Elektronisk upphandling

Transkript

1 2010 : 5 ISSN Stockholms Handelskammares analys Elektronisk upphandling - en studie av användningen av e-upphandling i Stockholm och Uppsala En rapport om omfattningen av den elektroniska upphandlingen i samtliga kommuner och landsting i Stockholms och Uppsala län. Den här studie syftar till att titta närmare på ett område som inte är kartlagt idag, nämligen hur elektronisk upphandling används inom kommunerna och landstingen i Stockholms och Uppsalas län. Det är sammanlagt 36 offentliga upphandlare i en region som upphandlar för närmare hundra miljarder kronor varje år. Vidare syftar rapporten till att lyfta fram vikten av användingen av elektronisk upphandling och belysa vilka vinster offentliga inköpare kan göra. Underlaget bygger på intervjuer med upphandlingsansvariga eller upphandlare i respektive kommun eller landsting. Mätningen av just region Stockholm och Uppsala är vald utifrån Handelskammarens verksamhetsområde. Med elektronisk upphandling och särskilt elektroniska upphandlingssystem avses system som möjliggör att hela upphandlingsprocessen genomförs elektroniskt. Utgångspunkten för den här rapporten är att med elektronisk upphandling (e-upphandling) avses hela ledet från annonsering över anbudshantering till tilldelning av anbud är elektroniskt. Det innefattar emellertid inte lösningar för elektronisk signering av anbud. Det finns dessutom ytterligare steg, både innan annonsering och efter tilldelning, som kan skötas elektroniskt i de flesta system men som med vår definition faller utanför den här studien. Regionen Stockholm-Uppsala behöver arbeta mer för att införliva och särskilt använda sina system för elektronisk upphandling. Fördelarna talar sitt tydliga språk. 1

2 Sammanfattning E-upphandling innebär enklare hantering och kostnadsbesparing. Upphandlande enheter kan tidsmässigt spara 25 procent. För många kommuner är ungefär hälften av omsättningen knuten till den upphandlande verksamheten. För stora kommuner eller landsting som upphandlar för miljarder kronor årligen innebär sådana tidsvinster en rejäl besparing i administrativa kostnader. Svenskt näringsliv missar en sammanlagd besparing om närmare en halv miljard kronor per år samtidigt som man missar en rad kvalitetsmässiga fördelar i form av tydligare underlag och fler nöjda anbudsgivare. Den här analysen visar glädjande nog att en klar majoritet av kommunerna i Stockholms län i dag har system för elektronisk upphandling. Emellertid visar den också på att den nivån sjunker med drygt 25 procent om man tittar på den egentliga nivån för användning av e-upphandling. I och med att det verkliga nyttjandet av systemen är avsevärt lägre innebär det att endast lite mer än hälften har och använder elektroniska upphandlingssystem i länet. I Uppsala län är situationen avsevärt sämre för e-upphandling. I det stora flertalet kommuner finns inga system för e-upphandling, eller några planer på att införa det. I norra delarna av länet förekommer ett samarbete med Gävleborg vilket är uppmuntrande då Gävleborg satsar på elektroniska system, men i övrigt använder endast en kommun e-upphandling fullt ut och ytterligare en till två kommuner håller på att förbereda för införande av elektroniska upphandlingssystem. Regionen Stockholm - Uppsala behöver arbeta mer för att införliva och särskilt använda sina system för elektronisk upphandling. Fördelarna talar sitt tydliga språk. En effektivare upphandling kan innebära att kommuner med allt krympande budgetunderlag inte behöver höja skatten, säga upp personal eller begära mer pengar från statens kassa. Elektroniska upphandlingssystem är samtidigt lättare att använda för anbudsgivare eftersom det blir enklare att undvika misstag som diskvalificerar leverantörer. Det ger fler anbud per upphandling vilket i sin tur skapar bättre konkurrens och lägre priser som ger ett bättre nyttjande av skattepengarna. Ur ett EU-perspektiv är det viktigt att det europeiska samarbetet om standarder för elektronisk upphandling fortgår och gör framsteg. En harmonisering av systemlösningar krävs för en verklig utveckling av e-upphandling. Det finns storstilade målsättningar med handlingsplaner och pågående projekt, både inom EU och på nationell nivå, men det går långsamt. De politiska målsättningarna är än så länge långt från den praktiska verkligheten. 2

