Revisionsrapport. Oxelösunds kommun. Granskning av avtalshantering. Karin Jäderbrink Lars Edgren

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av avtalshantering Karin Jäderbrink Lars Edgren Oxelösunds kommun

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning Bakgrund Revisionsfråga och kontrollmål Metod och avgränsning 3 3 Granskningsresultat Rutiner finns som stödjer att inköp sker enligt LOU Rutiner finns som säkerställer att samtliga avtal finns tillgängliga i avtalsregister Rutiner finns som säkerställer att avtalshanteringen sker enligt fastställda riktlinjer Rutiner finns som ger allmän åtkomst till aktuell information om gällande avtal för att möjliggöra val av leverantör där avtal finns Rutiner finns som säkerställer att alla inköp sker enligt gällande avtal - Köptrohet Rutiner finns för att säkerställa att avtalsregistret hålls aktuellt Rutiner finns för att säkerställa behörig avtalstecknare Rutiner finns som säkerställer att aktuellt avtal kan kopplas till erhållen faktura Granskning av ingångna avtal 9

3 1 Sammanfattning Revisorerna i Oxelösunds kommun har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning avseende avtalshantering. Syftet med granskningen har varit att granska och bedöma den interna kontrollen i kommunens avtalshantering. Ett antal avtal ska också granskas juridiskt. För granskningen har följande revisionsfråga formulerats: Har kommunstyrelsen och aktuella nämnder ändamålsenlig kontroll av att reglerna om avtalstecknande, avtalshantering och inköpspolicy följs? Beträffande revisionsfrågan kan konstateras att kommunens inköpspolicy (riktlinjer för inköp) följs. Lagstiftningen och de kommunala styrdokumenten är garant för en korrekt upphandlingsprocess och tillfredställande köptrohet. Kommunens ramavtalsregister fungerar tillfredställande. Beträffande denna del av revisionsfrågan kan konstateras att kommunen har ändamålsenlig kontroll. Några specifika regler om avtalstecknande och/eller avtalshantering utöver delegationsordningen finns inte. Beträffande denna del av revisionsfrågan kan konstateras att kommunen saknar ändamålsenlig kontroll Kommunen bör upprätta riktlinjer för avtalstecknande och/eller avtalshantering. Centralt avtalsregister bör upprättas. Beträffande kontrollmålen kan utöver vad som sagts ovan anges att: Kommunen bör upprätta riktlinjer för avrop från ramavtal. Delegationsordningen bör kompletteras med avtalstecknande för avtal vid sidan om (avtal baserade på objektsupphandlingar) ramavtalsupphandlingar. Kommunen bör anskaffa ett system för upphandlingsstöd. Granskade avtal uppvisar brister avseende kvalitet. Avtalen kan även ge upphov till negativa ekonomiska konsekvenser samt i vissa fall följer de inte upphandlingslagstiftningen. Mot bakgrund av detta bör kommunen även upphandla juridiskt stöd för avtalsutformning. Oxelösunds kommun har en gräns för direktupphandling som är lägre än den lagreglerade. Troligt är att det lagreglerade gränsvärdet kommer att höjas. Mot bakgrund av detta kan det vara på sin plats att höja gränsvärdet och samtidigt se över riktlinjerna. 1 av 9

