuer, eftersom det är vanligt att det inte finns så många leverantörer. För övrigt efterfrågades av några intervjuade en tydligare steg-för-steg-instruktion av arbetsflödet i inköpsprocessen. SSM noterar att Elteknik har gjort en tydlig flödesbeskrivning i instruktion Kvalitetsstyrning och kvalitetskontroll inom elteknikområdet vid anskaffningsärenden [4]. En arbetsgrupp har bildats för att utveckla instruktioner och arbetssätt i processen. I gruppen ingår representanter från Inköp och Underhållsavdelningen.

6 Sida 6 (8) Inköp av tjänster Enligt intervjuerna så tar den tekniska handläggare som har behov av att anlita en uppdragstagare kontakt med det önskade företaget. Sedan upprättar handläggaren en anmodan. Om uppdraget omfattar kärnteknisk verksamhet gör handläggaren även en ansökan om godkännande av uppdragstagare, alternativt en anmälan om undantag från kravet på godkännande av uppdragstagare. I systemet finns numera ett tvingande fält där handläggaren måste ta ställning till om uppdraget innebär kärnteknisk verksamhet. Enligt intervjuerna framkom att när det är svårt att göra denna bedömning ska man, i enlighet med säkerhetsavdelningens uppmaning, hantera uppdraget enligt rutin för kärnteknisk verksamhet. Den tekniska handläggaren upprättar anmälan och skickar den till Inköp. Av intervjuerna framkommer det att handläggaren inte uppfattar något eget ansvar för att anmälan kommer till SSM. Statusen på befintliga anmälningar går att finna i en databas på OKG:s intranät vilken Inköp uppdaterar. Vid intervjuerna framkom att få handläggare kände till denna databas. Vid intervjuerna framkom att uppdragen ofta utförs återkommande av samma företag, eftersom de har resurser och kompetens för att utföra uppdraget. Normalt används OKG:s egen utrustning i uppdraget. Under arbetets gång övervakas uppdragstagaren fortlöpande av OKG:s arbetsledning för att kontrollera att arbetet utförs enligt överenskomna riktlinjer. Inköp av material ej kemikalier Återköp till förråd Vid intervjuer framkom att när systemstödet signalerar att det börjar bli tomt på förrådshyllan tar reservdelsingenjören kontakt med den tekniska handläggaren för en bekräftelse om att ny beställning ska ske. Reservdelar köps i princip alltid in av den leverantör som levererat ursprungskomponenten. Beställning sker med materialets artikelnummer, som enligt instruktionen Dimensionera förråd, registrera artikeldata samt koppla omsättningsmaterial och reservdelar till berörda objekt i OKGs drift- och underhållssystem [5] ska finnas på alla komponenter i förrådet. När materialet ankommer gör godsmottagningen en första kontroll av bl.a. artikelnummer. Sedan sätts godset i QCrutan för kontroll av dokument, t.ex. intyg på provning. Därefter görs en teknisk mottagningskontroll. Enligt intervjuer kan det hända att artikelnummer finns på huvudkomponenten men inte på dess ingående delar. Det framgick i intervjuerna att det finns olika syn på hur detta hanteras och om det är OKG:s drift och underhållsdatabas eller leverantörernas egna tekniska dokumentation som ska vara det gällande artikelregistret. En av de intervjuade menade även att artikelnummerlöst material går förbi ordinarie rutiner som t.ex. QCkontroll. Nyanskaffning Om en vara utgår eller en leverantör t.ex. går i konkurs skapas enligt de intervjuade ett tekniskt ärende för att utvärdera inköp av likvärdig produkt. Reservdelsingenjören eller den tekniska handläggaren tar fram ett underlag och skapar en teknisk förfrågan. Kvalitetsingenjören granskar denna t.ex. avseende säkerhetsklass och krav på provning eller certifikat. Leverantören lämnar en offert. Underlag för beställning lämnas till Inköp som slutför affären. Olämpliga och falska komponenter Risken för förekomst av olämpliga och falska komponenter (t.ex. piratkopior ) förefaller inte vara föremål för diskussion på OKG. Flera intervjuade uppgav att om inköp sker från

