IT-standardiseringsutredningen elektroniska inköpsprocesser

Transkript

1 PM Dnr 2006/404 1 (19) IT-standardiseringsutredningen elektroniska inköpsprocesser 1 Inledning I tilläggsdirektivet till IT-standardiseringsutredningen (Dir 2006:117) sägs att utredaren särskilt skall uppmärksamma betydelsen av ökad användning av standarder för myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser inklusive upphandling och i synnerhet för möjligheterna att ta emot elektroniska anbud. Detta har tydliga beröringspunkter med två regeringsuppdrag till Statskontoret, vilka per 1 januari 2006 överförts till och därefter slutförts av Verva: Uppdragen bestod i att arbeta för en ökad användning av elektronisk handel respektive elektronisk upphandling. Uppdragen avrapporterades till regeringen 22 februari Bägge berör standardiseringsfrågor. Föreliggande rapport innehåller dels en bearbetning av för ITstandardiseringsutredningen relevanta delar ur rapporterna, dels en undersökning om det finns förutsättningar för att utveckla standarden UBL så att den kan användas för gemensamma specifikationer i elektronisk upphandling. 2 Bakgrund Elektronisk upphandling och handel har varit aktuella frågor inom förvaltningen sedan mer ett 10 år tillbaka. Myndigheter, kommuner och landsting har arbetat för att ta fram elektroniska lösningar. Inom ramen för det s.k. Toppledarforum genomfördes i mitten av 90.talet en stor satsning på området. Denna ledde bl.a. till en upphandling av ramavtal för systemlösningar för elektronisk handel. Vidare har Svenska kommunförbundet, numera Sveriges kommuner och landsting, tillsammans med Statskontoret (Verva) och andra aktörer arbetat inom ramen för Single Face to Industry (SFTI), med utveckling av elektronisk handel. Samverkan har också omfattat näringslivet, bl.a. intresseorganisationerna Gemenskapen för Elektroniska affärer (GEA) och Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA). Arbetet med SFTI var i början inriktat på de delar av inköpsprocessen som följer efter kontrakttilldelning d.v.s. avrop,beställning och fakturahantering och byggde då på EDI-standard. Senare har arbetet även kommit att omfatta lösningar baserade på XML. En orsak till att arbetet riktades in på de delar av anskaffningen som ligger efter kontraktstilldelningen är att avrop volymmässigt är tyngst, omfattar admin C:\Documents and Settings\cala\Skrivbord\IT-standardiseringsutredningen-elektroniska-inkopsprocesser doc

2 PM Dnr 2006/404 2 (19) många användare och större effektivtitet i beställning och fakturahantering förväntades kunna ge stora besparingar. Inom ramen för SFTI har även gjorts visst arbete med själva upphandlingsprocessen. År 2001 publicerades en rapport om elektronisk offentlig upphandling, rapport nr 2, som omfattade informationsstruktur för förfrågningsunderlag, anbud och avtal. I Sverige är det redan möjligt att lämna ett anbud elektroniskt genom en tidigare ändring i lagen om offentlig upphandling (LOU). I de nya EUdirektiven för offentlig upphandling införs olika möjligheter att använda elektroniska metoder vid upphandling. Det handlar bl.a. om att kunna lämna elektroniska anbud, att kunna använda sig av auktioner och nya förfaranden som dynamiska inköpssystem. EU-kommissionen har som stöd tagit fram ett tolkningsmeddelande för att förklara hur de nya elektroniska metoderna kan tillämpas. I det fortsatta arbetet för att nå målsättningen i den s.k. Lissabonöverenskommelsen har EU-kommissionen lagt fram strategimål i syfte att främja det europeiska informationssamhället, i2010. Inom ramen för detta initiativ har kommissionen tagit fram en handlingsplan, egovernment action plan, för offentlig förvaltning. Ett av målen i denna är att all offentlig upphandling ska kunna ske elektroniskt år 2010, och att minst 50 % av upphandlingarna över tröskelvärdet ska genomföras så i praktiken. I januari 2005 publicerade EU-kommissionen en handlingsplan, Action plan for the implementation of the legal framework for electronic public procurement i syfte att stöjdja införande av elektroniska metoder i upphandlingsverksamheten. Handlingsplanen riktar in sig på tre områden: Att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl när offentlig upphandling sker elektroniskt Att åstadkomma större effektivitet vid upphandling och förbättra styrformerna Att arbeta för internationella regler för elektronisk offentlig upphandling (d.v.s. utanför EU). Kommissionen föreslog även i planen att medlemsstaterna skulle upprätta liknande nationella handlingsplaner. Statskontoret fick ett regeringsuppdrag, Fi2004/3053 och Fi2004/6345 delvis, att ta fram underlag för en sådan plan. Underlaget redovisade för regeringen i december EUs upphandlingsdirektiv är ännu inte införda i svensk lagstiftning (LOU). Utgångspunkt för förslagen i denna redovisning är därför innehållet i EUs upphandlingsdirektiv och det möjliga innehållet i den kommande svenska lagstiftningen.

