2007:5. Uppdrag att arbeta för en ökad användning av elektronisk offentlig upphandling

Transkript

1 2007:5 Uppdrag att arbeta för en ökad användning av elektronisk offentlig upphandling

2

3 1 Sammanfattning 1.1 Uppdraget Regeringen gav år 2004 Statskontoret, senare Verva, i uppdrag att arbeta för en ökad användning av elektronisk offentlig upphandling. Bakgrunden var de nya europeiska upphandlingsdirektiv som antogs våren Uppdraget har bland annat omfattat att med hjälp av en arbetsgrupp, med representanter för offentlig förvaltning och leverantörer, sprida information om de nya reglerna för elektronisk upphandling. I uppgifterna har också ingått att föreslå krav för hur systemlösningar för upphandlingssystem ska kunna harmoniseras. IT-säkerhet, särskilt användning av elektroniska signaturer, har varit en viktig fråga. Genom deltagande i olika EU-grupper har den internationella harmoniseringen och standardiseringen bevakats. Arbetsgruppen har även tagit fram underlag till en nationell plan för att införa elektronisk offentlig upphandling. Detta underlag redovisades till regeringen i december Förslag för fortsatt arbete När nu uppdraget slutredovisas konstaterar Verva och arbetsgruppen att det krävs fortsatt arbete för att främja elektronisk upphandling och för att få genomslag för intentionerna i det nya upphandlingsregelverket. Den svenska lagstiftningen är ännu inte på plats. Insatser behövs därför även fortsättningsvis för att stödja förvaltningen och dess leverantörer. För förvaltningen som helhet handlar det om att den offentliga upphandlingsverksamheten ska bedrivas effektivt. Vissa frågor kräver samordning som t.ex. arbete med standardisering, harmonisering, framtagning av funktionella krav och specifikationer för IT-lösningar mot bakgrund av det nya regelverket. Information till både förvaltning och leverantörer är nödvändig om de nya upphandlingsreglerna. Att delta i olika former av EU-samarbete är väsentligt för att få en harmonisering på europeisk nivå och för att kunna påverka utvecklingen och att ta del av andra länders erfarenheter inom området. Det pågående EU-arbetet måste hanteras och förankras i Sverige. Den enskilda myndigheten, kommunen och landstinget upphandlar för att klara sin försörjning av de varor och tjänster som behövs för verksamheten. I detta arbete använder man de verktyg och metoder som är lämpliga för den egna organisationen och där elektroniska metoder kan vara ett sätt. Vissa frågor måste dock hanteras gemensamt, inom sektorer eller inom förvaltningen. Dit hör t.ex. specifikationer för tillämpning av det nya upphandlingsregelverket och standardisering. Ett sätt för att åstadkomma samordning är att utfärda föreskrifter och ge ut vägledningar. 3

4 För leverantörer är det viktigt att få tillgång till marknader samt att administrativa kostnader för att delta i offentlig upphandling kan hållas låga. I slutändan bör detta gynna både säljare och köpare. Leverantörerna måste även involveras i utvecklingsarbetet. Både leverantörer och upphandlare pekar på att det behövs samordnade insatser så att man får en positiv utveckling för offentlig upphandlingsverksamhet. Det europeiska initiativet i2010 omfattar bl.a. målet att all offentlig upphandling ska kunna ske elektroniskt år 2010, och att minst 50 % av upphandlingarna över det s.k. tröskelvärdet verkligen ska genomföras på detta sätt. Om Sverige ska nå dessa mål krävs åtgärder för att främja utvecklingen. Målet behöver förtydligas och brytas ner i operativa termer för att möjliggöra uppföljning. Beroende på hur sådana mål formuleras kommer det att krävas samordning. För att främja den fortsatta utvecklingen av elektronisk upphandling och användning av elektroniska metoder föreslås att regeringen: Ger lämpligt organ i uppdrag att, i samverkan med andra berörda organisationer, genomföra föreslagna insatser inom området. Förser uppdraget med resurser. Klargör ansvarsfördelningen i arbetet med att genomföra målet i i2010, att all offentlig upphandling ska kunna ske elektroniskt år Tydliga mål och samordnade insatser för arbete med elektronisk upphandling och elektroniska metoder kan skapa förutsättningar för en positiv utveckling inom området. 2 Uppdraget Regeringen gav i december 2004 Statskontoret ett uppdrag att arbeta för en ökad användning av elektronisk offentlig upphandling (Fi2004/3053, Fi 2004/6345 (delvis). Detta var ett tilläggsuppdrag till ett tidigare uppdrag om en ökad användning av offentlig elektronisk handel. Bakgrunden till uppdraget om elektronisk upphandling var de nya upphandlingsdirektiv som antogs år Uppdraget om elektronisk offentlig upphandling fördes över från Statskontoret till den nya myndigheten Verket för förvaltningsutveckling,verva. Uppdraget omfattade bl.a. följande punkter: Regeringen uppdrar åt Statskontoret att bilda och leda arbetet i en arbetsgrupp som skall ha till syfte att sprida information om de nya upphandlingsdirektiven i de delar som berör elektronisk upphandling. Målgrupper är företrädare för offentlig sektor (stat, kommun och landsting), varu- och tjänsteleverantörer samt IT- 4