3 Krav för e-upphandling Med dagens tekniska hjälpmedel finns det flera sätt att använda IT/informationsteknik i upphandlingen och det finns i dag färdiga lösningar för att elektroniskt genomföra i stort sett alla led i en upphandling. Sådana möjligheter innebär att vi idag kan göra mer och mer av upphandlingsprocessen elektroniskt vilket ger både besparingar och förenklingar för alla parter i processen. Annonser om upphandlingar skickas och publiceras elektroniskt, förfrågningsunderlag finns tillgängliga på upphandlande enheters webbplatser och så vidare. Det är emellertid viktigt att se på hela inköpsprocessen, från planering och annonsering till fakturahantering, för att verkligen kunna få ut full nytta med IT-baserad stöd i upphandlingsprocessen. Hanteringen omfattar dock fortfarande en viss grad av manuellt arbete. De svenska upphandlingslagarna, lagen om offentlig upphandling (LOU) och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUFS), ger en upphandlande myndighet rätten att bestämma att anbudsansökningar och anbud ska lämnas elektroniskt. Anvisade elektroniska kommunikationsmedel ska vara icke-diskriminerande, allmänt tillgängliga och möjliga att använda tillsammans med sådan datorutrustning och program som i allmänhet används. Både EU-direktiven och de svenska reglerna för upphandling ålägger upphandlande myndigheter att ha sådan utrustning att den elektroniskt kan ta emot anbudsansökningar, anbud, ritningar och planer på ett säkert sätt. Kraven är dock inte helt tydliga på alla punkter. Utrustningen ska ha särskilda säkerhetsanordningar bland annat för att säkerställa att (i) bara behöriga personer får tillgång till uppgifterna, (ii) obehörig access till uppgifterna kan spåras, (iii) det går att få fram en exakt tidpunkt när handlingarna togs emot, (iv) ingen har tillgång till uppgifterna innan angivna tidsfrister har löpt ut, (v) det går att få del av de insända uppgifterna bara om de personer som är behöriga agerar samtidigt, (vii) insända uppgifter inte är tillgängliga förrän efter bestämt datum för att ta del av uppgifterna. Med detta ställs sannolikt högre krav på elektroniska anbud än traditionella anbud på papper. Det är rimligt att kraven för e-upphandling är högre av säkerhetsskäl, men det är viktigt att de fokuseras på den juridiska säkerheten och inte främst, som idag, på den tekniska säkerheten. Det bör krävas signering även vid elektroniska upphandlingar, samtidigt som den tekniska säkerheten inte får gå så långt att den ställer för höga krav på anbudsgivarna. 3