3 PM Dnr 2006/404 3 (19) I regeringens strategi för fortsatt utveckling av elektronisk förvaltning (budgetpropositionen 2007, prop.2006/07:1) fastställs tre mål som förvaltningen gemensamt ska uppnå. Den statliga förvaltningen bör år 2010 ha: En effektiv informationshantering som gör informationen lättillgänglig och användbar En i lämpliga delar automatiserad ärendehantering Kapacitet att hantera sina inköpsprocesser elektroniskt Vidare sägs att utvecklingen av elektronisk förvaltning ska göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen. Detta har bäring även på e-handelsområdet och kontakten mellan kund/företag. År 2010 ska Sverige ha återtagit en ledande position när det gäller elektronisk förvaltning. Därigenom ska Sverige bidra till att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga ekonomi. Som en första åtgärd beslutade regeringen den 14 december 2006 att elektronisk fakturahantering ska vara införd i staten den 1 juli Staten förväntas spara närmare fyra miljarder kronor under en femårsperiod och därefter en miljard kronor per år. Ekonomistyrningsverket har fått i uppdrag att leda och samordna införandet. Verva beslutade den 12 januari 2007 om en föreskrift (VERVAFS 2007:1) med gemensam standard för fakturor i staten. 3 Inköpsprocessen Inköpsprocessen definieras här som hela den hantering som bedrivs för att kunna täcka organisationens anskaffningsbehov. Det handlar om att planera hur försörjningen ska ske, eventuell annonsering och upphandling, beställning från ingångna avtal, fakturering och betalning. En modell av inköpsprocessen användes i det underlag till plan för att införa elektronisk offentlig upphandling som tidigare redovisats. I detta underlag gjordes också en beskrivning av befintlig process, på övergripande nivå, för förvaltningen samt en önskad målbild. Följande delar ingick i den använda modellen för inköpsprocessen: Planera försörjning Upphandla Förvalta och uppdatera avtal Avropa och beställa Leverans och fakturahantering.

4 PM Dnr 2006/404 4 (19) Det standardiseringsarbete som gjorts hittills inom området har varit koncentrerat till de faser av inköpsprocessen som ligger efter kontraktstilldelningen, d.v.s. avropa och beställa samt fakturahantering. I en organisation finns det oftast många personer som kan beställa från ett kontrakt, t.ex. ett ramavtal. Det blir då fråga om många beställningar och därmed kan det finnas en stor effektiviseringspotential. Av det skälet har många organisationer koncentrerat sina insatser till att se över beställning och fakturering i syfte att hantera dessa rutiner elektroniskt. Med tanke på de föreslagna elektroniska metoderna och förfarandena i de nya upphandlingsdirektiven finns det nu ett ökat intresse också för själva upphandlingsfasen. 4 Standarder och standardiseringsaktiviteter för olika delar av inköpsprocessen 4.1 Planering och uppföljning I detta moment ligger att kunna följa upp gjorda anskaffningar och få statistik för att på detta sätt på ett bättre underlag för att planera kommande försörjningsbehov. En god uppföljning ger ett bra underlag för planering av kommande upphandlingar vilket i sin tur ger bättre precision i förfrågningsunderlaget. Detta torde vara till nytta för leverantörerna. En god uppföljning ger också underlag för uppdateringar av policys och strategier, t.ex. inköpsstrategier. Det är av värde att kunna mer enhetlig struktur på den statistik man behöver. Området behöver definieras och struktureras genom ett gemensamt arbete. Det handlar också om att definiera, strukturera och synliggöra relevanta data för olika nivåer i organisationen. Det blir lättare för leverantörer att ta fram system som stöder strukturen och kostnaderna blir därmed också lägre för systemstödet. Det blir också möjligt att ställa tydliga krav på ekonomi- och affärssystem i detta avseende. Produktklassificering är en viktig fråga. Det pågår inte något generellt standardiseringsarbete för denna del av inköpsprocessen och troligen kan behoven lösas av marknaden. 4.2 Upphandla Allmänt Upphandling omfattar annonsering, att ta fram förfrågningsunderlag, att svara på frågor under anbudstiden, själva anbudshanteringen, utvärderingen och tilldelning av kontrakt.

5 PM Dnr 2006/404 5 (19) Annonsering och utskick sker idag nästan uteslutande med elektroniska medel. För upphandlingar över tröskelvärdet sker annonsering i EUs databas TED och med hjälp av fastställda elektroniska formulär. På sikt kommer det att bli obligatoriskt att skicka annonserna elektroniskt. För upphandlingar under tröskelvärdet görs annonsering i dag i publika databaser. Upphandlingsutredningen föreslår att annonsering ska kunna ske på upphandlande enhets webbplats. I detta fall kan det finnas behov av standardiserat format för sådan information. En viktig del i ett systemstöd är att det ger stöd för att upphandlingsreglerna följs samt att det lämnar ett stöd för samverkan mellan de olika delarna i inköpsprocessen. För att få ett bra stöd krävs standardisering av informationsstrukturer och terminologi. Det gäller särskilt de nya upphandlingsformerna. Förvaltningsgemensamma kravspecifikationer kan vara ett sätt att fastställa grundläggande funktionskrav för de nya upphandlingsförfarandena. Det kan även gälla processerna för t.ex. elektronisk upphandling. Inom ramen för SFTI-arbetet togs år 2001 fram en rapport om informationsstruktur för förfrågningsunderlag, anbud och avtal. Arbetet gällde i första hand varuupphandlingar och har använts i upphandlingssystem på den svenska marknaden. Upphandlingssekretess innebär att upphandlaren inte kan och får ta del av anbud innan anbudstiden gått ut. Under utvärderingen får endast behöriga personer ta del av anbuden. Tidsstämpling, konfidentialitet, autentisering, behörighetskontroll är metoder för att upprätthålla sekretess m.m. Det är också viktigt att det finns spårbarhet så att hanteringen kan följas upp. Den teknik som krävs för dessa delar finns tillgänglig idag. I Upphandlingsutredningens betänkande om nya regler för offentlig upphandling finns förslag om i vilken form ansökningar och ansökningar om att få lämna anbud kan lämnas. Elektroniska medel är en möjlighet. Enligt förslaget kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om de krav som skall vara uppfyllda beträffande de anordningar som används för elektronisk mottagning av anbud och anbudsansökningar. Bedömningen är att det finns behov av att undersöka vilka krav som ska ställas på en mottagningsfunktion. Elektroniska signaturer kan användas för att underteckna ett anbud. Det behövs fortsatt arbete för att få fram generella signaturlösningar som kan användas av företag för olika typer av kontakter med offentlig förvaltning. Behov finns också av att kunna få eid-lösningar som ger information om att en person kan företräda en organisation.