4 2 Inledning 2.1 Bakgrund Revisorerna har bl. a. till uppgift att pröva intern kontroll. Kommunen handhar och tecknar löpande nya avtal med fastighetsägare, entreprenörer, konsulter m fl. Oxelösund kommuns revisorer har i sin risk- och väsentlighetsbedömning funnit skäl för att granska den interna kontrollen i kommunens avtalshantering. PwC har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Oxelösunds kommun genomfört en granskning av avtalshantering. Granskningen är en del av beslutad revisionsplan för Syfte med granskningen är att kontrollera om kommunen har rutiner/system som säkerställer att avtal tecknas enligt fastställda riktlinjer samt att berörda personer i organisationen får kännedom om aktuella avtal, möjligheten till åtkomst mm. Granskningen ska även bedöma den juridiska statusen av ingångna avtal. 2.2 Revisionsfråga och kontrollmål Följande revisionsfråga har formulerats för granskningen: Har kommunstyrelsen och aktuella nämnder ändamålsenlig kontroll av att reglerna om avtalstecknande, avtalshantering och inköpspolicy följs. Granskningen ska besvara följande kontrollmål: Rutiner finns som stödjer att inköp sker enligt LOU? Rutiner finns för att säkerställa att samtliga avtal finns tillgängliga i avtalsregister? Rutiner finns som säkerställer att avtalshanteringen sker enligt fastställda riktlinjer? Rutiner finns som ger allmän åtkomst till aktuell information om gällande avtal för att möjliggöra val av leverantör där avtal finns? Rutiner finns som säkerställer att alla inköp sker enligt gällande avtal köptrohet mot avtal? Rutiner finns för att säkerställa att avtalsregistret hålls aktuellt? Rutiner finns för att säkerställa behörig avtalstecknare? Rutiner finns som säkerställer att aktuellt avtal kan kopplas till erhållen faktura? 2 av 9

5 2.3 Metod och avgränsning Granskningen genomförs genom intervjuer med ansvariga handläggare inom kommunen och kommunens bolag samt studier av relevanta dokument. Leverantörsinformation har analyserats genom registeranalys för att få fram ingångna avtal vid sidan om ramavtal. Tolv avtal är analyserade ur en juridisk aspekt. Analysen är utförd av fristående jurist. Granskningen avser avtalshantering, inköpspolicy mm under 2011 och Granskningsresultat 3.1 Rutiner finns som stödjer att inköp sker enligt LOU Rutiner för inköp hanteras i första hand i dokumenten riktlinjer för upphandling samt information om direktupphandling. Riktlinjerna för upphandling omfattar affärsetik, ramavtal, direktupphandling och övriga upphandlingsformer, miljö- och sociala krav. I bilaga till riktlinjerna finns ett flödesschema som visar de olika vägar en handläggare ska gå för att kunna komma fram till avtal/beställning. Dokumentet avseende direktupphandling speglar i första hand under vilka förutsättningar direktupphandling får användas. Oxelösunds kommun har en lägre ekonomisk gräns (5 bb) för direktupphandling än den lagstadgade. Här kan göras den noteringen att sittande upphandlingsutredning troligtvis kommer att föreslå en höjning från dagens ca 290 tkr till ca 600 tkr som nedre gräns för direktupphandling. Till dokumentet avseende direktupphandling finns kopplat en bilaga som ska säkerställa att direktupphandlingen dokumenteras. Enligt styrdokumenten upphandlas alla ramavtal av inköpsenheten. Riktlinjerna pekar på vikten av att upphandlade ramavtal också följs. Här finns m a o ett köptvång. Även s k objektsupphandlingar över gränsvärdet för direktupphandling ansvarar inköpsenheten för. Inköpsenheten handlägger även de objektsupphandlingar som gäller de kommunala bolagen. Om ett behov uppstår i bolagen får normalt inköpsenheten uppdraget att upphandla. Då undersöks om liknande behov finns i kommunen och samordnar detta. 3 av 9

