Revisionsrapport Verksamheter på entreprenad

Transkript

1 Sida 1(1) Datum Revisionen Till: Kommunstyrelsen För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium Revisionsrapport Verksamheter på entreprenad KPMG har på uppdrag av kommunens revisorer genomfört en granskning för bedöma om kommunen har tillräckliga rutiner för säkerställa de upphandlade tjänsterna för snöröjning, gatubelysning och renhållning motsvarar de krav som kommunen ställer. Revisionen önskar kommunstyrelsen lämnar synpunkter på de slutsatser som finns redovisade i rapporten senast den 28 februari Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda. Med vänliga hälsningar Bertil Wiklund Ordförande Postadress Revisionen Kramfors E-post kramfors.kommun@kramfors.se Besöksadress Torggatan 2 Telefon Fax Hemsida Organisationsnr

2 Revisionsrapport Offentlig sektor kommuner och landsting KPMG AB 21 november 2013 Antal sidor: 10 Revisionsrapport - entreprenad.docx

3 Innehåll 1. Sammanfning 2. Bakgrund 3. Syfte 4. Avgränsning 5. Revisionskriterier 6. Ansvarig nämnd 7. Metod 8. Projektorganisation 9. Allmän beskrivning av upphandlade tjänster 10. Krav på upphandlad tjänst 10.1 Nämnden som kravställare 10.2 Krav enligt förfrågningsunderlag 11. Uppföljning 12. Rätten till kontroll av entreprenad 13. Möjlighet till påtryckning Revisionsrapport - entreprenad.docx 1

4 1. Sammanfning Vi har av revisorerna i fått i uppdrag granska rutiner för verksamheter utlagda på entreprenad. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år En sammanfning av våra slutsatser och rekommendationer: 2. Bakgrund Vi anser den ansvariga nämnden bör ta ett mer övergripande ansvar för de verksamheter som upphandlas, bl.a. genom servicegarantier och genom nämnden alltid fastställer förfrågningsunderlagets kravspecifikation vid upphandling, se avsnitt Enligt vår uppfning så har inte de servicegarantier som finns systematiskt inarbetats i kravspecifikationerna. Vi rekommenderar kommunen ser över rutinerna för formulera krav vid upphandling så tjänsten motsvarar såväl vad som utlovats till den enskilda medborgaren som de krav som i övrigt finns från nämnd och verksamhet. Kraven ska dessutom alltid vara mätbara och relevanta utifrån den tjänst som upphandlas, se avsnitt 10.2 Vi anser det är väsenligt rutinerna för uppföljning av entreprenaderna ses över. Förutom den löpande kontrollen bör det finnas regelbundna systematiska kontroller som säkerställer den köpta tjänsten motsvarar vad kommunen upphandlat. Vi anser vidare nämnden måste följa upp dessa verksamheter, se avsnitt 11. Vi anser rätten till insyn bör skrivas in i avtalen, även om öppenheten för de aktuella arbetena normalt sett är stor. Detta inte minst för säkerställa kommunens befogenhet om en konflikt med leverantören uppstår. Revisionens behov av insyn bör även säkerställas enligt vår mening, se avsnitt 12. Vi anser kommunen bör överväga vitesklausuler i kommande upphandlingar av de granskade tjänsterna. Vitets storlek bör enligt vår mening uppgå till minst det belopp som det kostar åtgärda felet för kommunen, se avsnitt 13. Vi har av revisorerna i fått i uppdrag granska rutiner för verksamheter utlagda på entreprenad. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år Kommunen upphandlar tjänster, entreprenader, inom det tekniska området för snöröjning, gatubelysning och renhållning. Enligt kommunallagen (KL) 3 kap a ska en kommun när den överlämnar vården av en kommunal angelägenhet till en annan än vad som avses i i KL tillförsäkra kommunen har möjlighet kontrollera och följa upp verksamheten. Vidare så ska kommunen beakta intresset av genom avtalet tillförsäkra information som gör det möjligt för allmänheten få insyn i hur angelägenheten utförs. 1 d.v.s. verksamheter som överlämnats till kommunala bolag, stiftelser, förening eller likande Revisionsrapport - entreprenad.docx 2