5 leverantörer. Informationen skall utformas i enlighet med de olika målgruppernas behov. I arbetsgruppen bör företrädare för såväl offentlig sektor som varuoch tjänsteleverantörer samt företrädare för IT-systemleverantörer ges tillfälle att ingå. Det är särskilt viktigt att små och medelstora företag representeras. Arbetsgruppen hade till uppgift att: Stödja det svenska arbetet i kommissionens arbetsgrupp för elektronisk offentlig upphandling genom att komma med förslag och synpunkter samt sprida information om arbetsgruppens arbete till svenska intressenter. Vid behov stödja utredningen för genomförandet av upphandlingsdirektiven genom att utifrån ett användar- och funktionalitetsperspektiv, analysera och exemplifiera vilka praktiska konsekvenser de nya direktiven får för de upphandlande enheterna. I den omfattning som är möjlig bedöma och föreslå lämpliga krav för harmoniserade systemlösningar, inklusive gemensamma säkerhetslösningar, för de anbudsgivande företagen om t.ex. dynamiska inköpssystem eller elektroniska auktioner blir aktuella i den svenska lagstiftningen. Särskild hänsyn skall därvid tas till de mindre företagens behov. I samband härmed skall samråd även ske med NUTEK. Arbetsgruppen skall även bistå utredningen för genomförande av upphandlingsdirektiven och det svenska arbetet i kommissionens arbetsgrupp för elektronisk offentlig upphandling med bedömningar i denna del. Ta fram underlag till den nationella plan för att införa elektronisk offentlig upphandling som medlemsstaterna skall förbereda i enlighet med kommissionens handlingsplan den 21 oktober 2004 Action plan for the implementation of the legal framework for electronic public procurement. Uppdraget skulle redovisas till regeringen (Finansdepartementet) senast den 22 februari En delredovisning skedde den 1 december Vid denna redovisades uppdraget beträffande underlaget till en nationell plan för elektronisk offentlig upphandling. I bilaga 2 redovisas de organisationer som deltagit i genomförandet av uppdraget. 5

6 3 Underlag till nationell handlingsplan Nedan görs en sammanfattning av de viktigaste punkterna i Statskontorets rapport nr 2005:27, Underlag till nationell plan för att införa elektronisk offentlig upphandling. För att främja utvecklingen av elektronisk offentlig upphandling tog EUkommissionen, under år 2005, efter samråd med medlemsstaterna, fram en handlingsplan. Kommissionen föreslår i planen åtgärder med inriktningen att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl när offentlig upphandling sker elektroniskt samt att åstadkomma större effektivitet vid upphandling och förbättra styrformerna. Kommissionen föreslog även att medlemsstaterna skulle ta fram egna handlingsplaner. Den av Statskontoret bildade arbetsgruppen gjorde en genomgång av kommissionens handlingsplan för att se vad som var tillämpligt för den svenska förvaltningen. Arbetet fortsatte därefter med en granskning av hela inköpsprocessen, från planering inför anskaffning, själva upphandlingen, beställningar från ramavtal till fakturahanteringen. En modell av inköpsprocessen har använts för att analysera och föreslå åtgärder som bör ingå i en handlingsplan. En beskrivning gjordes av hur verksamheten bedrivs i dag, hur en önskad målbild ser ut samt vad som krävs för att uppnå målbilden. En prioritering gjordes därefter av de områden och de åtgärder som bedömdes kunna ge störst nytta. Utgångspunkten för arbetet var att användning av IT är en del i förvaltningens ordinarie verksamhetsutveckling. För att uppnå största nytta måste elektronisk inköpshantering införas i förvaltningen som en del i moderniserings- och effektiviseringsarbetet och där sättas in i ett helhetsperspektiv. Behoven och utvecklingsstegen kan skilja mellan olika upphandlande enheter. Det är viktigt att leverantörerna ska dra nytta av utvecklingsarbetet. Arbetsgruppen redovisade i underlaget åtgärder som skulle kunna ingå i en handlingsplan. Det rörde sig dels om generella åtgärder, dels åtgärder som framkom som resultat av analysen av inköpsprocessen. Några av de frågor som togs upp var: Metodstöd för att underlätta införandet av elektroniska stödsystem. Lärande projekt och användning av de föreslagna nya förfarandena för elektroniska auktioner och dynamiska inköpssystem för att få erfarenhet och utveckla metoder. Att se över informationsstrukturer för att bl.a. kunna återanvända information. Utöver dessa mer generella frågor föreslogs också bl.a. att möjliggöra användning av elektroniska bevis från Skattemyndighet och Bolagsverket, standarder för kataloger och produktklassificering samt samordning av struktur för förfrågningsunderlag. 6