6 Men det saknas beslut om att ett koncerntänkande alltid skall ske. Den organisation som finns idag medger inte detta. Inköpsenheten upphandlar dock för kommunen och bolagen gemensamma ramavtal. Riktlinjerna innehåller inget specifikt om avtalstecknande. Inköpschefen är ensam delegat när det gäller beslut att träffa ramavtal för kommunövergripande beställningar av varor och tjänster. Delegationsordningen innehåller inget om avtalstecknande avseende objekts- eller direktupphandling. I dagsläget tecknar inköpschefen även avtal som är ett resultat av i första hand objektsupphandlingar, vilket delegationsordningen inte medger. Avtalstecknandet är normalt den avslutande delen på en upphandling. Ett avtal är en överenskommelse varigenom personer (såväl fysiska som juridiska) grundar ett rättsförhållande mellan varandra. Vissa, framför allt skriftliga avtal, kan benämnas kontrakt. Enligt portalparagrafen i avtalslagen (löftesprincipen) tillkommer ett avtal genom överensstämmande anbud från den ena och accept från den andra parten, om inte annat avtalats eller att annan lagstiftning tar över. När det gäller formella ram- eller objektsupphandlingar utgör i egentlig mening förfrågningsunderlaget och anbudet, om accept finns, de egentliga avtalshandlingarna. Här gäller det för beställaren kommunen, speciellt vid tekniska entreprenader och då förfrågningsunderlaget upprättats av konsult, att bevaka utformningen. För Oxelösunds del finns juridisk kompetens för detta ändamål i första hand i Kustbostäder. Formellt avtal eller kontrakt behöver normalt inte tecknas, vanligtvis räcker det med en beställningsskrivelse. Riktlinjer för upphandling omfattar inget om förvaltningarnas/användarnas avropsförfarande. I dagsläget är det upp till respektive förvaltning att besluta om avropsförfarandet. Det är viktigt att de som avropar känner till vad avtalet omfattar och vilka priser som gäller. Har de som avropar varar och tjänster inte nödvändig information finns risken att ej avtalade varor och tjänster köps och till fel priser Bedömning och kommentarer Vi bedömer att dokumenten riktlinjer för upphandling samt information om direktupphandling säkerställer att upphandling sker enligt LOU. Positivt är även att köptvång gäller, dvs att upphandlade ramavtal alltid skall nyttjas vid anskaffning av varor och tjänster, dvs avsteg medges inte. Mot bakgrund av granskningen bedömer vi även att kommunen i möjligaste mån bör försöka styra upp och minimera antal personer som har rätten att avropa på ramavtal. Riktlinjer för upphandling borde kunna kompletteras med regler för avrop (certifierad avropare eller liknande). 4 av 9

7 Såväl riktlinjer för upphandling som information om direktupphandling är fem år gamla. Förändringar av LOU har sedan dess skett som kunde öka informationsvärdet i dokumenten. Delegationsordningen skulle behöva kompletteras när det gäller avtalstecknandet för upphandlingsformer utanför ramavtal. I och med att kommunen är en upphandlande myndighet är det ur en uppföljningsaspekt viktigt att veta att alla anskaffningar, oberoende vilken förvaltning eller verksamhet som avses, beloppsmässigt ska läggas ihop för att bedöma om beloppen är så höga att formell upphandling eller inte, skall ske. Ett centralt hanterande av avtalen och en central uppföljning av anskaffningar underlättar såväl den formella som ekonomiska kontrollen. I dagsläget görs detta av inköpsenheten manuellt och stickprovmässigt. Ett upphandlingsstöd ger löpande denna information. 3.2 Rutiner finns som säkerställer att samtliga avtal finns tillgängliga i avtalsregister I dagsläget finns ett avtalsregister. Registret är upprättat mot bakgrund av behov för de kommuner (Oxelösund, Nyköping och Gnesta) som samverkar i upphandlingsfrågor. Registret omfattar enbart de ramavtal som kommunerna enskilt och i samverkan upphandlat. Åtkomsten sker via kommunens intranät. I Oxelösund sker tillträdet via oxman. Från Oxelösunds hemsida sker åtkomst till gemensamma ramavtal och de egna ramavtalen. På hemsidan informeras om nya eller förändringar i befintliga ramavtal. Från databasen finns länkad information till Kommentus och Kammarkollegiets ramavtal. Allt avtalsmaterial scannas in i databasen. Avtal som sluts som ett resultat av andra upphandlingsformer än ramavtalsupphandling medtas inte i databasen. Det är Oxelösunds kommun som driftar databasen Bedömning och kommentarer Vi bedömer att samtliga ramavtal finns i befintligt avtalsregister. Däremot är det en brist att övriga avtal inte finns i ett centralt kommunalt avtalsregister. Det bör undersökas om det finns en möjlighet att bredda avtalsregistret såtillvida att alla i kommunen ingångna avtal kunde läggas in i registret. 5 av 9