4 System för elektronisk upphandling Det finns ett antal elektroniska system tillgängliga på marknaden som upphandlare kan införskaffa eller prenumerera på. De syftar till att stödja upphandlaren i genomförandet av upphandlingen med funktionalitet för de olika upphandlingsmomenten. De kommuner som ingår i studien och som har ett elektroniskt upphandlingssystem har i stort sett alla fall valt antingen Tend Sign eller e-avrop. Någon enstaka upphandlande enhet använder systemet Kommers, Visma Tender eller Avantra. Det finns även flera företag som erbjuder liknande system. Tend Sign och e-avrop har funnits på marknaden några år och är utvecklade av privata företag. Sverige har valt att låta den privata sektorn utveckla den här typren av tjänster istället för att satsa på en gemensam offentlig lösning, som flera andra länder inom EU har gjort. De upphandlingssystem som förekommer i studien har system för de olika delarna av upphandlingsprocessen. Det gäller till exempel för att göra förslag på lämplig tidplan, utvärdera anbudspriser automatiskt, presentera resultat, sprida och hantera avtal, prislistor och produktblad genom integration mot organisationens intranät, planeringsstöd för förfrågningsunderlag, upphandling, avtal och organisation, dokumenthantering, frågor och svar för anbudsgivare, kreditbevakning, etc. Systemet kopplas till befintliga IT-system i organisationen. På samma sätt kan en leverantör utföra hela sin anbudsprocess. Systemen är uppbyggda kring fristående moduler där exempelvis upphandling är en särskild modul. En användare behöver emellertid inte nödvändigtvis använda alla delar i ett upphandlingssystem. Ofta använder kommuner upphandlingssystemet enbart för annonsering men utnyttjar inte övriga delar. Systemen kan användas, och används, vid i stort sett alla former av upphandling av varor och tjänster i alla branscher för både klassiska sektorn och försörjningssektorn. De elektroniska systemen i denna studie innehåller dessutom verktyg för att ställa frågor och göra kompletteringar vilket också underlättar för anbudsgivare samtidigt som likabehandlingsprincipen inte överträds. 1 Exempelvis Vervas rapport 2008:1, Hur är läget? 2 Stockholms Handelskammares e-förvaltningsindex E-upphandling i Stockholm och Uppsala hur långt har det kommit? I tidigare studier om elektronisk upphandling har fokus särskilt legat på myndigheternas genomförande vad gäller e-upphandling. 1 Resultatet från denna studie utgår från kommunerna och landstingen i Stockholms- och Uppsalaregionen. I Handelskammarens e-förvaltningsindex från september konstaterades att andelen förvaltningar (myndigheter och kommuner) som har tillgång till system för elektronisk anbudshantering fördubblats men att man startat från en låg nivå. Av de 36 upphandlande enheter som ingår i undersökningen är 34 kommuner och 2 landsting (dock inga myndigheter). I presentationen av undersökningen görs emellertid ingen skillnad mellan kommun och landsting. 23 av de 36 upphandlande enheterna, 64 procent, har ett elektroniskt upphandlingssystem. Av de 23 upphandlande enheter som har ett system är det emellertid endast 16 som använder systemet fullt ut, det vill säga från annonsering till anbudshantering. Det innebär att i praktiken är det 44 procent av samtliga enheter som verkligen använder sig av elektronisk upphandling (Tabell 1) i regionen. TABELL 1 Det är i sammanhanget intressant att jämföra Stockholms och Uppsala län eftersom skillnaderna är stora. Om vi ser enbart till Stockholm är andelen som har ett system för e-upphandling 21 av 27 enheter (26 kommuner och 1 landsting) eller 78 procent. (Tabell 2) 4

