Konsekvensutredning av införlivandet av Polarkoden

Transkript

1 Konsekvensutredning 1 (12) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Jacob Rockström Karin Fransson Sjö- och luftfart Enheten för marknad, miljö och analys Sektionen för miljö Konsekvensutredning av införlivandet av Polarkoden Transportstyrelsens förslag: Transportstyrelsen föreslår att Polarkoden införlivas genom inkorporering i en ny föreskrift. Det föreslås också att Polarkodens kapitel 12 undantas och inte införlivas i denna föreskrift eftersom Transportstyrelsen har för avsikt att införliva det specifika kapitlet om bemanning i en annan samlad föreskrift på det aktuella området. A. Allmänt 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen? Säkerheten för fartyg som trafikerar polarområden och skyddet av den orörda miljön runt de två polerna har alltid varit en angelägenhet för IMO och en del bestämmelser och rekommendationer har utvecklats genom åren. Nu har IMO tagit ett samlat grepp om frågan och antagit en särskild kod för både Arktis och Antarktis. Den internationella koden för fartyg som trafikerar polarområden (Polarkoden) har utvecklats i syfte att komplettera befintliga IMO-instrument för att öka säkerheten för fartygens verksamhet och minska påverkan på människan och miljön i de känsliga och avlägsna polarområdena. Vid trafikering i polarområden ställs det högre säkerhetskrav på fartyget och dess system. Koden tar hänsyn till följande risker: Is, som kan påverka strukturen, stabilitetsegenskaper, maskinsystem, navigering, arbetsmiljön på däck, underhåll och räddningssystem. Nedisning av överbyggnaden som kan försämra stabiliteten och funktionalitet på utrustning. Låga temperaturer, som kan påverka arbetsmiljön, underhåll, materialegenskaper och effektiviteten på utrustning, räddningssystem och överlevnadstiden. Långa perioder med mörker eller ljus, som kan påverka navigering och mänsklig prestanda.

2 Datum Dnr/Beteckning 2 (12) Höga breddgrader, som kan påverka navigering och kommunikationsutrustning. Avlägsna områden som kan öka tiden innan räddningsinsatser kommer fram vid en olycka. Snabbt ändrade och svåra väderförhållanden som kan eskalera incidenter. Den känsliga miljön som kan ta skada vid en olycka. Eftersom risken varierar stort beroende på vilken årstid och vilken del av polarområdet fartygen trafikerar är säkerhetskraven målbaserade med funktionella krav. För att ta hänsyn till de ovan listade riskerna finns tilläggskrav till befintliga IMO-instrument för fartygets struktur, stabilitet, vatten- och vädertät integritet, maskininstallationer, brandskydd, räddningsutrustning, navigering, radiokommunikation och ruttplanering. Behovet av utökad reglering motiveras även av det faktum att trender och prognoser visar att sjötrafiken kommer att växa i polarområdena under kommande år. Transit genom Nordostpassagen och dessa utmaningar måste mötas utan att äventyra vare sig säkerheten för människoliv till sjöss eller hållbarhet. Det är intressant för sjöfarten med möjlig passage genom Nordostpassagen då ett fartyg mellan Rotterdam och Yokohama kan minska seglationsdistansen med 37 %, det vill säga cirka 4000 sjömil vilket betyder dryga 10 dagars seglationstid. I vilken grad sjöfarten generellt kommer att använda Nordostpassagen för rutten mellan Europa och Asien beror på det framtida isläget och transportkostnaderna. Möjlig ökning i exploateringen av naturtillgångar i Arktis kan också leda till en ökning av offshoresjöfarten. Avsmältningen av havsis håller gradvis på att skapa möjlighet att navigera längs nya farleder genom arktiska vatten. Det skulle göra resor från Europa till Stilla havet betydligt kortare och därigenom spara energi, minska utsläppen, främja handeln och minska belastningen på de viktigaste transkontinentala rutterna. En ökad trafikering innebär dock ökade miljörisker för det arktiska området där miljön är mycket sårbar och bristen på infrastruktur gör det mycket svårt att hantera nödsituationer. Eftersom de arktiska vattenområdena trafikeras av fartyg med olika flagg är en global ansats enda möjligheten för att säkerställa miljöskyddet i regionen. Polarkoden antogs av den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) den 21 november 2014 genom resolution MSC.385(94) samt den 15 maj 2015 genom resolution MEPC.264(68) och trädde i kraft den 1 januari Koden gäller för fartyg som omfattas av SOLAS och/eller MARPOL när de