6 PM Dnr 2006/404 6 (19) Internationellt När det gäller internationell standardisering har EU-programmet IDABC tagit fram specifikationer för systemlösningar för elektronisk upphandling. IDABC har i samverkan med medlemsstaterna producerat bl.a. följande specifikationer: Allmänna specifikationer för upphandlingssystem som syftar till engångsköp eller ramavtal. Det finns även specifikationer för elektroniska auktioner och dynamiska inköpssystem Datamodeller och förslag om XML schema för olika faser i inköpsprocessen. Det gäller anbudbudshantering, tilldelning av kontrakt, order samt faktura. Arbetet med dessa förslag fortsätter inom standardiseringsorganet CEN/ISS. I ett förslag till en ny CEN/ISS workshop föreslås också att man ser på själva upphandlingsprocessen. IDABCs har som nämnts ovan tagit fram specifikationer för dessa delar. Inom den spanska förvaltingen har man vidareutvecklat dessa specifikationer. Projektet som benämns CODICE omfattar bl.a. gemensamma komponenter, dokument, begrepp och designregler NES Samarbete inom NES Verva har gjort en genomgång i vilken mån det finns förutsättningar att använda de katalogspecifikationer som tagits fram inom NES även för katalog vid anbud. NES, Northern European Subset, är ett samarbete mellan representanter för offentlig sektor i Danmark, England, Finland, Island, Norge och Sverige som syftar till att utveckla gemensamma regler inom elektronisk upphandling, för införande vid handel inrikes lika väl som gränsöverskridande. Från Sverige deltar Ekonomistyrningsverket, Sveriges kommuner och Landsting och Verva. NES har publicerat förslag till sju standardiserade affärsprocesser, beskrivna som NES profiler, omfattande meddelandeutväxling från katalog till faktura. Val av standard och standardiseringsforum Deltagarna har enats om att arbeta med OASIS UBL 2.0 som grundstandard. Avgörande skäl är att den finns framme och att den täcker de områden som NES-deltagarna identifierat för sin utveckling. På lite längre sikt verkar NES för en generell grundstandard förvaltad av UN/CEFACT, dvs samma organ som förvaltar standarden UN/EDIFACT. För att uppnå detta arbetar NES redan nu aktivt för konvergering av UBL

7 PM Dnr 2006/404 7 (19) 2.0 och motsvarande specfikationer i UN/CEFACT. Detta sker både i en allmänt pådrivande roll och i operativt arbete med analys och affärskrav för meddelanden inom området Supply Chain. NES ser en utveckling av sammanhållen europeisk standard för upphandlingsområdet som en avgörande faktor för att nå målen i den europeiska handlingsplanen i2010. Medlemsländerna behöver därför ta gemensamma initiativ för att samordna användande och enas om implementering (se nedan, om fortsättningsarbete i CEN). NES profiler Syftet med en NES-profil är att definiera en standardiserad affärsprocess utifrån definierade partsroller, en mall för vilka meddelanden som kan utväxlas och beskrivning av de scenarier utväxling enligt profilen kan resultera i. Profilidentiteten ingår i varje meddelande som skickas, så både sändande och mottagande system vet vilken behandling, vilka svarsmeddelanden och vilka resulterande profilutfall som är möjliga - dvs profilerna skall ge sändare och mottagare förutsägbarhet i behandlingsgången och synkronisering av deras system. I NES anpassas grundstandardens meddelanden till de speciella situationer som profilen anger på ett logiskt sätt. Exempelvis har den fristående faktura i profil 5 Basic Billing en valbar orderrefens, medan motsvarande orderreferens är obligatorisk i profil 6 Basic Procurement där det är en förutsättning att elektronisk order finns. Skillnaderna mellan profilerna kan vara små men de ger möjlighet till förutsägbarhet i systemen, vilket i sin tur ger förutsättningar för automatisering av dem. NES profiler för katalog Två av NES profiler beskriver utväxling av katalog: profil 1 Catalogue only, och profil 2 Catalogue with update. Profil 1 omfattar överföring av en komplett katalog eller uppdatering av katalog genom att hela rader i katalogen läggs till, byts ut eller tas bort. Profil 2 omfattar grundfunktionerna enligt profil 1 samt ger dessutom möjlighet till separata uppdateringar av priser respektive produktspecifikationer/-beskrivningar. För båda profilerna finns det affärsregler som klart anger att de inte är avsedda elektronisk anbudshantering. Det finns inga regler angivna för insynsskydd eller öppning/läsning av mottagen katalog eller kataloguppdatering; och svarsmeddelandet som lämnas efter det att mottaget katalogmeddelande behandlats innebär att det accepteras eller avslås i sin helhet.