8 Såvitt granskningen finns i kommunen inga rutiner som visar på att ingångna avtal skall registreras på speciellt sätt. 3.3 Rutiner finns som säkerställer att avtalshanteringen sker enligt fastställda riktlinjer Något beslutat dokument som omfattar avtalshantering finns i kommunen i dagsläget inte. Förvaringen av avtal är spridd över kommunens förvaltningar. Kustbostäder förvarar också avtal som gäller kommunen. Kustbostäder har dock ett systematiskt ordnat avtalsarkiv. Kustbostäders avtalsregister omfattar i huvudsak hyres- och arrendeavtal Bedömning och kommentarer Någon beslutad avtalshantering finns inte i kommunen. Centralt avtalsregister borde upprättas där avtalets omfattning, innehåll och löptider med tydlighet framgår. Kommunen bör tillskapa regler/riktlinjer för rätt att teckna avtal. 3.4 Rutiner finns som ger allmän åtkomst till aktuell information om gällande avtal för att möjliggöra val av leverantör där avtal finns Möjligheten till åtkomst till av inköpsenheten upphandlade ramavtal är acceptabel. Åtkomsten sker via hemsidan och är inte begränsad på något sätt Bedömning och kommentarer Vi bedömer att det är en fördel att åtkomsten till de ramavtal som är systematiskt registrerade inte är begränsad. Informationen är inskannad och lättillgänglig. 3.5 Rutiner finns som säkerställer att alla inköp sker enligt gällande avtal - köptrohet Riktlinjer för upphandling anger under rubriken Ramavtal att för att uppnå effekterna med en upphandling ska kommunens verksamheter alltid använda de ramavtal som tecknats. Avtalstrohet skapar förutsättningar för bra affärsmässiga villkor. 6 av 9

9 Riktlinjerna är fastställda av kommunstyrelsen I Oxelösunds kommun gäller med andra ord köptvång mot av kommunen ingångna ramavtal. Några måltal för köptrohet har kommunen inte fastställt. Det är respektive användare/avropare som ansvarar för att handla/avropa från de ramavtal som finns tillgängliga i avtalsregistret. Inköpsenheten gör stickprovsmässiga uppföljningar av köpsmönster. I första hand är det fråga om inköp från tidigare eller utgående ramavtalsleverantörer. Inköpsenhetens erfarenhet från dessa uppföljningar är att avropsvolymen från tidigare leverantörer sjunker drastiskt efter det att ny leverantör upphandlats Bedömning och kommentarer Om s k köptvång gäller bedömer vi att förutsättningar för en hög grad av avtalseller köptrohet mot ramavtal, föreligger. Ett fungerade centralt ramavtalsregister med god åtkomst kopplat mot avtals- eller köptvång där det också finns regler för avrop garanterar normalt en hög grad av köptrohet. Beträffande regler för avrop se pkt Rutiner finns för att säkerställa att avtalsregistret hålls aktuellt Ramavtalsregistret uppdateras ständigt. Upphandling i samband med nya produktområden medför kompletteringar. Återkommande upphandlingar inom befintliga produktområden innebär ofta förändring av leverantör Bedömning och kommentarer Vi bedömer att ramavtalsregistret genom det löpande arbete inköpsenheten gör är aktuellt och även hålls aktuellt. 3.7 Rutiner finns för att säkerställa behörig avtalstecknare Avtal är en överenskommelse mellan två eller flera parter. Avtal kan vara både förpliktelser och rättigheter. Avtal kan vara av olik karaktär. I första hand är det fråga om kommunövergripande avtal som översiktligt kan indelas i civilrättsliga- och arbetsrättsliga avtal. Övriga 7 av 9