5 3. Syfte Utgångspunkten för granskningen är kommunens ansvar för tjänsten gentemot medborgare/brukare inte förändras när utförandet upphandlas. Det är därför viktigt kommunen genom tjänstegarantier/servicedeklarationer eller liknande definierar vilken tjänst som ska utföras och kvalitetskravet ställs som ett villkor i förfrågningsunderlaget vid upphandlingen. Kommunen måste också ha rutiner för följa upp de gjorda överenskommelserna efterlevs, vilket kan göras genom egna kvalitetsuppföljningar och/eller genom t.ex. brukarundersökningar. Det är vidare av vikt kommunen i avtalet tillförsäkrat sig om rätt till insyn samt det finns möjlighet till påtryckningar om leverantören inte sköter sina åtaganden. s revisorer bedömer det är väsentligt det finns rutiner som säkerställer kommunen kan ta ansvaret för utförandet av de tjänster som är utlagda på entreprenad. Kommunens revisorer bedömer det finns risk för detta inte beaktas vid upphandling och inte följs upp under avtalsperioden. Vi har granskat om kommunen har tillräckliga rutiner för säkerställa de upphandlade tjänsterna motsvarar de krav som kommunen ställer. Vi har därför granskat om om om om kvaliteten på den upphandlade tjänsten har definierats samt kravet på tjänsten överförts på ett lämpligt sätt i upphandlingen. det finns rutiner för uppföljning av entreprenader samt hur uppföljningen återrapporteras till nämnden. kommunen i samband med upphandling har tillförsäkrat sig möjligheten till kontroll av entreprenaderna i samband med upphandling. det i avtal etc. finns möjlighet utöva påtryckning på leverantören om kvalitetskraven inte efterlevs samt bedöma i vilken omfning påtryckningar har använts. 4. Avgränsning De entreprenader som omfas är snöröjning och renhållning. Drift och underhåll av offentlig belysning har historiskt skett av kommens själv. Fr.o.m juni 2013 har detta lagts på entreprenad. Vi har därför endast granskat upphandlingen. Vår granskning omfar inte upphandling av entreprenader för investeringsprojekt. Vi kommer inte heller utöver vad som framgår under syfte granska upphandlingsförfarandet. 5. Revisionskriterier Vi kommer bedöma om rutinerna uppfyller kommunallagen tillämpbara interna regelverk och policys Revisionsrapport - entreprenad.docx 3

6 politiska beslut vad gäller t.ex. tjänstegarantier/servicedeklarationer och liknande. 6. Ansvarig nämnd 7. Metod Granskningen avser tekniska avdelningen som finns under kommunstyrelsen. Rapporten har saklighetsgranskats av Kjell Karlsson, avdelningschef Tekniska kontoret. Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med berörda tjänstemän 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Anna Sundholm, auktoriserad revisor under ledning av Lena Medin, certifierad kommunal revisor. 9. Allmän beskrivning av upphandlade tjänster I riktlinje för upphandling 2 är de övergripande målen verksamheten ska fungera och servicenivån till invånarna ska hållas hög. Upphandlingsenheten är vid upphandlingar ansvarig för formalia och upphandling sker på ett korrekt sätt. De utvärderar anbuden med utgångspunkt av förfrågningsunderlagen. Tekniska kontoret som är underställd kommunstyrelsen ansvarar för teknisk beskrivning och de kvalitetskrav som ställs. Upphandlingen av snöröjning genomfördes under år 2013 för perioden med rätt till 1 års förlängning. Upphandlingen motsvarar ca 4 mkr/år. Tekniska kontoret ansvarar för kalla ut entreprenörerna när kriterierna för plogning är uppfyllda s.k. driftsentreprenad. Det upphandlade huvuduppdraget är plogning, men även sidoarbeten (efterarbeten) som siktröjning kan förekomma efter beställning från kommunen. Kommunen har egna resurser som används för plogning av trottoarer och andra gångvägar. Renhållning upphandlades under år Avtalstiden sträcker sig till med möjlighet till max två års förlängning. Enligt uppgift har kommunen för avsikt förlänga avtalet då ny avfallsplan håller på tas fram. Upphandlingen är enligt uppgift s.k. funktionsupphandling. Det innebär kommunen överlämnat ansvaret till entreprenören utföra tjänsten enligt vad som sägs i kravspecifikationen. Vad gäller drift och underhåll av offentlig gatubelysning så genomfördes en upphandling av tjänsten för första gången under år 2013 för en period om fem år. Entreprenaden avser skötsel och tillsyn av den offentliga belysningen i kommunen och är en s.k. funktionsupphandling. Det 2 Fastställd av kommunfullmäktige Revisionsrapport - entreprenad.docx 4