7 Underlag till nationell plan för att införa elektronisk offentlig upphandling återfinns i bilaga 3. 4 EU-kommissionens arbetsgrupp för elektronisk upphandling Rådgivande kommittén för offentlig upphandling bildade under år 2003 en arbetsgrupp som skulle arbeta med frågor som rör offentlig upphandling. Regeringen utsåg representanter från Nämnden för offentlig upphandling och Statskontoret, att ingå i arbetsgruppen. Under tiden för regeringsuppdraget, december 2004 februari 2007, har gruppen haft fem möten. Arbetsgruppens uppgift är att arbeta med policyfrågor och tillämpning av de nya reglerna om elektroniska metoder samt funktionella krav. Bland de frågor som hanterats är: Kommissionens handlingsplan för elektronisk offentlig upphandling Elektroniska signaturer Arbetsdokumentet för tillämpning av reglerna om elektroniska metoder Annonsering CPV-klassificering. I det s.k. tolkningsdokumentet (Explanatory document on the new legal framework by Commission Services) ger kommissionen sin syn på krav i samband med användning av elektroniska metoder vid offentlig upphandling. I det fortsatta arbetet finns frågan om hur man ska verifiera system och verktyg för upphandling m.m. En studie kommer att genomföras under år Avsikten är att ta fram funktionella krav för hur verifiering ska kunna ordnas. Ett annat arbete avser användning av elektroniska kataloger i samband med anbudsgivning. Syftet är att förenkla hanteringen både för leverantörer och upphandlare genom att se på möjligheterna att standardisera format och innehåll i kataloger och utbytesformat samt få samverkan mellan olika produktklassificeringar. Om man kan få en ökad standardisering skulle elektroniska kataloger kunna användas både i samband med anbudsgivning och efter det att ett kontrakt har ingåtts. Arbetet med elektroniska kataloger kommer att pågå under år En studie har påbörjats i januari 2007 av förutsättningarna för att använda elektroniska bevis vid upphandling. Det gäller intyg från skattemyndigheter och utdrag ur bolagsregister. Syftet är att underlätta gränsöverskridande handel. Även i nationella upphandlingar skulle sådana bevis vara av stor värde. Det kommer att bli obligatoriskt att överföra upphandlingsannonser elektroniskt till Publikationskontoret. Kommissionen arbetar med förslag om hur detta ska genomföras. 7

8 I Kommissionens handlingsplan för elektronisk offentlig upphandling sägs att kommissionen kommer att övervaka utvecklingen i medlemsstaterna. Kommissionen kommer att påbörja denna granskning i slutet av år Syftet är att identifiera kvarstående problem och hinder samt föreslå hur de ska kunna åtgärdas. Förordnandet till Verva och NOU att delta i kommissionens arbetsgrupp gäller tills vidare. Det krävs dock också fortsättningsvis resurser i Sverige för att ta hand om det pågående arbetet i arbetsgruppen. Det kan t.ex. handla om att diskutera och förankra förslag med svenska leverantörer och förvaltningen. 5 Upphandlingsutredningen Upphandlingsutredningen har begärt visst underlag för sitt arbete. Det har bl.a. avsett beskrivning av de nya upphandlingsförfarandena elektroniska auktioner och dynamiska inköpssystem. Ett underlag lämnades över till utredningen under år Harmonisering av systemlösningar 6.1 Allmänt om harmonisering Med harmonisering avses här minimering eller eliminering av skillnader. Harmonisering kan ske i form av utarbetande av och användning av en standard, men kan ske också på andra sätt. Harmonisering av förfrågningsunderlag och andra krav underlättar leverantörernas hantering i de egna interna systemen. Det är t.ex. nödvändigt om man ska använda dynamiska inköpssystem och e-auktioner. Leverantörer behöver då enkelt kunna kvalitetssäkra sina bud internt. Små och medelstora företag har brist på tid och teknikkunnande och kan stängas ute om inte hänsyn tas till deras förutsättningar redan från planeringsstadiet. De lösningar som tas fram måste utformas på sådant sätt att de inte tar bort konkurrensmöjligheterna och inte heller skapar obalans i förutsättningarna för olika leverantörer. En funktionell portallösning skulle kunna kan vara sättet att ge mindre företag möjlighet att delta i konkurrensen. Det krävs emellertid en betalmodell som inte diskriminerar vare sig små eller stora företag. Upphandlingsverksamhet bedrivs i många avseenden på samma sätt hos många statliga myndigheter, kommuner och landsting, även om behoven och förutsättningarna kan vara olika. Det finns dock stora skillnader mellan stora och små kommuner. Som grund finns det gemensamma regelverket, LOU. Det borde därför finnas effektivitetsvinster, både för den enskilda organisationen och för offentlig förvaltning som helhet, om upphandlingssystem fungerar på ett likartat sätt. När det gäller nya upphandlingsformer, t.ex. dynamiska inköpssystem som ännu inte finns i bruk, handlar det snarare om att förebygga kommande 8