5 TABELL 2 Kommunerna har i flera fall nyligen infört ett system för elektronisk upphandling eller planerar att göra det. Hos de enheter som ännu inte införskaffat något system för e-upphandling anges bristande resurser som en vanlig orsak. En annan orsak är att kommunen samarbetar med andra större kommuner i sina upphandlingar och därmed inte behöver ett eget elektroniskt system. Tid är pengar Å andra sidan blir siffran avsevärt lägre när vi tittar på hur stor andel som använder sina system fullt ut. Den verkliga siffran för användande av elektronisk upphandling i Stockholms län krymper då till 15 av 27, dvs. 55 procent. I Uppsala råder ett annat läge. Där har 7 av 9 enheter, 77 procent, inget system för e-upphandling. Håbo kommun har ett system som också används, medan Heby nyligen installerat sitt system men dröjer med att använda det fullt ut (Tabell 2). Anledningen till att systemen för e-upphandling inte används för hela upphandlingsprocessen är i majoriteten av fallen, 57 procent, att enheten helt enkelt inte använder delen att hantera anbud. För 29 procent faller full tillämpbarhet på att enheten inte anser att de tekniska delarna för systemet fungerar tillfredsställande eller att systemet inte används till annat än att annonsera då det i övrigt upplevs som svårt att tillämpa. Den tredje största delen, 14 procent, beror på att enheten inte har skaffat vissa delar av upphandlingssystemet. (Tabell 3) TABELL 3 Att förenklingar kan åstadkommas med elektroniska upphandlingssystem är väl känt från rapporter från av bland annat Tillväxtverket (tidigare NUTEK) och Verva (numera nedlagt). Vinsterna för upphandlarna är främst en förenklad och effektivare administration. Möjligheten att återanvända information ur systemet gör att de upphandlande myndigheterna kan spara mycket tid. Genom att exempelvis återanvända mallar och formuleringar vid utformning av förfrågningsunderlag och annonser uppskattar Tillväxtverket 3 en tidsvinst om procent. Det ska sättas i relation till att regionen upphandlar för närmare hundra miljarder på år (uppgiften baseras på intejuver med upphandlare i regionen Stockholm Uppsala). I ett fiktivt exempel på ett företag som i genomsnitt lägger ner 50 timmar på att lämna anbud i en medelstor upphandling sparar företaget 26 procent av tiden om upphandlingen istället genomförs elektroniskt. Det ger i sin tur en ungefärlig besparing för svenskt näringsliv om cirka 400 miljoner kronor årligen 4. Det är främst tidsvinster i form av att förfrågningsunderlagen i elektroniska upphandlingar är mer strukturerade och tydliga. Mer strukturerade förfrågningsunderlag ger i sin tur bättre och mer strukturerade anbud vilket alla tjänar på. Fernando de Pablo Martin, General Director for the promotion of egovernment, pekade under egovernment Conference i Malmö i November 2009 på att e-upphandling inom EU sparar ca 5 procent för upphandlande myndigheter, och mellan 50 procent till 80 procent av transaktionskostnader för både köpare och säljare. En annan direkt vinst för leverantören är juridiska och kvalitetsmässiga fördelar. Alla handlingar och all information finns samlad på en plats, leverantörer kan arbeta i upphandlingssystemet och på distans och pappershanteringen minskar. Automatiska kvalitets- 3 NUTEK R 2009:04, Offentliga upphandlingar och elektroniska upphandlingssystem, mars A.a. s. 15. Uppskattingen gäller vid uppgift om ca upphandlingar/år, ca 5 anbud/upphandling och personalkostnad om 400 kr/ timme. 5

6 kontroller och checklistor minskar problemen med slarvfel som kan leda till diskvalificering. Utformning och layout av anbudet får samtidigt mindre betydelse och riskerar inte att påverka bedömningen lika mycket som vid en upphandling där elektroniskt upphandlingssystem inte används. Hur stora tidsvinsterna blir varierar beroende på vilken upphandling det rör sig om och hur komplex upphandlingen är. Rapporten från Tillväxtverket visar även att företag noterade generella kvalitetshöjningar efter kommuners införande av elektroniska upphandlingssystem. 5 Det är emellertid främst upphandlarna som gör de största effektivitetsvinsterna genom e-upphandling. Möjligheten att återanvända informationen ur systemet gör att de upphandlande enheterna kan spara mycket tid. Mallar och formuleringar i systemet kan återanvändas vid exempelvis utformning av förfrågningsunderlag och för annonser. Uppgifter och formuleringar från leverantören kan enkelt återanvändas vid avtalsskrivandet vilket både sparar tid och minskar risk för felkällor. Spridande av information om befintliga avtal förenklas också genom informationsstöd i form av ett elektroniskt upphandlingssystem. Det är även möjligt att i systemen bygga upp en avtalsdatabas som berörda personer kan ha tillgång till. En avtalsdatabas där alla avtal finns lättillgängliga innebär att avtalen utnyttjas i högre utsträckning och att onödiga upphandlingar undviks. Vad krävs för e-upphandlingen att utvecklas? Det finns flera fungerande system för elektroniskupphandling på marknaden i dag. Systemen utvecklas snabbt och tekniken gör att systemen blir mer och mer användarvänliga. Många upphandlare har elektronisk upphandling men använder det inte fullt ut. Studien visar på flera anledningar till varför, men generellt uppmärksammar de flesta av dessa upphandlare inte värdet av att använda systemen eller att det inte upplevs som en reell förenkling. Flera upphandlare har just börjat använda sina system och har ännu inte hunnit utvärdera dem. Man vill gärna ta en steg i taget. De flesta annonserar idag via olika elektroniska webbsidor, exempelvis Allego eller Opic, och har nyligen vant sig vid detta. Flera rapporter pekar på ett tydligt samband mellan e-upphandling besparingar i tid och pengar. Det är av stort intresse för många kom- 5 A.a. 6 Stockholms Handelskammaren e-förvaltningsindex Uppdrag att arbeta för ökad användning av elektronisk upphandling, rapport 2007:5 6