8 PM Dnr 2006/404 8 (19) Som antytts ovan har NES profilbegrepp ett specialiserande och regelanknutet syfte. Det är därför inte lämpligt att tänja profil 1 eller 2 så att formella upphandlingskrav tillgodoses detta skulle gå emot avsikten att profiler skall ge förutsägbara och automatiserbara. Däremot finns goda möjligheter att definiera ytterligare NES profiler med sådana inbyggda affärsregler som upphandlingsdirektiven föreskriver. Meddelandeinnehåll NES meddelanden härleds genom restriktioner lagda på grundstandarden ( subsets av UBL 2.0) och kompletterade med användningsregler och guider. För katalogmeddelandet i NES profiler 1 och 2 finns kravet att alla produkter skall vara klassificerade åtminstone med UNSPSC. Fortsättningsarbete i NES De publicerade profilerna representerar dock bara prioriteringar som deltagarna gjort för det inledande arbetet. Ansträngningar görs nu för att etablera fortsättningsarbete på NES i form av en CEN workshop, löpande från sommaren 2007 till utgången av Det skulle innebära möjligheter dels för breddat deltagande från fler länder/organisationer, dels för utveckling av fler NES profiler. Med CEN workshop som organisatorisk samarbetsform kan NES profiler förväntas få status av CEN workshop agreement (CWA). Förutom deltagarna i NES engagerar sig även spanska ekonomidepartementet i bildandet av denna CEN workshop. Detta kan vara intressant eftersom detta departement driver CODICE, som är ett spanskt projekt för att anpassa elektronisk anbudshantering till europeiska regler och internationella standarder. Projektet som presenterat ett förslag december 2006 baseras på, bland annat, IDA eprocurement XML Schemas initiative och standarden UBL 2.0. Svensk satsning/aktivt deltagande i CEN workshop för NES fortsättning kan vara en lämplig åtgärd för att utveckla elektronisk anbudshantering baserat på de principer som lagts fast genom EUs upphandlingsdirektiv. 4.3 Förvalta och tillhandahålla avtal Elektronisk handel förutsätter i allmänhet att det finns upphandlade ramavtal som kan använda för beställning, avrop. Ramavtalen behöver uppdateras enligt fastlagda principer. Det måste därför finnas en gemensam struktur i det som ska uppdateras. De delar i avtalen som kräver mest underhåll är prislistor och artikelregister, dvs. produkter. Beställare och leverantör måste här kunna synkronisera sina system med varandra. Standarder för överföring och innehåll är viktiga eftersom det är många parter inblandade. I detta

9 PM Dnr 2006/404 9 (19) sammanhang är det viktigt att använda standarder, bl.a. för att förebygga inlåsningseffekter vid byte av leverantör efter en upphandling. En katalogstandard är därför önskvärd. NES-specifikationerna är möjliga standarder att bygga på vid upprättande och uppdatering av kataloger för artiklar och priser. 4.4 Avropa och beställa Avrop avser beställning från upphandlade ramavtal. De nu framtagna NESspecfikationerna omfattar standarder för format för kataloger och för order. Sedan tidigare finns SFTI-specifikationer för EDI-lösningar. 4.5 Leverans och fakturahantering Regeringen har beslutat att alla statliga myndigheter ska kunna ta emot elektronisk faktura från den 1 juli Standard för detta har fastställts av Verva. Standard för att hantera fakturor och att jämföra mot inköpsorder finns utvecklat inom ramen för SFTI (standard för EDI). 5 Standardisering, pågående arbete 5.1 UN/CEFACT UN/CEFACT (Centre for Trade Facilitation and Electronic Business) är en del av FN och arbetar fram rekommendationer och standarder för förenklingar av handelsprocedurer. Inom UN/CEFACT finns ett antal olika arbetsgrupper. UN/CEFACT Forum utför standardiseringsarbete kring affärsprocesser, datatermer (Core Components) och syntax (EDIFACT, ebxml). Den globala standarden UN/EDIFACT avser elektronisk överföring av olika meddelanden, t.ex. faktura, mellan parterna i en handelstransaktion. 5.2 OASIS OASIS (Organization for the Advancement of Structured Information Standards) är ett icke vinstdrivande konsortium som arbetar med standarder till stöd för e-business, omfattande utveckling, konvergering och införande. Deltagande är öppet och sponsor-/medlemsfinansierat, men med en dominans av IT-företag. OASIS driver ett drygt 60-tal tekniska kommittéer. En av dem svarar för utvecklingen av UBL (Universal Business Language), för vilken version 2.0 blev klar i december OASIS och UN/CEFACT har träffat en överenskommelse om långsiktigt utvecklingsarbete, som bl. innebär att katalogmeddelandena enligt UBL respektive UN/CEFACT under våren 2007 kommer att analyseras med sikte på att sammanföra (konvergera) affärskraven från de båda till ett gemensamt

