Uppföljande granskning av inköpsrutin och köptrohet inom kommunen. Mönsterås kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Uppföljande granskning av inköpsrutin och köptrohet inom kommunen Jur.kand. Fredrik Andrén Certifierad kommunal revisor April 2017

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund och syfte Övergripande Revisionsfrågor Revisionskriterier Kontrollmål Avgränsning och Metod Iakttagelser och bedömningar Finns och hur ser rutiner kring inköpsprocessen ut? Iakttagelser Bedömning Finns dokumentation av inköpsprocessen? Iakttagelser Bedömning Är de styrande dokumenten för inköp fullt uppdaterade? Iakttagelser Bedömning Sker uppföljning och utvärdering av resultat från inköpsprocessen i tillräckligt stor utsträckning? Iakttagelser Bedömning Sker uppföljning och utvärdering av köptroheten i tillräcklig omfattning? Iakttagelser Bedömning Hur ser beredskapen och planeringen ut inför kommande ny lagstiftning? Iakttagelser Bedömning Revisionell bedömning Rekommendationer... 9 April av 10

3 Sammanfattning har fått i uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Mönsterås Kommun att att följa upp den granskning som företogs i oktober 2013 av kommunens inköpsrutin och köptrohet och att klargöra om kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder. Syftet är vidare att identifiera vilken beredskap och planering kommunen har med anledning av förväntad ny lagstiftning vad gäller bl.a. kompetens och förändring av eventuella rutiner. Vår revisionella bedömning och svar på revisionsfrågorna är följande: Har vidtagit nödvändiga åtgärder med anledning av granskningen 2013? I granskningen 2013 påpekades brister framförallt inom områdena intern kontroll, följsamhet mot avtal samt om avtal tecknats av behörig person. I och med etableringen av den kommunsamverkande inköpscentralen och hur den nu fungerar i praktiken är det vår bedömning att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder. På samtliga områden har ändamålsenliga förändringar skett till det bättre t.ex. att följsamhet mot avtal och uppföljning nu sker strukturerat och proaktivt i inköpscentralens regi. Har kommunen nödvändig beredskap och planering inför ny förväntad lagstiftning och en eventuell fördröjning av denna lagstiftning? Vid granskningen av beredskap och planering för ny lagstiftning konstaterar vi att kommunen i allt väsentligt har nödvändig beredskap och planering på plats vad gäller ny lagstiftning. Emellertid ser vi avsaknaden av fullt uppdaterade styrande dokument som en brist som bör åtgärdas omgående. Bedömningarna av kontrollmålen som ligger till grund för svaren på revisionsfrågorna enligt följande: Kontrollmål 1 Hur ser rutiner kring inköpsprocessen ut? Bedömning: Kontrollmålet uppfyllt Kontrollmål 2 Finns dokumentation av inköpsprocessen? Bedömning: Kontrollmålet uppfyllt. April av 10

4 Kontrollmål 3 Är de styrande dokumenten för inköp fullt uppdaterade? Bedömning: Kontrollmålet inte uppfyllt. Kontrollmål 4 Sker uppföljning och utvärdering av resultat från inköpsprocessen i tillräckligt stor utsträckning? Bedömning: Kontrollmålet uppfyllt. Kontrollmål 5 Sker uppföljning och utvärdering av köptroheten i tillräcklig omfattning? Bedömning: Kontrollmålet uppfyllt. Kontrollmål 6 Hur ser beredskapen och planeringen ut inför kommande ny lagstiftning? Bedömning: Kontrollmålet delvis uppfyllt. Sammanfattningsvis är våra rekommendationer att arbetet med uppdateringen av de styrande dokumenten(upphandlingspolicy samt riktlinjer) slutförs omgående så att interna regelverket är komplett och anpassat till den nya lagstiftningen. Inte fullt uppdaterade styrande dokument tenderar att bli en källa till fel och misstag. April av 10