7 innebär kommunen har överlämnat ansvaret på entreprenören. Drift och underhållet har tidigare skett i egen regi av kommunen. Kommentarer Vi konstaterar upphandlat två av de granskade entreprenaderna som s.k. funktionsupphandling. Det innebär kommunen överlämnat ansvaret till entreprenören utföra tjänsten enligt vad som sägs i kravspecifikationen. Enligt vår bedömning kan det vara ett kostnadseffektivt sätt utföra de åtaganden som kommunen har för sina invånare. Samtidigt innebär en funktionsupphandling kommunen i upphandlingen tydligt definierar vilka krav som ställs på tjänsten och också kommunen följer upp dessa efterlevs. Enligt vår bedömning skulle även snöröjning vara sådan tjänst som skulle kunna funktionsupphandlas. Vi ser gärna ansvarig på kommunen utvärderar om funktionsupphandling skulle kunna bidra till en effektivare verksamhet som också kanske blir billigare och/eller bidrar till tjänsten utförs med högre kvalitet. Kommunen bör i så fall arbeta för en sådan utveckling. 10. Krav på upphandlad tjänst 10.1 Nämnden som kravställare vill invånarna ska veta vad som erbjuds och vad de kan förvänta sig. Därför har kommunstyrelsen beslutat om servicegarantier inom flera områden bl.a. snöröjning och hushållsavfall. Servicegarantierna fastställdes Enligt servicegarantin avseende snöröjning ska snöröjning påbörjas vid ett visst snödjup och temperatur samt vara avslutad inom tio timmar efter avslutat snöfall. Enligt servicegarantin avseende hushållsavfall ska tömning av kärl för hushållsavfall vid sin fastighet ske på av kommunen angiven plats föruts kärlet är placerat på anvisade platsen i rätt tid. Kommentarer Servicedeklarationer är ett instrument för tydliggöra vad medborgaren kan förvänta sig av de tjänster som kommunen ansvarar för. Medborgaren bör också ha möjlighet återkoppla till kommunen med klagomål och synpunkter på de tjänster som deklarerats, se vidare om klagomålssystem under avsnitt 11. Vi tycker det är bra servicegarantier finns för snöröjning och hämtning av hushållsavfall. Vi rekommenderar detta även upprättas för offentlig belysning. Revisionsrapport - entreprenad.docx 5

8 10.2 Krav enligt förfrågningsunderlag Vi har tagit del av dokumentet Kravspecifikation som är en del av upphandlingsunderlagen för snöröjning som genomfördes under år Uppgifterna har stämts av mot motsvarande i dokumentet Servicegarantin. Vi noterar det saknas krav på snöröjningen ska vara avslutad inom tio timmar efter avslutat snöfall i kravspecifikationen. Eftersom entreprenaden inte är en s.k. funktionsupphandling utgår vi från kommunen tillser snöröjare kallas ut i så servericegarantin kan klaras. Vi har inte kunna ta del av förfrågningsunderlaget för renhållning, eftersom den enligt uppgift är svår få fram. Vi har därför inte kunna granska vilka krav som ställts i förfrågningsunderlaget och om dessa överstämmer med kommunens löfte till invånarna i servicegarantin. Entreprenaden avseende offentlig belysning omfar enligt de administrativa föreskrifterna skötsel/tillsyn med totalansvar för den offentliga belysningen i. Av den tekniska beskrivningen framgår i vilken omfning entreprenören ska vara tillgänglig och vilka insatstider som gäller beroende på hur allvarligt felet är. Där framgår även i vilken omfning tillsyn och underhåll ska utföras. Kommentar De krav som ställs på entreprenören måste minst motsvara vad som utlovas i servicegarantierna för kommunen ska klara av leva upp till medborgarens förväntningar på tjänsten. Enligt vår uppfning, baserad på våra intervjuer, så har inte tekniska kontoret haft vetskap om servicegarantierna varför det kan finnas risk detaljer utelämnas i upphandlingshandlingarna. Vi konstaterar för offentlig belysning där det inte finns någon servicedeklaration eller liknande så är kraven ställda av kommunens tjänstemän, eftersom inte någon av nämnderna fastställer förfrågningsunderlaget, se avsnitt Vi rekommenderar kommunen ser över rutinerna för formulera krav vid upphandling så tjänsten motsvarar såväl vad som utlovats till den enskilda medborgaren som de krav som i övrigt finns från nämnd och verksamhet. Vi anser dessutom kraven alltid ska vara mätbara och relevanta utifrån den tjänst som upphandlas. Att ta del av andra kommuners förfrågningsunderlag samt erfarenheter är ett sätt utveckla området. 11. Uppföljning För snöröjning uppges okulära besiktningar vara en viktig del i uppföljningen. För varje tillfälle som snöröjning pågår sker det enligt uppgift slumpmässig inspektion. Någon dokumentation av dessa inspektioner finns inte. För både snöröjning och renhållning förlitar sig ansvariga, i varje fall till viss del, på medborgarna hör av sig när något inte fungerar. Medborgarna hänvisas främst till kommunens kundtjänst Kom in som kan nås via telefon, besök eller mejl. Enligt uppgift ska Kom in försöka hantera så många ärenden som möjligt själv. Vid behov hänvisar kundtjänsten vidare Revisionsrapport - entreprenad.docx 6