10 PM Dnr 2006/ (19) katalogdokument. När en konvergerad katalog sedan kan finnas framme beror på processen inom UN/CEFACT mitten av 2008 har nämnts som en möjlig tidpunkt 5.3 NES NES (Northern European Subset) är ett samarbete mellan Danmark, Finland, Island, Norge, Storbritannien och Sverige. Syftet är att beskriva ett antal standardiserade affärsprocesser som passar för utväxling av elektroniska ebxml-baserade affärsdokument, till exempel kataloger, order, fakturor med mera, inom och mellan länderna. Från Sverige deltar i styrgruppen och i vissa arbetsgrupper företrädare från SFTI; SKL, ESV och Verva. NES har tagit kontakter med IDABC och CEN ISSS för en framtida samverkan i förvaltning och vidareutveckling av serien affärsdokument. Ett mera långsiktigt mål som NES verkar för är att uppnå en migreringsväg över till UN/CEFACT, när utvecklingen nått så långt att UN/CEFACT kan tillhandahålla en standard för hela affärsprocessen baserat på ebxml. Profiler för faktura, order och katalog baserade på OASIS UBL 2.0 (Universal Business Language) har tagits fram av NES. Dessa publiceras under mars Under de närmaste åren kommer ytterligare profiler att publiceras. Användarprofilerna representerar vanligt förkommande situationer vid utväxling av affärsdokument i elektronisk form, baserat på meddelanden för priskatalog, beställning och faktura. För respektive profil beskrivs partsroller och affärsregler, de ingående meddelandena samt de olika tänkbara utfallen vid tillämpning av en profil. 5.4 CEN/ISSS Det europeiska standardiseringsorganet CEN/ISSS arbetar med flera aktiviteter som rör upphandling, både privat och offentlig. År 2005 publicerades en rapport från en workshop om elektronisk upphandling, CWA 15236, Analysis of standardization requirements and standardization gaps for eprocurement in Europe. Rapporten omfattade en genomgång av standardiseringsläget för hela inköpsprocessen och innehöll även en jämförelse mellan privat och offentlig upphandlingsverksamhet. Under år 2006 slutförde CEN ett arbete som handlade om att harmonisera produktklassificering vid användning av elektroniska kataloger. Under år 2005 startade en ny workshop, WG EEG 13, för att arbeta med frågor som rör offentlig förvaltning. Bl.a. kommer denna grupp att fortsätta arbetet med elektroniska bevis i offentlig upphandling vilket är ett arbete som initierats inom IDABC.

11 PM Dnr 2006/ (19) I det föreslagna arbetsprogrammet för CEN/ISS under år 2008 finns bl.a. följande aktiviteter som berör offentlig upphandling.: Implementation av Single Euro Payments Area (SEPA) ebxml, UBL, Web Services, allmän konvergens mellan ebxml och UBL, NES-aktiviteter Klassificeringssystem för produkter, mappning mellan olika klassificeringssystem Användning av elektroniska kataloger både vid anbudsgivning och vid beställning Analys av punch-out i samband med elektroniska kataloger Virtuell företagsdossier Ömsesidigt erkännande av elektroniska signaturer Standardisering av information om order och faktura Cross-border specifikationer och standardisering vid offentlig upphandling eid management system. Arbetsprogrammet kommer att fastställas i slutet av september EU-kommissionen, DG Inre Marknad Rådgivande kommittén för offentlig upphandling har en arbetsgrupp som arbetar med frågor som rör offentlig upphandling. Arbetsgruppens uppgift är att arbeta med policyfrågor och tillämpning av de nya reglerna om elektroniska metoder samt funktionella krav. Bland de frågor som hanterats i arbetsgruppen är: Kommissionens handlingsplan för elektronisk offentlig upphandling Elektroniska signaturer för att signera anbud och kontrakt Tolkningsdokumentet för tillämpning av reglerna om elektroniska metoder. Det kan t.ex. gälla krav på mottagningsfunktion för elektroniska anbud Annonsering av upphandlingar. Det finns XML-baserade standardformulär för detta. Produktklassificering i form av CPV-koder.

12 PM Dnr 2006/ (19) I det s.k. tolkningsdokumentet (Explanatory document on the new legal framework by Commission Services) ger kommissionen sin syn på krav i samband med användning av elektroniska metoder vid offentlig upphandling. I det fortsatta arbetet finns frågan om hur man ska verifiera att system och verktyg för upphandling är i överensstämmelse med funktionella krav. Det kan handla om certifiering eller andra metoder. En studie kommer att genomföras under år Avsikten är att ta fram funktionella krav för hur verifiering ska kunna ordnas. Ett annat arbete avser användning av elektroniska kataloger i samband med anbudsgivning. Syftet är att förenkla hanteringen både för leverantörer och upphandlare genom att se på möjligheterna att standardisera format och innehåll i kataloger och utbytesformat samt få samverkan mellan olika produktklassificeringar. Om man kan få en ökad standardisering skulle elektroniska kataloger kunna användas både i samband med anbudsgivning och efter det att ett kontrakt har ingåtts. Arbetet med elektroniska kataloger kommer att pågå under år En studie har påbörjats i januari 2007 av förutsättningarna för att använda elektroniska bevis vid upphandling. Det gäller intyg från skattemyndigheter och utdrag ur bolagsregister. Syftet är att underlätta gränsöverskridande handel. I det första skedet är det fråga om att få tillgång till elektroniska bevis i andra länder. Senare kan det bli fråga om att harmonisera lösningarna mellan länderna. Även i nationella upphandlingar skulle elektroniska bevis vara av värde. Det kommer att bli obligatoriskt att överföra upphandlingsannonser elektroniskt till Publikationskontoret. Kommissionen arbetar med förslag om hur detta ska genomföras. Det kan då bli aktuellt att använda en ny version av standardformulär för detta. 5.6 EU-kommissionen, DG Information Society I det fortsatta arbetet för att nå målsättningen i Lissabon-övenskommelsen har EU-kommissionen lagt fram strategimål i syfte att främja det europeiska informationssamhället, i2010. Inom ramen för detta initativ har kommissionen tagit fram en handlingsplan, egovernment action plan, för offentlig förvaltning. Elektroniska tjänster för företag är ett område som lyfts fram. Genom användning av elektroniska tjänster ska offentlig förvaltning kunna effektiviseras och den administrativa bördan för företagen minskas. Ett av målen är att all offentlig upphandling ska kunna ske elektroniskt år 2010, och att minst 50 % av upphandlingarna över tröskelvärdet ska genomföras så i praktiken.