9 behov av harmonisering. Detta kan ske genom att man standardiserar genom att utarbeta och komma överens om generella kravspecifikationer för sådana system. Baserad på en generell kravspecifikation kan sedan en myndighet/kommun genomföra en egen upphandling av ett system. Kravspecifikationen kan även användas för gemensamma ramavtalsupphandlingar. Man behöver komma överens om gemensamma funktionella krav eller standarder för upphandlingssystem och verktyg. Om man inte gör detta finns det risk för att det uppstår en flora av konkurrerande proprietära lösningar. Därmed kan utvecklingen av elektronisk upphandling fördröjas eftersom leverantörerna blir osäkra på vilken lösning som man ska välja som bas för sin produktutveckling. Ett problem är att internationella leverantörer ofta har sin egen standard som det svenska dotterbolaget ska tillämpa. Standarderna bör därför vara öppna för att undvika inlåsningseffekter till viss leverantör. En viktig fråga är hur man kan verifiera att en systemlösning, som uppges uppfylla vad som står i specifikationen, verkligen gör det. En central fråga för tilltron till, tidsåtgången för och kostnaden för bedömning av överensstämmelse är vem som gör bedömningen. Tillverkaren kan göra en s.k. egendeklaration, supplier s declaration of conformity, där han eller hon intygar och specificerar i vilken grad produkten överensstämmer med specifikationen. När det är en oberoende part som gör bedömningen brukar man tala om tredjepartscertifiering. En certifiering kan vara frivillig eller obligatorisk. För obligatoriska certifieringar ska bedömaren vara ackrediterad d.v.s. av en myndighet, i Sverige (SWEDAC), getts behörighet att utfärda intyg om överensstämmelse, certifikat. En tredjepartscertifiering kan ta lång tid att genomföra och kan vara dyr för leverantören. Det kan också ta lång tid att inrätta en fungerande certifieringsordning. Beställare föredrar vanligen tredjepartscertifiering av trovärdighetsskäl. Leverantörer föredrar i allmänhet egendeklarationer och är motståndare till tredjepartscertifiering. 6.2 Arbete med harmonisering på europeisk nivå Arbete inom EU m.m. Arbete med harmonisering har bl.a. skett genom deltagande i EU-grupper för elektronisk upphandling samt standardiseringsorganet CEN/ISSS. EU-kommissionens program IDABC syftar bl.a. till att få samverkande lösningar och elektroniska tjänster inom Europa. Man har en expertgrupp för elektronisk offentlig upphandling som arbetar med tekniknära frågor. IDABC har tagit fram ett antal specifikationer m.m.: Allmänna specifikationer för upphandlingssystem som syftar till engångsköp eller ramavtal. Det finns även specifikationer för elektroniska auktioner och dynamiska inköpssystem Datamodeller och förslag om XML schema för olika faser i inköpssverksamheten, anbud och tilldelning samt order och faktura. 9

10 Arbetet med dessa förslag fortsätter inom standardiseringsorganet CEN/ISS. Specifikationer och övriga produkter kan användas av alla medlemsstater. IDABC deltar i Rådgivande kommitténs arbete om elektroniska kataloger, bevis i upphandling, verifiering av upphandlingslösningar och elektronisk annonsering. Inom ramen för IDABC bedrivs även projekt som rör elektroniska signaturer, se pkt 6.3. Det europeiska standardiseringsorganet CEN/ISSS arbetar med flera aktiviteter som rör upphandling, både privat och offentlig. Under år 2006 slutfördes ett arbete som handlade om att harmonisera produktklassificering vid användning av elektroniska kataloger. Under år 2005 startade en ny workshop, WG EEG 13, för att arbeta med frågor somrför offentlig förvaltning. Bl.a. kommer denna grupp att fortsätta arbetet med elektroniska bevis i offentlig upphandling vilket är ett arbete som initierats inom IDABC. I ett samarbete mellan nordiska länder och Storbritannien, NES, har ett arbete genomförts för att ta fram ett subset till industristandarden UBL. Specifikationerna omfattar bl.a. order och faktura. UBL används bl.a. i den svenska Svefakturan. Samarbetet har avsett utveckling av en ny version av UBL, 2.0 och definition av en delmängd avpassad för europeiska behov, NES-specifikationen. På sikt är avsikten att specifikationerna från UBL och UN/CEFACT ska konvergera Ett europeiskt informationssamhälle, i2010 I det fortsatta arbetet för att nå målsättningen i Lissabon-övenskommelsen har EU-kommissionen lagt fram strategimål i syfte att främja det europeiska informationssamhället, i2010. Inom ramen för detta initaitiv har kommisionen tagit fram en handlingsplan, egovernment action plan, för offentlig förvaltning. Elektroniska tjänster för företag är ett område som lyfts fram. Genom användning av elektroniska tjänster ska offentlig förvaltning kunna effektiviseras och den administrativa bördan för företagen minskas. Ett av målen är att all offentlig upphandling ska kunna ske elektroniskt år 2010, och att minst 50 % av upphandlingarna över tröskelvärdet ska genomföras så i praktiken. Det har etablerats en arbetsgrupp för att driva på utvecklingen av offentlig elektronisk upphandling. Man har tagit fram en färdplan för att nå målet för offentlig upphandling år I färdplanen ingår att ta fram specifikationer och att bedriva försöksverksamhet, piloter, för att testa gränsöverskridande elektroniska upphandlingslösningar. Piloterna kan bl.a. komma att omfatta elektroniska signaturer och bevis som används vid upphandling. För att hantera de elektroniska bevisen föreslås att det ska finnas centrala lösningar i medlemsstaterna som hanterar både intyg från skattemyndighet och bolagsregister. Denna information ska vara tillgänglig för andra medlemsstater. Försöksverksamheten kommer troligen även att innefatta fler delar. 10