5 1. Inledning 1.1. Bakgrund och syfte Syftet med granskningen är att följa upp den granskning som företogs i oktober 2013 av kommunens inköpsrutin och köptrohet och att klargöra om kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder. Syftet är vidare att identifiera vilken beredskap och planering kommunen har med anledning av förväntad ny lagstiftning vad gäller bl.a. kompetens och förändring av eventuella rutiner Övergripande Revisionsfrågor Har vidtagit nödvändiga åtgärder med anledning av granskningen 2013? Har kommunen nödvändig beredskap och planering inför ny förväntad lagstiftning och en eventuell fördröjning av denna lagstiftning? 1.3. Revisionskriterier Kommunens styrande dokument avseende upphandling och inköp. Lagen om offentlig upphandling (LOU) Lagen om offentlig upphandling för försörjningssektorerna (LUF) 1.4. Kontrollmål Hur ser rutiner kring inköpsprocessen ut? Finns dokumentation av inköpsprocessen? Är de styrande dokumenten för inköp fullt uppdaterade? Sker uppföljning och utvärdering av resultat från inköpsprocessen i tillräckligt stor utsträckning? Sker uppföljning och utvärdering av köptroheten i tillräcklig omfattning? Hur ser beredskapen och planeringen ut inför kommande ny lagstiftning? 1.5. Avgränsning och Metod Enligt projektplan Granskningen avser endast inköpsrutiner och köptrohet. Granskning av relevant dokumentation i anbuds- och upphandlingsförfarande, betalströmmar och intervjuer. April av 10

6 2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Finns och hur ser rutiner kring inköpsprocessen ut? Iakttagelser har tillsammans med Hultsfred, Högsby, Oskarshamn, Vimmerby och Västerviks kommuner ett samarbete när det gäller Inköpscentral. Västerviks kommun är värdkommun för inköpscentralen vars främsta syfte är att svara för upphandlingar av ge-mensamma avtal för varor och tjänster och som efterfrågas av samverkande kommuner och deras bolag. Vidare gör Inköpscentralen specifika upphandlingar för respektive kommun, handlägger direktupphandlingar, ansvarar för utbildning och information kring offentlig upphandling, inventerar behov av nya upphandlingar, ansvarar för avtalsdatabasen samt ger råd, stöd och juridisk kompetens till kommunerna i upphandlings- och konkurrensfrågor. Inom respektive kommun finns det kontaktpersoner som för dialog med Inköpscentralen, som tillsammans med Inköpscentralen ansvarar för avtalskatalogen samt medverkar i spridning av information kring upphandlingar och nya avtal i den egna kommunen. Ekonomichefen är kontaktperson för. Respektive förvaltning inom har inköps- och upphandlingsansvariga, som har kontinuerlig kontakt med Inköpscentralen och kontaktpersonen. På kommunens intranät finns information om vilka rutiner och riktlinjer som gäller vid upphandlingar och direktupphandlingar inom. På intranätet finns också avtalskatalogen som omfattar samtliga gällande avtal. I avtalskatalogen går det att söka på artikel, avtalsnamn, leverantör etc. Inköpscentralen har en referensgrupp med representanter från respektive kommuns ledning av politiker och tjänstemän. Referensgruppen sammanträder 2-4 gånger per år. Kontaktpersonerna i de respektive kommunerna träffar inköpscentralen (eller del av) vid ett par tillfällen varje år för att diskutera arbetssätt, kommunikation mellan kommunerna och inköpscentralen, förbättringspotential i det dagliga arbetet, goda exempel etc. Inför varje år görs årsplaner för aktuella upphandlingar, ramavtalsupphandlingar etc. som inköpscentralen ska genomföra, dels till enskilda kommuner men också för samtliga kommuner som ingår i inköpscentralen. Behov kan uppstå under året och det finns en viss rymd i årsplanen för att kunna hantera dessa upphandlingar. Dock är det viktigt för kommunerna att inventera sina kommande behov i ett tidigt skede och informera inköpscentralen om detta. Inköpscentralen informerar övriga kommuner om planerade upphandlingar i övriga kommuner för att om möjligt göra gemensamma upphandlingar. Varje år genomför inköpscentralen utbildning i aktuella inköps- och upphandlingsfrågor samt eventuella förändringar av LOU och LUF för kommunens politiker. Berörda tjänstemän hålls löpande informerade om aktuella inköps- och upphandlingsfrågor av inköpscentralen. April av 10