13 PM Dnr 2006/ (19) Det har etablerats en arbetsgrupp för att driva på utvecklingen av offentlig elektronisk upphandling. Man har tagit fram en färdplan för att nå målet för offentlig upphandling år I färdplanen ingår att ta fram specifikationer och att bedriva försöksverksamhet, piloter, för att testa gränsöverskridande elektroniska upphandlingslösningar. Piloterna ska omfatta elektroniska signaturer och bevis som används vid upphandling, elektroniska kataloger samt order- och faktura. Syftet med pilotverksamheten är att få fram generella specifikationer och byggstenar för interoperabla upphandlingslösningar. 6 Synpunkter från användare och leverantörer 6.1 Uppdrag I regeringens uppdrag till Verva om en ökad användning av elektronisk upphandling ingick att i den omfattning som är möjlig bedöma och föreslå lämpliga krav för harmoniserade systemlösningar, inklusive gemensamma säkerhetslösningar, för de anbudsgivande företagen om t.ex. dynamiska inköpssystem eller elektroniska auktioner blir aktuella i den svenska lagstiftningen. Särskild hänsyn skulle tas till de mindre företagens behov. Diskussioner har därför förts med representanter för offentlig förvaltning, varu- och tjänsteleverantörer samt leverantörer av systemlösningar. I det följande finns bl.a. en sammanfattning av dessa diskussioner. 6.2 Behov av harmonisering generellt Med harmonisering avses här minimering eller eliminering av skillnader. Harmonisering kan ske i form av utarbetande av och användning av en standard, men kan ske också på andra sätt. Harmonisering av förfrågningsunderlag och andra krav underlättar leverantörernas hantering i de egna interna systemen. Det är t.ex. nödvändigt om man ska använda dynamiska inköpssystem och e-auktioner. Leverantörer behöver då enkelt kunna kvalitetssäkra sina bud internt. Man behöver komma överens om gemensamma funktionella krav eller standarder för upphandlingssystem och verktyg. Om man inte gör detta finns det risk för att det uppstår en flora av konkurrerande proprietära lösningar. Därmed kan utvecklingen av elektronisk upphandling fördröjas eftersom leverantörerna blir osäkra på vilken lösning som man ska välja som bas för sin produktutveckling. Ett problem är att internationella leverantörer ofta har sin egen standard som det svenska dotterbolaget ska tillämpa. Standarderna bör därför vara öppna för att undvika inlåsningseffekter till viss leverantör.

14 PM Dnr 2006/ (19) Upphandlingsverksamhet bedrivs i många avseenden på samma sätt hos många statliga myndigheter, kommuner och landsting, även om behoven och förutsättningarna kan vara olika. Det finns dock stora skillnader mellan stora och små kommuner. Som grund finns det gemensamma regelverket, LOU. Det borde därför finnas effektivitetsvinster, både för den enskilda organisationen och för offentlig förvaltning som helhet, om upphandlingssystem fungerar på ett likartat sätt. Systemleverantörerna anser att det viktigaste harmoniseringsområdet är ett samlat arbete om begreppsdefinitioner. En orsak till att inte branschen själv lyckats samla sig om en gemensam terminologi är att det finns många enskilda spelare och att det är svårt att komma samman. Vissa fora har bildats, men de är för svaga. Det kan behövas en enande aktör. En fråga är vem som ska sätta standarderna. Leverantörernas uppfattning är att det måste börja på hos upphandlaren. Det är i upphandlingen som problemen börjar. Köparkrav på vissa format behövs eftersom vissa varuoch tjänsteleverantörer vill sy in köpare i sina system. Det är köparna som har ansvaret för att harmonisera. Systemleverantörer kan harmonisera, men det är ingen nytta med det om inte köparna ställer krav som ansluter till denna harmonisering. Nästa fråga blir då hur köparna ska kunna harmonisera sina krav mot marknaden. Små och medelstora företag har brist på tid och teknikkunnande och kan stängas ute om inte hänsyn tas till deras förutsättningar redan från planeringsstadiet. De lösningar som tas fram måste utformas på sådant sätt att de inte tar bort konkurrensmöjligheterna och inte heller skapar obalans i förutsättningarna för olika leverantörer. En funktionell portallösning skulle kunna kan vara sättet att ge mindre företag möjlighet att delta i konkurrensen. Det krävs emellertid en betalmodell som inte diskriminerar vare sig små eller stora företag. Leverantörer handlar med både privat- och offentlig sektor. Initiativen får inte skilja sig åt allt för mycket. Principerna är desamma mellan privat- och offentlig sektor, men offentlig sektor är mer strikt och specifik i sina initiativ. Leverantörerna vill inte ha olika system för privat- och offentligsektor. Det är en risk med att den offentliga sektorn är proaktiv och driver en linje. Det finns inga garantier för hur standarder accepteras på marknaden. Det är farligt att fastna i en struktur där man inte har stöd från andra intressenter i samhället. Lagstiftningsvägen ger nytta på kort sikt, men man förlorar samhällsnyttoperspektivet. Å andra sidan finns en förväntan att e-handel ska komma igång av sig själv. Tröskel för självgåendemekanismen att slå in har varit oväntat hög, den egna attraktionskraften i e-handel har överskattas. Det kan behövas en