10 avtal är oftast sådana som avser avtalstecknande mot bakgrund av genomförda upphandlingar. Kommunstyrelsens delegationsordning visar att vid tecknande av avtal för kommunstyrelsen är styrelsens ordförande delegat. Kontrasignering av dessa avtal är delegerat till kommunchefen (betraktas som verkställighet). Träffande av avtal inom verksamhetsområdet och inom befintlig budget är också delegerat till kommunchefen (verkställighet). Detta kan dock vidaredelegeras. Tecknande av ramavtal baserade på upphandling är delegerat till inköpschefen. Inköpschefen har oinskränkt delegationsrätt för samtliga upphandlingar som leder fram till ramavtal. Denna delegationsrätt kan inte vidaredelegeras. Inköpschefen tecknar även de avtal som är baserade på objektsupphandling (entreprenader inom det tekniska området ex vis). Mot bakgrund av delegationsordningen är detta inte korrekt. Övriga kommunövergripande avtal tecknas normalt av kommunchefen om inte vidaredelegation utnyttjats. Genomgången av avtal visar på en i viss variation när det gäller signering av avtalen. I de flesta fall har kommunchef, inköpschef eller förvaltningschef signerat. I något fall är det nämndsordförande med kontrasignering av förvaltningschef. I något fall har avtalet signerats av enhetschef Bedömning och kommentarer Vi bedömer att delegationsordningen (avsnitt signering) är tillräckligt tydlig för avtalstecknande. Delegationsordningen behöver däremot arbetas om avseende upphandlade avtal vid sidan om ramavtal. Möjligheten till vidaredelegation av kommunövergripande avtal och avtal med inbyggda ekonomiska risker eller som är juridiskt komplicerade kan behöva styras upp. Huruvida det är rätt delegat som undertecknat granskade avtal går inte säkerhet att säga då vi saknar tillgång till beslut om vidaredelegationer beträffande avtalstecknande. 3.8 Rutiner finns som säkerställer att aktuellt avtal kan kopplas till erhållen faktura Mellan kommunens ekonomisystem och inköpsenhetens ramavtalsregister finns inga samband. 8 av 9

11 Det är oklart om nuvarande ramavtalsregister kan omarbetas på den punkten. På marknaden finns dock system/register som är förberedda för att länka information mellan ramavtalsregister (upphandlingsstöd) och ekonomisystem Bedömning och kommentarer Vi bedömer att upphandling av ett upphandlingsstöd kan ge värdefull information om köpmönster och köptrohet samtidigt som det på ett bra sätt kan fungera som centralt avtalsregister. 3.9 Granskning av ingångna avtal Projektplanen upptar önskemål om granskning av 10 avtal fördelade på nämnder och styrelser. Vi har beställt 15 avtal från kommunen och Kustbostäder. 12 avtal är genomgångna. Tre avtal har av olika anledningar inte varit möjliga att granska (saknar avtalsdelar eller har otydliga underlag). Från genomgången kan generellt sägas om avtalen: Otydliga kvalitetskrav (vad har avtalats, vad förväntas osv) Otydligt beskrivet partsförhållande (vem ansvarar för vad osv) Otydligt avseende uppföljning och utvärdering Oklara förlängnings- och uppsägningsmöjligheter I något fall är det fråga om internt avtal Oklart om vad som gäller vid tvist och ev hävande av avtalet Frekvent är det avsteg från upphandlingsreglerna - direktupphandlingar som inte klarar direktupphandlingskraven (lågt värde eller synnerliga skäl) - tidsmässigt löpande avtal eller avtal utan angivelse om sluttidpunkt Bedömning och kommentarer Avtalen är otydligt formulerade vilket är en brist då det vid en tvist kan vara svårt för kommunen att hävda sin rätt. Avtalens brister kan ge upphov till negativa ekonomiska konsekvenser. Flera av avtalen borde upphandlats enligt någon av de upphandlingsformer Lagen Om offentlig Upphandling anger (LOU). 9 av 9