7 munder, i synnerhet för de som kämpar med strama budgetramar. Frågan om e-upphandling är för många, ca 30 procent 6, en fråga om resurser. En utveckling som ligger i tiden är att mindre kommuner går med i övergripande kommunsamarbeten där flera kommuner hjälps åt med upphandling och delar på kostnaderna. Några kommuner i Uppsala län är till exempel med i Inköp Gävleborg eller UNO (Upphandling Nordost) för kommuner i norra delarna av Stockholms län. Det är ett sätt att göra mer professionella och kostnadseffektiva upphandlingar. En viktig ingrediens i arbetet att utveckla och sprida användningen av e-upphandling är en harmonisering av systemlösningar. En positiv utveckling av e-upphandling förutsätter standarder som är öppna för att undvika alltför snäva teknikinvesteringar med inlåsningseffekter och snedvridning av konkurrensen. Det numera nedlagda Verket för förvaltningsutveckling (Verva), som bl.a. hade till uppgift att samordna de statliga IT-inköpen, pekar i en rapport 7 från 2007 på att de lösningar som tas fram måste utformas på sådant sätt att de inte tar bort konkurrensmöjligheterna och inte heller skapar obalans i förutsättningarna för olika leverantörer. Detta gäller särskilt för små och medelstora företag som annars riskerar att utestängas om inte hänsyn tas till deras förutsättningar redan på planeringsstadiet. För att öka farten på e-upphandlingen är det också nödvändigt att införa de nya upphandlingsförfarandena elektroniska auktioner och dynamiska inköpssystem. Dessa är frivilliga delar i direktivet som Sverige valt att vänta med att införliva men som nu under våren varit under beredning i regeringskansliet. Dessa förfaranden är starkt knutna till elektroniska upphandlingssystem. Genom att införliva dynamiska inköpssystem och e-auktioner blir användningen större, bredare och enklare. Upphandlare kommer att behöva bli mer bekanta med verktygen och i och med ökad användning så sprids kunskapen och därmed även en säkerhet att lita till systemen för e-upphandling. I den proposition som regeringen lade fram i april i år 8 finns förslag med att införa e-auktioner från den 15 juli i år. Däremot har regeringen tyvärr valt att vänta med dynamiska inköpssystem. Målsättningar i EU och Sverige om e-upphandling Regeringens uttalade mål är att den statliga förvaltningens inköpsprocesser ska kunna hanteras helt elektroniskt från och med 2010 vilket ligger i linje med målsättningen på EU-nivå. Ett delmål inom EU är att minst 50 procent av upphandlingarna över tröskelvärdena ska genomföras elektroniskt. Målen är högt satta och både vad gäller nationellt och på EU nivå är man fortfarande en bit ifrån att uppnå dem och har därför skjutits på framtiden. Ramen för Lissabonstrategins i2010 e-governement Action Plan från 2006, plus den ministerdeklaration som antogs i september 2007 om e-förvaltning, är de instrument på EU nivå som styr målsättningarna på området. Aktionsplanen lyfter fram e-upphandling som en viktig del i att effektivisera offentlig förvaltning. Ministerdeklarationen lyfter fram den ökande vikten av e-förvaltning i genomförandet av ett flertal direktiv, till exempel tjänstedirektivet. En arbetsgrupp för e-förvaltning samordnar arbetet kring denna deklaration. Deklarationen nämner vissa områden som prioriterade, nämligen gränsöverskridande teknisk samverkansförmåga inom områdena elektronisk identifiering. Den nuvarande strategin tar slut i mars 2010 och en ny strategi, , är på gång att lanseras. Det finns flera nationella uppdrag som berör elektronisk upphandling. Ekonomistyrningsverket (ESV) har ett uppdrag av regeringen att arbeta för att öka införandet av elektroniska inköpssystem och målet är att uppnå EU-kommissionens mål. 9 Manchester Ministerial Declaration 2005, statuerar att myndigheterna inom EU år 2010 ska kunna hantera alla upphandlingar elektroniskt. Statliga myndigheter ska införa elektroniska beställningar senast 2013 (små myndigheter undantas). ESV leder och samordnar det arbetet. Dessutom har Kammarkollegiet fått i uppdrag att ta fram en plattform för elektronisk upphandling och verka pådrivande för utvecklingen av elektronisk 8 Prop. 2009/10 :180 9 Verva, Rapport 2007:5, Uppdrag att arbeta för en ökad användning av elektronisk offentlig upphandling. 10 Statskontoret 2005:27, Underlag till nationell plan för att införa elektronisk upphandling. 7