11 Piloterna kommer att genomföras i samverkan med intresserade medlemsstater. Dessa förutsätts finansiera en del av försöksverksamheten. Kommissionen föreslår därutöver finansiering genom programmet CIP. Deltagande i försöksverksamhet kan dels ge inflytande över de specifikationer som arbetas fram vilka kommer att påverka gränsöverskridande upphandling i framtiden, dels erfarenheter som kan användas i det egna landet Elektroniska signaturer Den arbetsgrupp, som gjorde en genomgång av kommissionens handlingsplan, se avsnitt 3, hade som utgångspunkt att elektronisk inköpshantering måste införas i förvaltningen som en del i moderniseringsoch effektiviseringsarbetet och sättas in i ett helhetsperspektiv. Detta synsätt måste också prägla arbetet med informationssäkerhet i samband med elektronisk inköpshantering och då inte minst de frågor som har med elektroniska signaturer att göra. Arbetet med elektronisk identifiering och underskrift inom förvaltningen drivs i hög grad av satsningarna i samband med utvecklingen av elektroniska tjänster och elektroniskt stöd till verksamhetsprocesser. Det är i första hand dessa tjänster som utnyttjar Vervas ramavtal för elektronisk identifikation (eid) 2004 och tar stöd i den infrastruktur av elektroniska legitimationer som byggs upp nationellt i Sverige. Detta är en infrastruktur som i allt väsentligt också kan ge stöd till elektronisk inköpshantering. I den mån planer på inköpshanteringen idag ställer speciella krav på infrastrukturen handlar detta främst om krav på att kunna knyta personer och personidentiteter till speciella roller eller funktioner. De elektroniska legitimationer som utfärdas till användare i Sverige inom i ramavtalet kan användas för avancerade elektroniska signaturer och har fått en relativt stor spridning och acceptans i samhället. Idag används de främst till elektroniska tjänster hos myndigheter samt i några fall till bankärenden. Användningen av elektroniska signaturer i samband med inköpshantering är fortfarande begränsad inom förvaltningen och mycket liten inom den privata sektorn. Generella elektroniska tjänster över gränserna inom EU är fortfarande ovanliga. Genom det s.k. signaturdirektivet (1999/93/EG) och lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer finns en legal grund för elektroniska signaturer inom hela unionen. Signaturdirektivet hanterar emellertid endast en av de komponenter som krävs för en fungerande samverkan mellan system över gränserna (interoperabilitet). Direktivet har tolkats och införts olika i olika medlemsländer och det återstår att åstadkomma interoperabilitet på ett antal andra områden som handlar om allt från teknisk tolkning och användning av standarder till affärsfrågor och juridik. Elektroniska tjänster och handel över gränserna måste därför tills vidare baseras på tillfälliga bi- och multilaterala lösningar tills arbetet med en harmonisering och en europeiskt infrastruktur för interoperabilitet (European Interoperability Framework, EIF) ger mer konkreta resultat. 11

