Rapport: Uppföljning 2012 av upphandlande myndigheters användning av e-upphandling

Transkript

1 Rapport: Uppföljning 2012 av upphandlande myndigheters användning av e-upphandling

2 Sid 0 (11) Birgitta Nelson birgitta.nelson@kammarkollegiet.se Uppföljning 2012 av upphandlande myndigheters användning av e-upphandling

3 Sid 1 (11) Innehåll 1. Inledning Bakgrund och syfte... 2 s uppdrag... 2 Elektronisk upphandling Svarsfrekvens och påverkande faktorer Redovisning av resultat... 4 Infört e-upphandling... 4 Upphandlingsplattform eller dokumentbaserad e-upphandling?... 7 Alla upphandlingar genomförs inte elektroniskt... 8 Inga planer på att införa e-upphandling Slutsatser och kommentarer Fortsatt uppföljning... 10

4 Sid 2 (11) 1. Inledning Denna rapport utgör en sammanställning av den enkätundersökning som vid Kammarkollegiet () genomförde i november 2012 i syfte att följa upphandlande myndigheters statliga, kommunala och landstingskommunala övergång till elektronisk upphandling. En motsvarande undersökning genomfördes i november Svarsfrekvensen för den nu aktuella undersökningen var generellt lägre än vid undersökningen En jämförelse av resultaten mellan de två mätningarna bör därför göras med viss försiktighet. Detta gäller särskilt för landstingen som är en så liten grupp att varje avgivet svar får stort genomslag i en procentberäkning. 2. Bakgrund och syfte s uppdrag har enligt instruktion uppdraget att bidra till att hela inköpsprocessen kan genomföras elektroniskt. Ett viktigt underlag för detta arbete är att följa upp i vilken utsträckning de upphandlande myndigheterna övergått till elektronisk upphandling. EU-kommissionen la i december 2011 fram förslag till nya upphandlingsdirektiv. Enligt förslagen ska det senast två år efter det att direktiven införlivats i nationell lagstiftning vara obligatoriskt att genomföra offentliga upphandlingar med hjälp av elektroniska medel. I förslagen beräknades denna tidpunkt till 30 juni Förslagen är fortfarande föremål för förhandling. Resultatet av förhandlingarna kan komma att påverka tidpunkten för när obligatoriet införs men knappast obligatoriet i sig. Med ett förestående obligatorium blir det än viktigare att följer införandet av elektronisk upphandling vid de svenska upphandlande myndigheterna. Elektronisk upphandling Direktivförslagen använder inte begreppet elektronisk upphandling utan talar om att använda elektroniska informations- och kommunikationsmedel i upphandlingsprocessen, särskilt elektroniskt utbyte. Eftersom direktivförslagen inte anger något särskilt format för de elektroniska dokumenten kan obligatoriet anses vara uppfyllt om anbudsgivarna kan ladda ner förfrågningsunderlaget och andra upphandlingsdokument från den upphandlande myndighetens webbplats

5 Sid 3 (11) och har möjlighet att sända in sitt anbud valfri elektronisk form t.ex. som ett pdf-dokument (förutsatt att den upphandlande myndigheten vidtagit sådana åtgärder att säkerhet och sekretess kan upprätthållas). Det är något av en smaksak om man anser att ett sådant förfarande kan betraktas som elektronisk upphandling och ibland används benämningen dokumentbaserad e-upphandling. För att få en så god bild som möjligt av läget i Sverige omfattar undersökningen även användningen ett sådant tillvägagångssätt. De upphandlande myndigheterna ombads specificera på vilket sätt man går tillväga, anslutit till någon upphandlingsplattform som ger både anbudsgivare och upphandlare stöd under hela upphandlingsprocessen eller gjort det möjligt för anbudsgivarna att ladda hem förfrågningsunderlag samt att sända in anbud i elektronisk form t.ex. som pdf-dokument. 3. Svarsfrekvens och påverkande faktorer Enkäten genomfördes elektroniskt och sändes till den officiella e- postadressen (registrator) vid samtliga 290 kommuner och 21 landsting samt till ett urval av statliga myndigheter som omfattade 203 myndigheter. Statliga och kommunala bolag och andra offentligt styrda organ som är skyldiga att upphandla enligt upphandlingslagstiftningen ingick inte i undersökningen. I en inledningsfråga fick den upphandlande myndigheten ange om den är: en inköpscentral eller genomför upphandlingar för andra upphandlande myndigheters räkning i någon annan form av upphandlingssamverkan genomför egna upphandlingar utnyttjar en inköpscentral (motsvarande) för sina upphandlingar. Upphandlande myndigheter av den sistnämnda kategorin behövde inte besvara övriga frågor. Genom en miss i konstruktionen av enkäten föll olyckligtvis följdfrågan bort om vilken upphandlande myndighet som genomför upphandlingarna. Undersökning gav därmed inget svar på frågan om upphandlingarna genomförs elektroniskt.