15 PM Dnr 2006/ (19) igångsättare så att tillräckligt många kommer med så att de kan växa vidare själva. Där har Danmark haft hjälp av lagstiftningen. 6.3 Harmoniserade systemlösningar I arbetet med att bedöma och föreslå krav för harmoniserade systemlösningar har diskussioner förts med arbetsgruppen, systemleverantörer samt varu- och tjänsteleverantörer till offentlig förvaltning. Kraven kan gälla regelverk, strukturfrågor, semantik och teknik. Några av de behov som tagits upp är: Det är i dagsläget inte klart vilka delar av de frivilliga upphandlingsformerna i upphandlingsdirektivet ramavtal, dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner och konkurrenspräglad dialog - som kommer att införas i Sverige. Det finns behov av att specificera t.ex. vad ett dynamiskt inköpssystem är och hur det ska fungera. Det behövs också information om regler för den andra konkurrensutsättningen vid avrop från ramavtal. Leverantörerna behöver denna information för att kunna anpassa eller utveckla nya system. Ett behov som lyfts fram av många aktörer är att förfrågningsunderlagen från myndigheter och då kanske särskilt de från kommuner och landsting ska uppvisa mer harmoniserade kommersiella villkor och administrativa krav. Det är också viktigt att förfrågningsunderlagen förenklas och att ingen information dubbleras. Strukturen på förfrågningsunderlagen bör kunna samordnas i större utsträckning. Systemleverantörerna anser att det viktigaste harmoniseringsområdet är ett samlat arbete om begreppsdefinitioner. Det grundläggande problemet är att saker har olika namn hos olika aktörer. Prislistor och artikellistor har olika namn beroende på hos vilken aktör de uppträder. Det behövs en terminologistandard. Områden där teknisk harmonisering behövs är t.ex. identifieringslösningar, kataloger, format och produktklassificering. En fråga är hur man ska autentisera (se ITS teknisk rapport 2002: autenticering = kontroll av uppgiven identitet, t.ex. vid inloggning, vid kommunikation mellan två system eller vid utväxling av meddelanden mellan användare) leverantören vid elektroniska anbud. Det är ett mindre problem vid vanliga elektroniska anbud, men när det ska gå fort som vid en auktion eller helt elektroniskt som vid ett dynamiskt inköpssystem blir det mer problematiskt. Generellt är det också dyrare för systemleverantörerna om man måste ta hänsyn till olika autentiseringslösningar. Kommunikationen mellan de olika aktörerna, inköpare, leverantörer och de som har ekonomisystemen, fungerar inte bra. Alla fokuserar på sin plats i kedjan och kedjans länkar hakar inte i varandra på ett bra sätt. Dessutom

16 PM Dnr 2006/ (19) agerar upphandlare olika, varför det finns ett behov av gemensamma spelregler. Systemlösningar görs, även om det finns precisa standarder, med marginal av skälet att göra lösningen lite mer flexibel. Då fungerar den i många fler fall. Leverantören vill påverka standarden så att den stämmer i relationen med leverantörens egna kunder. 6.4 Harmoniserings- och standardiseringsbehov för nya upphandlingsformer (e-auktion, dynamiska inköpssystem, ramavtal med avrop, konkurrenspräglad dialog) Allmänt När det gäller nya upphandlingsformer, t.ex. dynamiska inköpssystem som ännu inte finns i bruk, handlar det snarare om att förebygga kommande behov av harmonisering. Detta kan ske genom att man standardiserar genom att utarbeta och komma överens om generella kravspecifikationer för sådana system. Baserad på en generell kravspecifikation kan sedan en myndighet/kommun genomföra en egen upphandling av ett system. Kravspecifikationen kan även användas för gemensamma ramavtalsupphandlingar Specifika frågor för elektroniska auktioner Följande är en lista av funktioner som kan behöva harmoniseras: Synkronisering av klocka mot NTP (SP), automatiskt uppdaterad på anbudsgivarens skärm. Tidsstämpling av varje bud, även försök efter utgången tid. Regler om avbrott i kommunikationen. Autentisering för access till e-auktion en gång per session, inte för varje bud. Lagring av sessionerna i databas för det fall webbserver går ner. Regler om i vilken utsträckning andra leverantörers anbud ska vara synliga. Endast bästa anbud och eget syns, med eller utan värde, eller alla syns inklusive värdet. Bekräftelse av eget bud är viktigt. Validering, t ex avvikelsebevakning vid orimlighet t.ex. kommafel. Det gäller även första budet. Bekräftelse av detaljregler och förutsättningar.