7 Sida 7 (8) känd leverantör så är risken inte stor för detta och man har tillit till leverantörens egna kvalitetssystem. En av de intervjuade sade att vid större inköp av säkerhetsklassad utrustning gör OKG tillsammans med kontrollorganisationen en inspektion av produktionen. En av de intervjuade ansåg att OKG behöver vara mer proaktiv i frågan om olämpliga och falska komponenter t.ex. genom erfarenhetsåterföring i branschen eller regelbundna träffar med leverantörer. Den intervjuade hade även exempel på när piratkopia förekommit. Uppföljning av leverantörer Enligt bilaga 1 till instruktion Upphandling [3] är Inköp ansvarig och den tekniska handläggaren är delaktig i erfarenhetsåterföring för upphandling av varor och tjänster. Dock uppgav Inköp att det inte finns någon gemensam rutin för erfarenhetsåterföring av uppdragstagare. De intervjuade handläggarna i linjeverksamheten berättade att under pågående arbeten sker en daglig kommunikation mellan uppdragstagare och OKG:s arbetsledning. Efter utfört arbete hålls erfarenhetsåterföringsmöten där underhåll och leverantör deltar. Inköp är enligt flera intervjuade sällan kallad till dessa möten. Inköp uppgav att de enligt personuppgiftslagen inte kan registrera erfarenheter på personnivå. Detta skulle enligt Inköp kunna ha som konsekvens att en person som misskött sig på O2 en vecka senare kan dyka upp på O1. Det betraktas dock inte som något vanligt förekommande problem på OKG. Vartannat år utvärderas leverantörer som ett led i aktualiseringen av leverantörsbedömningen. Andra notervärda omständigheter SSM fick under inspektionen ta del av resultatet från en internrevision som utförts på området inköp av varor och tjänster vecka 40, Några av de uppdagade bristerna är likalydande som de SSM funnit i denna inspektion trots att det gått ungefär ett år sedan internrevisionen. Samlad bedömning av kravuppfyllelsen SSM bedömer utifrån genomförd inspektion att OKG uppfyller kravet på ledning och styrning, 2 kap. 8 a SSMFS 2008:1, ansvar och befogenheter, 2 kap 9 SSMFS 2008:1 samt undantag från kravet på godkännande av uppdragstagare SSMFS 2008:7 inom det inspekterade området i det att: Upphandling av produkter och tjänster av betydelse för säkerheten regleras i ledningssystemet Uppföljning och utvärdering genomförs enligt fastställda kriterier Ansvar och befogenheter är definierade Hantering av anmälningar om undantag regleras i ledningssystemet Som åtgärd, för att omhänderta de brister som uppdagades då inhyrd personal inte anmälts om undantag till SSM, har OKG infört ett tvingande fält i systemet för inköpsanmodan. Detta för att ta ställning till om ett uppdrag är kärnteknisk verksamhet eller inte. Detta är såvitt SSM kan se den enda åtgärden som vidtagits. SSM ser positivt på att Inköp har påbörjat ett arbete med att utveckla inköpsprocessen i en arbetsgrupp bestående av representanter från Inköp och Underhållsavdelningen.

8 Sida 8 (8) Även om OKG uppfyller kraven ser SSM en del brister: Brister finns avseende kunskapen om det ansvar som åligger den som skriver en anmodan. OKG bör tydliggöra ansvaret för att anmälningarna av uppdragstagare inkommer till SSM. Ansvaret för ledning och styrning av uppdragstagare behöver göras känt, tydliggöras samt anpassas till OKG:s verksamhet. De intervjuade tekniska handläggarna ansåg sig inte kunna ansvara för samtliga sju punkter som enligt instruktion åligger dem. Under inspektionen framkom flera exempel på då inköpsinstruktioner inte följs och där de är skrivna så att de inte kan följas. OKG bör tillse att statusen på inköpsinstruktioner uppnår en följbar kvalitet så att förtroendet för och viljan att följa instruktioner återupprättas. SSM betonar också att de organisationsövergripande processerna i den kärntekniska verksamheten bör ges särskild uppmärksamhet i ledningssystemet. De övergripande processerna, såsom inköpsprocessen där flera enheter berörs, ställer särskilda krav på samordning, tydlig ansvars- och befogenhetsfördelning m.m. SSM uppfattar OKG:s inköpsinstruktioner som otydliga och att de saknar en tydlig hierarki. Under inspektionen uppfattade SSM att det i linjeverksamheten finns en god praxis för att leda och följa upp uppdragstagare. Detta trots att få intervjuade uppgav sig känna till kravet. SSM uppfattade att det finns tvetydigheter när det gäller artikelnummerlöst material. Det framkom under intervjuerna olika uppfattning om hur detta material ska hanteras. SSM anser att detta behöver redas ut. Problemet med olämpliga och falska komponenter (t.ex. piratkopior) förefaller inte vara föremål för diskussion på OKG. SSM hänvisar till brev som sänts till tillståndshavarna angående detta [6] och räknar med att OKG värderar och hanterar frågan. Angående uppföljning av uppdragstagare på personnivå så vill SSM påpeka att kärntekniklagen överrider personuppgiftslagen om säkerhetsrisker föreligger. SSM fick under inspektionen ta del av resultatet från en internrevision som utförts på området inköp av varor och tjänster vecka 40, Några av de uppdagade bristerna är likalydande som de SSM funnit i denna inspektion trots att det gått ungefär ett år sedan internrevisionen. SSM förutsätter att OKG kommer att åtgärda bristerna inom snar framtid och att åtgärder efter internrevisioner generellt genomförs med prioritet. Referenser [1] Krav och riktlinjer för inköp av varor och tjänster. Reg. nr [2] Hantering av ansökan om godkännande/anmälan av uppdrag och uppdragstagare. Reg. nr [3] Upphandling. Reg. nr [4] Dimensionera förråd, registrera artikeldata samt koppla omsättnings-material och reservdelar till berörda objekt i OKGs drift- och underhållssystem. Reg. nr [5] Kvalitetsstyrning och kvalitetskontroll inom elteknikområdet vid anskaffningsärenden. Reg. nr [6] Brev. Information om uppdagade brister och händelser - olämpliga och falska komponenter (NCFSI) SSM