12 6.3 Harmoniserade systemlösningar för anbudsgivande företag i Sverige I arbetet med att bedöma och föreslå krav för harmoniserade systemlösningar har diskussioner förts med arbetsgruppen, systemleverantörer samt varu- och tjänsteleverantörer till offentlig förvaltning. Kraven kan gälla regelverk, strukturfrågor, semantik och teknik. Några av de behov som tagits upp är: Det är i dagsläget inte klart vilka delar av de frivilliga upphandlingsformerna i upphandlingsdirektivet ramavtal, dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner och konkurrenspräglad dialog - som kommer att införas i Sverige. Det finns behov av att specificera t.ex. vad ett dynamiskt inköpssystem är och hur det ska fungera. Det behövs också information om regler för den andra konkurrensutsättningen vid avrop från ramavtal. Leverantörerna behöver denna information för att kunna anpassa eller utveckla nya system. Ett behov som lyfts fram av många aktörer är att förfrågningsunderlagen från myndigheter och då kanske särskilt de från kommuner och landsting ska uppvisa mer harmoniserade kommersiella villkor och administrativa krav. Det är också viktigt att förfrågningsunderlagen förenklas och att ingen information dubbleras. Strukturen på förfrågningsunderlagen bör kunna samordnas i större utsträckning. Systemleverantörerna anser att det viktigaste harmoniseringsområdet är ett samlat arbete om begreppsdefinitioner. Det grundläggande problemet är att saker har olika namn hos olika aktörer. Prislistor och artikellistor har olika namn beroende på hos vilken aktör de uppträder. Det behövs en terminologistandard. Områden där teknisk harmonisering behövs är t.ex. identifieringslösningar, kataloger, format och produktklassificering. En fråga är hur man ska autentisera (se ITS teknisk rapport 2002: autenticering = kontroll av uppgiven identitet, t.ex. vid inloggning, vid kommunikation mellan två system eller vid utväxling av meddelanden mellan användare) leverantören vid elektroniska anbud. Det är ett mindre problem vid vanliga elektroniska anbud, men när det ska gå fort som vid en auktion eller helt elektroniskt som vid ett dynamiskt inköpssystem blir det mer problematiskt. Generellt är det också dyrare för systemleverantörerna om man måste ta hänsyn till olika autentiseringslösningar. Enligt regeringens uppdrag ska samråd ske med Nutek i arbetet med att föreslå krav för harmoniserade lösningar. Nutek har deltagit i arbetet och genom detta har också samråd skett. I bilaga 1 redovisas en sammanställning från diskussionerna om harmoniseringsbehov. 12

13 7 Information Informationsspridning om det nya regelverket har skett under uppdragets gång och med olika metoder. Målgrupper har varit offentlig förvaltning, varu- och tjänsteleverantörer samt leverantörer av systemlösningar. I ett tidigt skede togs en broschyr fram och spreds brett. Seminarier har hållits för leverantörer. Information har också skett i samband med andra seminarier. Statskontorets, Vervas och NOUs nyhetsbrev och webbplatser har innehållit information om de nya reglerna. Kontakter har även tagits med branschorganisationer. Artiklar i fackpress har uppmärksammat uppdraget. Arbetsgruppen har även vidareförmedlat nyheterna på olika sätt. 8 Angränsande aktiviteter 8.1 E-handel Regeringen gav år 2003 Statskontoret i uppdrag att arbeta för en ökad användning av offentlig elektronisk handel, N2002/2901 ITFoU med flera. Uppdraget slutredovisas den 22 februari Målet för en ökad e-handel är att förbättra IT-infrastrukturen i allmänhet. En ökad e-handel inom den offentliga förvaltningen kan även öka e-handeln i näringslivet i stort eftersom offentlig förvaltning är en viktig beställare. En ökad användning av standarder kan bidra till den elektroniska inköpsprocessen. I ett samarbete mellan ett antal nordeuropeiska länder, NES, har det tagits fram specifikationer för ett antal standardiserade affärsprocesser, baserade på öppen internationell standard, UBL, som passar för utväxling av elektroniska ebxml-baserade affärsdokument som katalog, order och faktura inom och mellan länderna. Inom ramen för uppdraget har Verva gjort en förstudie av ett gemensamt inköpsstöd, avsett för beställningar, för offentlig förvaltning. En vägledning som stöd vid införande av e-handel har tagits fram. Vägledningen är utformad som en interaktiv elektronisk lösning och följer införandeprocessen. Den är tänkt om ett verktyg för projektledare. 8.2 E-faktura Genom ändringar i bokföringsförordningen kommer statliga myndigheter att vara skyldiga att hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt från den 1 juli Ekonomistyrningsverket (ESV) fick i november 2006 i uppdrag att leda och samordna införandet av elektronisk fakturahantering i staten. ESV har upphandlat stödsystem för detta. En föreskrift om elektroniska fakturor fastställdes i Vervas föreskrift VERVAFS 2007:1 under januari