6 Sid 4 (11) Svarsfrekvensen för respektive grupp och i jämförelse med svarsfrekvensen vid undersökningen 2010 framgår av nedanstående tabell. För fullständighets skull anges också svarsfrekvensen medräknat de upphandlande myndigheter som enbart svarade att de inte genomför några egna upphandlingar. Kategori Antal utskick Svar med besvarade frågor Kommuner % Landsting Statliga myndigheter 48 % % Summa % Insända svar totalt 156 Svarsfrekvens % 58 % % 67 % % 72 % % 63 % Svarsfrekvensen är generellt lägre i den nu genomförda undersökningen. En särskild typ av bortfall vid beräkning av hur stor andel som infört e- upphandling utgörs också av de 30 kommuner och 8 statliga myndigheter som genomför sina upphandlingar genom en inköpscentral eller motsvarande. Någon djupare analys av vilka upphandlande myndigheter som inte besvarat enkäten har inte genomförts. Konstateras kan dock att såväl stora som små upphandlande myndigheter ingår i denna grupp. Det är därmed inte möjligt att dra någon slutsats om hur en högre svarsfrekvens skulle påverka resultatet. 4. Redovisning av resultat Infört e-upphandling Resultatet, beräknat enbart på de upphandlande myndigheter som besvarade frågorna i enkäten, visar att 73 % av kommunerna, 50 % av landstingen samt 40 % av de statliga myndigheterna har infört e-

7 Sid 5 (11) upphandling. Motsvarande siffror i undersökningen 2010 var 56 % av kommunerna, 50 % av landstingen och 28 % av de statliga myndigheterna. I diagrammen nedan visas resultatet av undersökningen grafiskt, dels separat för kommuner, landsting respektive statliga myndigheter, dels totalt för alla upphandlande myndigheter. Av graferna framgår också hur stor andel som har konkreta planer på att införa e-upphandling under de närmaste två åren samt hur stor andel som uppger att man inte har några sådana planer. Kommuner 2. 10% 3. 17% 1. 73% 1. Har e-upphandling 2. Planerar inom 2 år 3. Har inga planer Andelen kommuner som infört e-upphandling uppgick i undersökningen 2010 till 56 %.

8 Sid 6 (11) Landsting 2. 11% 3. 11% 1. 78% 1. Har e-upphandling 2. Planerar inom 2 år 3. Har inga planer Andelen landsting som infört e-upphandling uppgick i undersökningen 2010 till 50 %. Statliga myndigheter 3. 33% 2. 27% 1. 40% 1. Har e-upphandling 2. Planerar inom 2 år 3. Har inga planer Andelen statliga myndigheter som genomfört e-upphandling uppgick i undersökningen 2010 till 28 %