9 till Tekniska kontoret. De klagomål/synpunkter som Kom in hanterar själv rapporteras enligt uppgift inte vidare till Tekniska kontoret. Någon statistik eller dokumentation över vilka klagomål som kommer in och om/hur dessa har åtgärdats finns inte. Det finns inte heller någon statistik över hur många dessa är. För offentlig belysning så ska protokollförda driftsamrådsmöten hållas kontinuerligt. Det är beställaren som kallar till möte och entreprenören ska på dessa möten redovisa verksamheten, produktstyrning, dokument från egenkontrollen och inspektioner. Då ska även avstämning av mängdlistor och kommande fakturor godkännas. Rapporteringen till nämnden är begränsad till den ekonomiska uppföljningen för dessa verksamheter. Kommentar Det är viktigt kommunen arbetar med uppföljning, både av de egna målen och av de krav som ställs på leverantören. Målen, oavsett om de finns i verksamhetsplan eller servicegarantierna, är ett viktigt mått på vad som ska uppnås för pengarna och ska därför följas upp och utvärderas. De krav som ställs på leverantören i upphandlingen ska också följas upp för ansvariga ska kunna bedöma om kommunen erhåller rätt kvalitet på den köpta tjänsten. Kommunen framhåller de löpande kontrollerna, okulära besiktningar, som en viktig del i uppföljningen. Några anteckningar från dessa kontroller har inte presenterats, så det är inte möjligt i efterhand följa upp vilka kontroller som har genomförts eller vilka synpunkter som har framförts och om dessa har åtgärdats. För få en samlad bild av kvaliteten på utförda tjänster, inte minst för möjliggöra utvärdering av de enskilda leverantörerna, anser vi kontrollerna måste systematiseras och dokumenteras. Vi anser dokumentationen är viktig för i efter hand kunna följa upp överenskomna åtgärder, men även för kunna bedöma om vissa fel återkommer gång på gång. Resultatet av kontrollerna bör vara en del av uppföljningsrapporten till nämnden samt förvaltningsledningen. Iakttagelserna kan också fungera som ett viktigt underlag inför nästa upphandling, kanske kan t.ex. kraven preciseras ytterligare för undvika motsvarande diskussioner under nästa period. Vi tycker det är bra formell uppföljning av entreprenaden för offentlig belysning har skrivits in i avtalet men vi anser det är anmärkningsvärt inte nämnden begär eller erhåller någon formell uppföljning av de övriga verksamheter som är utlagda på entreprenad. Värdet på dessa verksamheter representerar betydande belopp. Med anledning av våra iakttagelser rekommenderar vi: rutinerna för uppföljning ses över. Vi anser, förutom den löpande kontrollen, det bör finnas regelbundna systematiska kontroller som säkerställer den köpta tjänsten motsvarar vad kommunen upphandlat. Kontrollerna, hur de ska utföras och när, bör fastställas redan i samband med upphandlingsunderlagen utarbetas. resultatet av de utförda kontrollerna, inklusive om möjligt uppgifter från felanmälnings- och synpunktssystem, dokumenteras. Revisionsrapport - entreprenad.docx 7