14 8.3 IT-standardiseringsutredningen IT-standardiseringsutredningen (kommittédirektiv 2006:36) tillsattes i april 2006 med uppgift att bedöma och vid behov föreslå förbättring i formerna för samordning av utveckling av standarder inom IT-området. Syftet är att underlätta utveckling och användning av IT-standarder i bred betydelse, innefattande även s.k. defactostandarder, gemensamma kravspecifkationer och liknande. I ett tilläggsdirektiv (2006:117) utökades uppdraget till att också bl. a. särskilt uppmärksamma betydelsen av ökad användning av standarder för myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser inklusive elektronisk upphandling, och i synnerhet för möjligheterna att ta emot elektroniska anbud. Inom området elektroniska inköpsprocesser biträder Verva utredaren med två insatser: dels ett bearbetat utdrag av för utredningen relevant material ur föreliggande rapport, dels att undersöka förutsättningar för att utveckla NES-specifikationerna så att de kan användas för specifikation av katalog i samband med anbud. De NES-specifikationer, profiler, som hittills tagits fram för elektroniska kataloger är inte avsedda för elektronisk anbudshantering. 9 Förslag för fortsatt arbete Verva och arbetsgruppen konstaterar att det krävs fortsatt arbete för att främja elektronisk upphandling och för att få genomslag för intentionerna i det nya upphandlingsregelverket. Den svenska lagstiftningen är ännu inte på plats. Insatser behövs därför även fortsättningsvis för att stödja förvaltningen och dess leverantörer. För förvaltningen som helhet handlar det om att den offentliga upphandlingsverksamheten ska bedrivas effektivt. Vissa frågor kräver samordning som t.ex. arbete med standardisering, harmonisering, framtagning av funktionella krav och specifikationer för IT-lösningar mot bakgrund av det nya regelverket. Information till både förvaltning och leverantörer är nödvändig. Att delta i olika former av EU-samarbete är väsentligt för att få en harmonisering på europeisk nivå och för att kunna påverka utvecklingen och för att få ta del av andra länders erfarenheter inom området. Det pågående EU-arbetet måste hanteras och förankras i Sverige. Den enskilda myndigheten, kommunen och landstinget upphandlar för att klara sin försörjning av de varor och tjänster som behövs för verksamheten. I detta arbete använder man de verktyg och metoder som är lämpliga för den egna organisationen och elektroniska metoder är ett sätt. Vissa frågor måste dock hanteras gemensamt, inom sektorer eller inom förvaltningen. Dit hör t.ex. specifikationer för tillämpning av det nya upphandlingsregelverket och standardisering. Ett sätt för att åstadkomma samordning är att utfärda föreskrifter och ge ut vägledningar. 14

15 För leverantörer är det viktigt att få tillgång till marknader samt att administrativa kostnader för att delta i offentlig upphandling kan hållas låga. I slutändan bör detta gynna både säljare och köpare. Leverantörerna måste även involveras i utvecklingsarbetet. Både leverantörer och upphandlare pekar på att det behövs samordnade insatser så att man får en positiv utveckling för offentlig upphandlingsverksamhet. Det europeiska initiativet i2010 omfattar bl.a. målet att all offentlig upphandling ska kunna ske elektroniskt år 2010, och att minst 50 % av upphandlingarna över det s.k. tröskelvärdet verkligen ska genomföras på detta sätt. Om Sverige ska nå dessa mål krävs åtgärder för att främja utvecklingen. Målet behöver förtydligas och brytas ner i operativa termer för att möjliggöra uppföljning. Beroende på hur sådana mål formuleras kan det komma att krävas en samlad ansats i syfte att verka för att de uppfylls. För att främja den fortsatta utvecklingen av elektronisk upphandling och användningen av elektroniska metoder föreslås att regeringen: Ger lämpligt organ i uppdrag att, i samverkan med andra berörda organisationer, genomföra föreslagna insatser inom området. Förser uppdraget med resurser. Klargör ansvarsfördelningen i arbetet med att genomföra målet i i2010, att all offentlig upphandling ska kunna ske elektroniskt år När det gäller konkreta förslag har sådana redovisats i underlaget till den handlingsplan för elektronisk upphandling som avrapporterades i december Därutöver finns i avsnittet harmonisering, punkt 6.3, fler förslag om åtgärder. I enlighet med regeringsuppdraget redovisar Statskontoret förbrukningen av det bidrag som beviljades för år För Vervas arbete under åren 2006 och 2007 har det inte beviljats något bidrag. 15