9 Sid 7 (11) Samtliga upphandlande myndigheter 3. 24% 2. 19% % 1. Har infört e-upphandling 2. Planerar inom två år 3. Har inga planer Den totala andelen upphandlande myndigheter som infört e-upphandling uppgick i undersökningen 2010 till 45 %. Upphandlingsplattform eller dokumentbaserad e-upphandling? De myndigheter som har infört e-upphandling fick också ange om detta har skett genom anslutning till någon upphandlingsplattform eller genom dokumentbaserad e-upphandling, dvs. att göra det möjligt för anbudsgivarna att ladda ner förfrågningsunderlag från myndighetens webbplats och att lämna in anbud elektroniskt t.ex. i form av pdfdokument. En överväldigande andel (93 %)av de upphandlande myndigheterna har infört e-upphandling genom att ansluta till någon upphandlingsplattform. Av de totalt 13 upphandlande myndigheter som har infört dokumentbaserad e-upphandling svarade dessutom 6 att man avsåg att i stället ansluta till någon upphandlingsplattform.

10 Sid 8 (11) Alla upphandlingar genomförs inte elektroniskt Förslagen till nya direktiv sätter fokus på de enskilda upphandlingarna snarare än de upphandlande myndigheterna. En intressant fråga är därför om de upphandlande myndigheter som anslutit sig till en upphandlingsplattform genomför samtliga upphandlingar genom denna. Ca en tredjedel av de upphandlande myndigheterna svarade att så inte är fallet. Vanligaste anledning är att man ännu befinner sig i en införandefas och inte hunnit utbilda och ansluta alla upphandlare, utforma mallar för samtliga typer av upphandlingar etc. Ett lika vanligt svar var att alla direktupphandlingar inte genomförs elektroniskt, i flera fall med tillägget att upphandlingssystemets utformning är mindre lämpad för direktupphandlingar. Det är smidigare att genomföra dessa manuellt och vid sidan om. I några fall angav man att vissa specifika typer av upphandlingar (t.ex. byggentreprenader) eller vissa typer av upphandlare låg utanför plattformen. Speciellt i kommunerna kan de som genomför upphandlingar ute på förvaltningarna vara undantagna. Inga planer på att införa e-upphandling De upphandlande myndigheter som inte nu har några planer på att införa e-upphandling ombads ange anledningen till detta. I svaren kan man se en viss skillnad mellan kommuner och statliga myndigheter. Den vanligaste orsak som kommunerna angav var att man ännu inte hade tittat på frågan. I några fall tillfördes förklaringen att upphandlingsverksamheten är decentraliserad och att frågan därmed inte har någon naturlig ägare. Även statliga myndigheter angav, men i mindre omfattning, att man inte tittat på frågan. Vanligare var dock att man uppgav att man gjort andra prioriteringar. Ofta angavs att arbetet med att införa elektroniska beställningar måste gå före. Vanligaste anledning för de statliga myndigheterna är dock att man bara genomför ett begränsat antal upphandlingar och inte ser något behov eller inte tror att det är möjligt att räkna hem investeringen. Samma orsak angavs även av kommunerna men inte mindre utsträckning.

11 Sid 9 (11) I några få fall angavs anledningen vara att man är tveksam till att mindre leverantörer skulle klara av att hantera sina anbud elektroniskt. Formuleringarna ger ibland intryck av att man då har dokumentbaserad e-upphandling i tankarna, som inte ger något stöd till anbudsgivarna och kan ställa krav på att de ska kunna producera pdf-dokument. 5. Slutsatser och kommentarer Som framhållits bör jämförelser mellan resultatet för den aktuella undersökningen och resultatet för undersökningen 2010 göras med viss försiktighet. Tvivels utan kan man ändå konstatera att det kan skett en markant ökning av antalet kommuner och statliga myndigheter som infört e-upphandling. Intressant att notera är att även undersökningen 2010 innehöll frågor om planerna för de närmaste två åren. Om dessa planer satts i verket i samtliga fall skulle nu 73 % av kommunerna ha infört e-upphandling vilket exakt överensstämmer med resultatet i den nu aktuella undersökningen. För de statliga myndigheterna skulle 59 % ha infört e-upphandling men i den nu aktuella undersökningen blev utfallet bara 40 %. Det måste anses som mycket positivt att de flesta svenska upphandlande har infört e-upphandling genom att ansluta till en upphandlingsplattform som ger såväl anbudsgivare som upphandlare stöd under hela upphandlingsprocessen. Att obligatoriet enligt förslagen till upphandlingsdirektiv kan anses uppfyllt om den upphandlande myndigheten gör förfrågningsunderlag tillgängliga på sin webbplats och gör det möjligt för anbudsgivarana att sända in sina anbud elektroniskt även i ostrukturerade format, är att betrakta som ett första steg och en parentes. Enligt förslaget ska Kommissionen ges rätt att fastställa obligatoriska tekniska standarder för elektronisk kommunikation för att se till att tekniska format, processer och meddelandetjänster i upphandlingsförfaranden som genomförs med elektroniska medel är kompatibla. Innebörden är att framtidens elektroniska upphandling ska bygga på att information som utbyts mellan upphandlare och anbudsgivare ska vara strukturerad och följa fastställda standarder. Positivt är också att den absoluta merparten av de upphandlande myndigheter som har infört e-upphandling har gjort det med inställningen att samtliga upphandlingar ska genomföras genom upphandlingsplattformen. Undantaget är direktupphandlingar som det