8 upphandling, bland annat genom standardisering. Regeringens nationella handlingsplan 10 för den svenska e-förvaltningen har som mål att förbereda införandet av elektronisk upphandling i Sverige i enlighet med kommissionens handlingsplan från den 21 oktober Dessa åtgärder är ett led i regeringens satsning på en effektivare offentlig förvaltning. Ett projekt inom EU som syftar till ökande gränsöverskridande handel genom elektroniska system är PEPPOL (Pan European Public Procurement On-line). PEPPOL drivs i samarbete med vissa medlemsstater samt myndigheter och institutioner. Syftet är att åstadkomma en gemensam teknisk lösning för inköp inom hela EU. Sverige gick med i projektet under 2009 men fokuserar främst på delarna som rör elektroniskafakturor. Stockholms Handelskammare uppmanar kommuner och landsting i regionen: Att kommuner som i dag inte använder sig av elektronisk upphandling sjösätter planer för hur detta kan införas Att de kommuner som har system för elektronisk upphandling använder dem i de viktigaste delarna av processen, i synnerhet i anbuds hanteringen, för att underlätta för leverantörerna. Handelskammaren föreslår också: Att Kammarkollegiet snabbar på utvecklingen av standarder på området Att regeringen så snart som möjligt ser till att den statliga förvaltningens inköpsprocesser hanteras elektroniskt och därmed lever upp till sina egna målsättningar Att regeringen uppmuntrar kommuner och landsting att införa och använda system för e-upphandling. Kommuner och landsting i studien som inte har något system för elektronisk upphandling: Stockholms län (6): Järfälla Knivsta Nykvarn Salem Sollentuna Stockholms läns landsting Uppsala län (7): Enköping Tierp Uppsala Upplands-Bro Uppsala landsting Älvkarleby (ingår i inköp Gävleborg men upphandlar själva vid låga värden) Östhammar Totalt: 13 Kommuner som har någon typ av system för elektronisk upphandling men som inte använder för hela processen: Stockholms län (6): Haninge Huddinge Nacka Stockholm (har inte alla delar på plats i hela kommunen ännu) Tyresö Vaxholm Uppslala län (1): Heby Totalt: 7 Stockholms Handelskammare Västra Trädgårdsgatan 9, Box , Stockholm Tel: , ISSN: Ansvarig analys och information: Niklas Kåvius, niklas.kavius@chamber.se 11 COM(2006)173 och SEC(2005) 959, tolkningsmeddelande. 8

9 9

10 10

11 11