16 Bilaga 1 Harmoniseringsbehov 1. Generella harmoniseringsbehov Kommunikationen mellan de olika aktörerna, inköpare, leverantörer och de som har ekonomisystemen, fungerar inte bra. Alla fokuserar på sin plats i kedjan och kedjans länkar hakar inte i varandra på ett bra sätt. Dessutom agerar upphandlare olika, varför det finns ett behov av gemensamma spelregler. En fråga är vem som ska sätta standarderna. Leverantörernas uppfattning är att det måste börja på upphandlarsidan. Det är i upphandlingen som problemen börjar. Köparkrav på vissa format behövs eftersom vissa varu- /tjänsteleverantörer vill sy in köpare i sina system. Det är köparna som har ansvaret för att harmonisera. Systemleverantörer kan harmonisera, men det är ingen nytta med det om inte köparna ställer krav som ansluter till denna harmonisering. Nästa fråga blir då hur köparna ska kunna harmonisera sina krav mot marknaden. Systemleverantörerna anser att det viktigaste harmoniseringsområdet är ett samlat arbete om begreppsdefinitioner. En orsak till att inte branschen själv lyckats samla sig om en gemensam terminologi är att det finns många enskilda spelare och att det är svårt att komma samman. Vissa fora har bildats, men de är för svaga. Det kan behövas en enande aktör. Det är många olika aktörer med systemlösningar som är inblandade i inköpsprocessen. Varje leverantör ser oftast enbart till sin egen del. Det skulle förenkla om det fanns standarder. t.ex. vilken information som ska finnas i vilka fält i artikelregister. Alla varu- och tjänsteleverantörer har egna format. Ett annat problem är hur man ska kunna få ut information ur ekonomisystemen. 2. Specifika frågor för elektroniska auktioner Följande är en lista av funktioner som kan behöva harmoniseras: Synkronisering av klocka mot NTP (SP), automatiskt uppdaterad på anbudsgivarens skärm. Tidsstämpling av varje bud, även försök efter utgången tid. Regler om avbrott i kommunikationen. Autentisering för access till e-auktion en gång per session, inte för varje bud. Lagring av sessionerna i databas för det fall webbserver går ner. Regler om i vilken utsträckning andra leverantörers anbud ska vara synliga. Endast bästa anbud och eget syns, med eller utan värde, eller alla syns inklusive värdet. 16

17 Bekräftelse av eget bud är viktigt. Validering, t ex avvikelsebevakning vid orimlighet t.ex. kommafel. Det gäller även första budet. Bekräftelse av detaljregler och förutsättningar. Efter ett bästa bud i sista minuten kan automatisk förlängning ske, så att inte alla avvaktar till sista minuten. Klargörande om detta är möjligt enligt regelverket. Analys av vilken tid som ska gälla för e-auktionen. Tolkning av LOU:s rangordningsbegrepp tillåts inte pristransparens, bara placering? Harmoniserad terminologi (semantik) t ex förlängningstid. Minimikrav på teknisk nivå rekommendation till anbudsgivare. 3. Specifika frågor för avrop och beställningar Harmoniseringsbehov för avrop och beställningar: Krav på strukturerad informationsinsamling. Tyngdpunkten är behovet av standardiserade varukoder, som kan ansluta till leverantörens artikelnummer. Standardiserad pris-/artikellista. Varukoderna ska vara så beskaffade att det är möjligt att jämföra pris mellan leverantörer. Standardiserade krav bör ställas i upphandlingar dels på att e-order och e-faktura ska kunna hanteras, dels att dessa varukoder ska användas. Vidare bör krav ställas på att prislistorna ska tillhandahållas i ett "användbart" format. Prislistans form och innehåll bör styras. Standardiserad statistik. Beställarens och leverantörens organisation och process är olika för upphandling/avtal och order/leverans/faktura. Varu- och tjänsteleverantörerna bör uppmärksammas på att e-handel blir av allt större vikt för att få leverera till offentliga sektorn. Förändrad syn behövs hos stora leverantörer. Systemleverantörerna har svårt att få gehör från varuleverantörerna för att stödja deras e- handelssystem. 17

18 Bilaga 2 Deltagare i uppdraget Deltagande organisationer i arbetsgruppen: ArlaFoods Ekonomistyrningsverket (ESV) Företagarna Göteborgs stad upphandlingsbolag IT-företagen Menigo (tidigare ICA Meny) Landstinget Dalarna Lunds universitet Norrmejerier Nutek Nämnden för offentlig upphandling (NOU) Post- och Telestyrelsen (PTS) Skatteverket Skövde kommun Stockholms läns landsting Svenskt Näringsliv Sveriges Kommuner och Landsting Umeå kommun Verket för förvaltningsutveckling, Verva VHS upphandling Systemleverantörer som deltagit i ett eller flera möten: Accordion consulting, Agresso, AKO upphandling, Allego, Avantra, BasWare, Capgemini consulting services, Chamber Sign, CTM, Cycore, E-avrop, EU-supply, GS1 Sweden, Intentia, IBM,IBX, IM-gruppen, Marakanda, Nobis, OPIC, Primona, Proceedo, Oracle, ProcWare, Reflections, SAP, Strakt, Trade Extensions. Övriga intervjuade aktörer: Servera, Svanströms, Svensk Handel. Bilaga 3 Underlag till nationell plan för att införa elektronisk offentlig upphandling, se separat dokument, Statskontorets rapport 2005:27. 18