12 Sid 10 (11) framgår av flera svar att upphandlingssystemen inte är anpassade för. Sett till direktivförslagen saknar direktupphandlingarna betydelse eftersom dessa endast avser upphandlingar över EU-s tröskelvärden och det är ännu en helt öppen fråga vilka bestämmelser för upphandlingar under tröskelvärdena som kommer att tas in i ny nationell lagstiftning. Ser man dock till målet att hela inköpsprocessen ska kunna genomföras elektroniskt kan det vara av värde att även direktupphandlingsprocesserna dokumenteras i upphandlingssystemet så att relevant information kan överföras elektroniskt till e- handelssystemet. I likhet med undersökningen 2010 angavs som en vanlig orsak till att man inte hade några planer på att införa e-upphandling, att man bara genomför ett begränsat antal upphandlingar och inte ser något behov eller inte tror att det är möjligt att räkna hem investeringen. Denna orsak var något vanligare för de statliga myndigheterna än för kommunerna, ofta med tillägget att största delen av anskaffningsbehovet kan tillgodoses genom de statliga ramavtalen. Att göra även de sällanupphandlande upphandlande myndigheternas upphandlingar elektroniska är en av de stora stötestenarna vid genomförandet av obligatoriet. När det gäller de statliga myndigheterna är en intressant fråga om det skulle vara möjligt att, i likhet med vad som gäller för e-handel, att skapa någon gemensamt tjänst (t.ex. vid Statens servicecentral) som gör det möjligt för sällanupphandlande myndigheter att få tillgång till ett upphandlingssystem utan att behöva anskaffa det själva. Inom den kommunala sektorn pågår redan en i viss mån motsvarande utveckling genom den upphandlingssamverkan som har organiserats mellan kommuner. Med stor sannolikhet är denna betydligt mer omfattande än de 30 kommuner som identifierats i undersökningen. Ett antal kommuner uppgav också som orsak till att man inte har några planer på att införa e-upphandling, att diskussioner om upphandlingssamordning pågår med grannkommunerna. 6. Fortsatt uppföljning Givet att nya upphandlingsdirektiven innehåller ett obligatoriskt krav på användning av elektroniska informations- och kommunikationsmedel i upphandlingsprocessen blir det än mer angeläget att följa upp införandet av e-upphandling vid svenska upphandlande myndigheter.

13 Sid 11 (11) kommer att upprepa enkätundersökningarna med tätare mellanrum (en gång per år) och med ambitionen att få en högre svarsfrekvens. Åtgärder för att åstadkomma detta kan vara att annonsera på upphandlingsstod.se och i nyhetsbrev att en ny enkätundersökning är nära förestående samt att adressera påminnelser direkt till upphandlingsansvarig i stället för att gå via registratorsfunktionen. En rimlig åtgärd kan också vara att klarmarkera de upphandlande myndigheter som infört e-upphandling och utesluta dessa i kommande enkäter.