10 nämnden aktivt följer upp de verksamheter som är utlagda på entreprenad. 12. Rätten till kontroll av entreprenad Vi kan inte se rätten till insyn finns inskrivet i de avtal som vi granskat. Ansvariga för upphandling uppger det inte finns några rutiner för säkerställa upphandlingarna av kommunala angelägenheter omfar rätten till insyn. Såsom vi uppfar har inte heller ansvariga för de granskade verksamheterna varit medvetna om detta bör beaktas i avtalet. Kommentar Såsom framgår av syftet till denna rapport ska kommunen enligt KL 3 kap a när vården av en kommunal angelägenhet överlämnas till en annan än vad som avses i i KL tillförsäkra kommunen har möjlighet kontrollera och följa upp verksamheten. Vidare så ska kommunen beakta intresset av genom avtal tillförsäkra information som gör det möjligt för allmänheten få insyn i hur angelägenheten utförs. Även de förtroendevalda revisorerna kan ha behov av informera sig om den verksamhet som 4 bedrivs genom entreprenörer. Enligt skriften God revisionssed i kommunal verksamhet så bör det i avtalen regleras i vilken utsträckning kommunens revisorer får gå in i utförarens organisation och hämta/ta del av uppgifter och ställa frågor. Eftersom de granskade verksamheterna normalt sett bedrivs utomhus på kommunens mark är de också till stor del öppna för insyn för såväl kommunens tjänstemän och revisorer som för allmänheten. Vi anser rätten till insyn ändå bör skrivas in i avtalet, inte minst för säkerställa kommunens befogenheter om en konflikt med leverantören uppstår. Vi rekommenderar: kommunen utarbetar rutiner för alltid säkerställa rätten till insyn beaktas enligt KL 3 kap. ansvarig nämnd och upphandlingsenheten för en dialog med revisionen om hur revisionens behov av insyn i upphandlade verksamheter kan säkerställas. 13. Möjlighet till påtryckning Beträffande de upphandlade entreprenaderna så finna det ingen rätt till vite. För snöröjning kan kommunen enligt uppgift byta ut underentreprenör om denne inställer sig för sent. Om snöröjningen inte godkänns kan betalning hållas inne tills detta har åtgärdats. 3 d.v.s. verksamheter som överlämnats till kommunala bolag, stiftelser, förening eller likande 4 SKLs dokumentation av god revisionssed i kommunal verksamhet (utgiven 2006) Revisionsrapport - entreprenad.docx 8

11 För renhållning så är påtryckningsmedlet innehålla betalning. Kommunen har också rätt häva avtalen enligt AB 04 5 samt om entreprenör eller underleverantör väsentligt brister i fullgörande av ett flertal av sina åtaganden beträffande villkoren för anställda. Tvist ska enligt avtalen avgöras i allmän domstol. Påtryckningsmedel i form av uppsägningar har inte använts, men däremot förekommer det enligt uppgift kommunen gör påpekanden. Kommentar Vi anser det är viktigt kommunen förbehåller sig rätten utöva påtryckning om den tjänst som levereras inte motsvarar kraven, eller om tjänsten inte levereras i tid. Påtryckningsmedlet bör naturligtvis vara anpassat till felets art samt till vilka kostnader och olägenheter som är förenade med felet. Vi anser kommunen bör överväga vitesklausuler i kommande upphandlingar av de granskade tjänsterna. Vitets storlek bör enligt vår mening uppgå till minst det belopp som det kostar åtgärda felet för kommunen. Det finns enligt vår bedömning i de granskade avtalen en rätt för kommunen bryta avtalet om leverantören allvarligt missköter sina åtaganden. Vi rekommenderar kommunen i kommande upphandlingar säkerställer det finns tillräckliga påtryckningsmedel för samtliga väsentliga brister som kan uppstå i leveransen. överväga kräva vitesbeloppen som säkerställer vitet såväl ger kompensation för merkostnader som det fungerar som ett kännbart påtryckningsmedel på leverantören. KPMG, dag som ovan Anna Sundholm Auktoriserad revisor Lena Medin Certifierad kommunal revisor 5 Allmänna bestämmelser för byggnads- och anläggnings- och installationsentreprenader (2004) Revisionsrapport - entreprenad.docx 9