7 Bedömning Vår bedömning är att kontrollmålet är uppfyllt. Iakttagelserna som framkommit vid intervjuerna framvisar att rutiner finns på plats och har en ändamålsenlig struktur Finns dokumentation av inköpsprocessen? Iakttagelser har en antagen upphandlingspolicy, uppförandekod för hållbar upphandling, riktlinjer för upphandlingar samt riktlinjer för direktupphandlingar. Information om inköpscentralen och samverkansavtalet med Västerviks kommun, information om kontaktpersoner i respektive förvaltning etc. finns på s intranät tillsammans med avtalskatalogen Bedömning Kontrollmålet är enligt vårt förmenande uppfyllt. Dokumentationen av inköpsprocessen finns lättillgängligt på kommunens intranät vilket har kontrollerats Är de styrande dokumenten för inköp fullt uppdaterade? Iakttagelser De styrande dokumenten (upphandlingspolicy, uppförandekod, riktlinjer för upphandling samt riktlinjer för direktupphandling) antogs av Kommunfullmäktige De styrande dokumenten (upphandlingspolicy och riktlinjer) innehåller hänvisning till gammal upphandlingslagstiftning. Ny upphandlingslagstiftning infördes 1/ Riktlinjerna innehåller vidare felaktiga tröskelvärden. De värden som anges är de som föregick de nu gällande. I den nya upphandlingslagstiftningen har även en helt ny lag avseende koncessioner (Lagen om offentlig upphandling av koncessioner (LUK)) införts tillsammans med antal nya företeelser inom de andra upphandlingslagarna (LOU, LUF). Framförallt riktlinjerna, men även upphandlingspolicyn, återspeglar inte enligt våra iakttagelser förändringarna fullt ut den nya lagstiftningen. Det framgår inte att tröskelvärden, och därigenom direktupphandlingsgränsen, skall beräknas exklusive moms. Vidare framgår det inte heller av de styrande dokumenten hur beloppsgränsen för direktupphandling beräknas (28 % av gällande tröskelvärde). Under punkten 9 Inköpscentralen i riktlinjerna anges det att beloppsgränsen för direktupphandling (s.k. lågt värde) uppgår till kr (LOU) och (LUF) kr vilket också är felaktigt. (Felet torde emanera från att beräkning av lågt värde har gjorts med multipeln 15 % istället för riktiga 28 %(LOU) och 26 % (LUF). Förändringen från 15 % till 28 % respektive 26 % av tröskelvärdet infördes den 1/7 2014) Bedömning Det är vår bedömning är att kontrollmålet inte är uppfyllt. Hänvisning till korrekta lagrum och angivelse av rätt tröskelvärden och dess beräkningar är centrala i styrande dokument varför en uppdatering bör ske skyndsamt. April av 10

8 2.4. Sker uppföljning och utvärdering av resultat från inköpsprocessen i tillräckligt stor utsträckning? Iakttagelser De samverkande kommunerna har rätt till insyn i inköpscentralens verksamhet och uppföljning av verksamheten sker till kommunerna halvårsvis avseende hur inköpscentralen har fördelat resurserna och vilka upphandlingar som har genomförts. Medarbetare på inköpscentralen deltar och stöttar samverkande kommuner i uppföljning av genomförda upphandlingar och kommunerna skickar synpunkter och erfarenheter till inköpscentralen kopplat till genomförda upphandlingar, tecknade avtal och leverantörer etc. Samverkande kommuner kan begära att en extern part gör utvärdering av samverkan Bedömning Kontrollmålet är enligt vår bedömning uppfyllt. Ändamålsenlig struktur och periodicitet. I och med införandet av den kommunsamverkande inköpscentralen har uppföljnings- och utvärderingsarbetet kommit upp i en ändamålsenlig nivå Sker uppföljning och utvärdering av köptroheten i tillräcklig omfattning? Iakttagelser Generellt görs årligen uppföljning av kommunens leverantörslista kopplat till gällande avtal. Både som uppföljning av att kommunen har använt de avtal som är upphandlade men också i syfte att hitta de områden/varor/tjänster som behöver kompletteras med avtal/ upp-handling. Inom vissa områden, som till exempel kostverksamheten, sker en mer detaljerad uppföljning av köptroheten. De system som används för beställning av varor till kostenheten möjliggör kontroll mot avtal på artikelnivå, vilket gör det enkelt att följa upp och utvärdera. Denna möjlighet finns i dagsläget inte i övriga verksamheter men kommunen arbetar för att inom ett par år införa e-handel, vilket ger större möjligheter att på ett enkelt sätt följa upp och utvärdera köptroheten även i övriga verksamheter Bedömning Vår bedömning är att kontrollmålet är uppfyllt. Uppföljningen och utvärderingen av köptrohet ingår i inköpscentralens arbetsuppgifter och sker i tillräcklig omfattning enligt vår bedömning. April av 10