17 PM Dnr 2006/ (19) Efter ett bästa bud i sista minuten kan automatisk förlängning ske, så att inte alla avvaktar till sista minuten. Klargörande om detta är möjligt enligt regelverket. Analys av vilken tid som ska gälla för e-auktionen. Tolkning av LOU:s rangordningsbegrepp tillåts inte pristransparens, bara placering? Harmoniserad terminologi (semantik) t ex förlängningstid. Minimikrav på teknisk nivå rekommendation till anbudsgivare Specifika frågor för avrop och beställningar Harmoniseringsbehov för avrop och beställningar: Krav på strukturerad informationsinsamling. Tyngdpunkten är behovet av standardiserade varukoder, som kan ansluta till leverantörens artikelnummer. Standardiserad pris-/artikellista. Varukoderna ska vara så beskaffade att det är möjligt att jämföra pris mellan leverantörer. Standardiserade krav bör ställas i upphandlingar dels på att e-order och e-faktura ska kunna hanteras, dels att dessa varukoder ska användas. Vidare bör krav ställas på att prislistorna ska tillhandahållas i ett "användbart" format. Prislistans form och innehåll bör styras. Standardiserad statistik. Beställarens och leverantörens organisation och process är olika för upphandling/avtal och order/leverans/faktura. Varu- och tjänsteleverantörerna bör uppmärksammas på att e-handel blir av allt större vikt för att få leverera till offentliga sektorn. Förändrad syn behövs hos stora leverantörer. Systemleverantörerna har svårt att få gehör från varuleverantörerna för att stödja deras e-handelssystem. 6.5 Verifiering En viktig fråga är hur man kan verifiera att en systemlösning, som uppges uppfylla vad som står i specifikationen, verkligen gör det. En central fråga för tilltron till, tidsåtgången för och kostnaden för bedömning av överensstämmelse är vem som gör bedömningen. Tillverkaren kan göra en s.k. egendeklaration, supplier s declaration of conformity, där han eller hon intygar och specificerar i vilken grad produkten överensstämmer med specifikationen. När det är en oberoende part som gör bedömningen brukar man tala om tredjepartscertifiering. En certifiering kan vara frivillig eller obligatorisk. För obligatoriska certifieringar ska bedömaren vara ackrediterad d.v.s. av en myndighet, i

18 PM Dnr 2006/ (19) Sverige (SWEDAC), getts behörighet att utfärda intyg om överensstämmelse, certifikat. En tredjepartscertifiering kan ta lång tid att genomföra och kan vara dyr för leverantören. Det kan också ta lång tid att inrätta en fungerande certifieringsordning. Beställare föredrar vanligen tredjepartscertifiering av trovärdighetsskäl. Leverantörer föredrar i allmänhet egendeklarationer och är motståndare till tredjepartscertifiering. Den arbetsgrupp, som Verva inrättade inom ramen för regeringsuppdraget om elektronisk upphandling uttryckte vid en workshop 31 januari 2007 tveksamheter om det lämpliga med certifiering: Vem ska utföra den? Vem ska ta ansvar för en sådan certifiering? Det är ett stort område. För att kunna göra certifiering behövs väldigt specifika standarder. Behov och värde finns istället i verifiering. För detta behöver man något neutralt verktyg som identifierar brister; en validatortjänst, där formella fel upptäcks. Verifiering ger inte en stämpel om rätt eller fel, utan ger vägledning. Säkerhetstekniska lösningar kan kanske certifieras men inte administrativa processer i e-handel. Med certifieras menas här uppfyller exakta krav. Men i ITIL certifieras människor, och kunskapsnivån provas. Det går inte att certifiera att den människan alltid tar samma beslut. Plats bör lämnas åt egendeklaration. 7 Var behövs standarder Innan man definitivt kan säga vilka standarder som behövs för en elektronisk inköpsprocess behöver det nya upphandlingsregelverket komma på plats. Inom vissa områden kan man inte räkna med att marknadskrafterna löser behoven av samordning och standardisering. I det följande redovisas var det skulle behövas åtgärder för att få fram standarder och driva på utvecklingen. Enligt förslaget till ny upphandlingslag kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer komma att utfärda föreskrifter för hur de elektroniska metoderna ska utformas. Det finns skäl att överväga hur man ska styra upp hur t.ex. mottagningsfunktionerna för anbud ska utformas. Inledningsvis skulle det kunna ske genom mjuka metoder, t.ex. genom någon form av vägledning eller allmänna råd i anslutning till föreskriften. Att klarlägga terminologi och informationsstrukturer är viktiga för hela inköpsprocessen. När det gäller de nya upphandlingsförfarandena finns det ett särskilt behov att från början få enighet om de begrepp som kan komma att användas. För hela inköpsprocessen gäller att genom att klarlägga informationsstrukturer skapa förutsättningar för att kunna återanvända information i olika delar av processen.

19 PM Dnr 2006/ (19) För vissa delar av inköpsprocessen kan det vara aktuellt att ta fram gemensamma kravspecifikationer med funktionella krav på t.ex. processer, begrepps- och informationsstruktur och format. Det kan gälla bl.a. de nya upphandlingsformerna. Andra områden är elektronisk upphandling och elektronisk handel. Gemensamma kravspecifikationer hänger ihop med arbetet med ramverk och referensarkitektur för förvaltningen. Förvaltningsspecifika kravspecifikationer kan användas för att tillgodose försörjningen av produkter och tjänster inom olika områden, antingen genom en generell ramavtalsupphandling för förvaltningen eller genom att myndigheten eller kommunen gör en egen upphandling. Källor: CEN workshop agreement, CWA 15236, Analysis of standardization requirements and standardization gaps for eprocurement in Europe Verva, PM av Sören Lennartsson: Möjligheter till att använda UBL (och NES) för elektroniska kataloger vid anbud, daterad Verva, PM av Sören Lennartsson: Behov v utveckling av UBL (och NES) för elektroniska kataloger, daterad Verva rapport 2007:4, Ökad användning av offentlig elektronisk handel Verva rapport 20007:5, Uppdrag att arbeta för en ökad användning av elektronisk offentlig upphandling