9 2.6. Hur ser beredskapen och planeringen ut inför kommande ny lagstiftning? Iakttagelser Samverkansavtalet avseende inköpscentral omfattar även kompetensfrågor kopplat till inköp, upphandling- och konkurrensfrågor. Ny lagstiftning som påverkar upphandlingsoch inköpsprocessen svarar inköpscentralen för att deras medarbetare får lämplig kompetens-utveckling för och inköpscentralen flaggar också för om ny lagstiftning eller andra förändringar innebär att kommunernas upphandlingspolicy eller riktlinjer behöver uppdateras. Arbetet med uppdatering av styrande dokument är på börjat men ännu inte slutfört Inköpscentralen ser också till att samverkande kommuners tjänstemän och politiker får information om lagförändringar etc. samt utbildar företagare i respektive kommun om LOU och LUF. höll tillsammans med Inköpscentralen och Svenskt Närings-liv en utbildning i den nya lagstiftningen för företagare i i november Bedömning Det är vår bedömning att kontrollmålet delvis är uppfyllt. I och med att inköpscentralen har tilldelats detta ansvar och planering samt utförande av utbildning och information enligt uppgift finns på plats bedömer vi beredskapen och planeringen inom detta område som ändamålsenlig. Att bedömningen inte blir att kontrollmålet är helt uppfyllt beror på de styrande dokumentens tillkortakommande i form av uppdateringsbehov och återspegling av ny lagstiftning. Det är noterat att arbetet med de styrande dokumenten är påbörjat men inte slutfört vilket föranleder den gjorda bedömningen. April av 10

10 3. Revisionell bedömning Följande revisionsfrågor av övergripande karaktär är ämnade att besvaras av granskningen. Vår bedömning återfinns under respektive frågeställning Har vidtagit nödvändiga åtgärder med anledning av granskningen 2013? I granskningen 2013 påpekades brister framförallt inom områdena intern kontroll, följsamhet mot avtal samt om avtal tecknats av behörig person. I och med etableringen av den kommunsamverkande inköpscentralen och hur den nu fungerar i praktiken är det vår bedömning att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder. På samtliga områden har ändamålsenliga förändringar skett till det bättre t.ex. att följsamhet mot avtal och uppföljning nu sker strukturerat och proaktivt i inköpscentralens regi. Har kommunen nödvändig beredskap och planering inför ny förväntad lagstiftning och en eventuell fördröjning av denna lagstiftning? När revisionsfrågan fastställdes rådde fortfarande en osäkerhet när de nya upphandlingsreglerna skulle komma att införas. De facto infördes de nya regelverket vid årsskiftet 2016/2017. Vid granskningen av beredskap och planering för ny lagstiftning konstaterar vi att kommunen i allt väsentligt har nödvändig beredskap och planering på plats vad gäller ny lagstiftning. Emellertid ser vi avsaknaden av fullt uppdaterade styrande dokument som en brist som bör åtgärdas omgående Rekommendationer Våra rekommendationer är att arbetet med uppdateringen av de styrande dokumenten(upphandlingspolicy samt riktlinjer) slutförs omgående så att interna regelverket är komplett och anpassat till den nya lagstiftningen. Det nya regelverket innehåller företeelser som, t.ex. införandet av dynamiska inköpssystem, som kan frigöra upphandlingsresurser rätt hanterat. April av 10

11 Jörn Wahlroth Uppdragsledare Fredrik Andrén Projektledare April av 10