3 Datum Dnr/Beteckning 3 (12) används i polarområdena och innefattar både tvingande och rekommenderande regler som kompletterar reglerna i SOLAS och MARPOL. För att kunna göra Polarkodens säkerhetsbestämmelser obligatoriska behövde vissa ändringar göras i SOLAS-konventionen. De nödvändiga ändringarna antogs genom resolution MSC.386(94). Ändringarna innebär att ett nytt kapitel XIV har lagts till. I detta kapitel anges en hänvisning till att dessa fartyg ska uppfylla säkerhetskraven i Polarkoden. Statsfartyg undantas från kraven. Ändringarna i SOLAS trädde ikraft samtidigt som själva koden, det vill säga den 1 januari 2017 Likaså gjordes vissa ändringar i MARPOL-konventionen för att kunna göra Polarkodens miljöbestämmelser obligatoriska. Dessa antogs genom resolution MEPC.265(68). Ändringarna innebär att fartyg ska uppfylla en del nya krav som har lagts in i MARPOL:s bilagor I (oljeutsläpp), II (kemikalieutsläpp), IV (utsläpp av toalettavfall) och V (utsläpp av fast avfall). Statsfartyg undantas från kraven. Även ändringarna i MARPOL trädde ikraft samtidigt som själva koden. 2. Vad ska uppnås? Polarkodens regler ska göras gällande i svensk rätt. 3. Vilka är lösningsalternativen? 3.1. Effekter om ingenting görs Sverige kommer att brista i sina internationella åtaganden om inte de internationellt antagna reglerna införlivas i svensk rätt. Vidare kommer svenska fartyg inte att kunna få ut de certifikat som krävs för att få användas i polarområdena. Saknas ett certifikat kan svenska fartyg få problem i samband med hamnstatskontroller som i värsta fall kan resultera i nyttjandeförbud. Alternativet blir att svenska fartyg flaggar ut för att få de certifikat som krävs Alternativ som inte innebär reglering Föreskriftsgruppen har inte identifierat några alternativ som inte innebär reglering Regleringsalternativ Regleringsalternativ 1 Regleringsalternativ 1 innebär att Polarkoden införlivas i sin helhet i svensk rätt, i enlighet med de internationella åtaganden som Sverige har förbundit sig att följa. Transportstyrelsen väljer också att låta kodens rekommenderande bestämmelser kvarstå som rekommendationer för att inte

4 Datum Dnr/Beteckning 4 (12) införliva mer ingripande krav än vad de internationella överenskommelserna kräver Regleringsalternativ 2 Regleringsalternativ 2 innebär att Polarkoden enbart i delar eller inte alls införlivas i svensk rätt. Detta alternativ står dock i strid med de åtaganden som Sverige har förbundit sig att följa, varför det inte är ett reellt alternativ Val av införlivandemetod Vad gäller val av införlivandemetod finns det ett antal alternativ att beakta. Det första alternativet innebär att Polarkoden införlivas i svensk rätt genom inkorporering i en ny föreskrift. Det innebär att föreskriften kommer att stadga att koden är direkt tillämplig i Sverige. Polarkoden förelås då kungöras på engelska i en bilaga till föreskriften. Det andra alternativet innebär att Polarkoden införlivas genom transformering i en ny föreskrift. Det innebär att koden översätts samt omarbetas för att författningstexten ska få den systematik och det språkbruk som normalt används i Sverige. Det tredje alternativet innebär att Polarkoden införlivas genom transformering på så sätt att de existerande föreskrifter som införlivar MARPOLoch SOLAS- konventionerna ändras så att de nya kraven i Polarkoden framgår i respektive sammanhang Transportstyrelsen föreslår att Polarkoden införlivas i en särskild föreskrift genom inkorporering där den kungörs såsom en bilaga i dess ursprungliga form på engelska. Analys och konsekvenser av alternativa införlivandemetoder redogörs för under avsnitt Vilka är berörda? Regleringen omfattar samtliga fartyg som omfattas av MARPOL- och SOLAS-konventionerna och som trafikerar polarområden. I dagsläget är det endast några få svenskflaggade fartyg som berörs av regleringen och det är svårt att veta hur många svenska fartyg som kommer att beröras i framtiden. De som i huvudsak berörs av regleringen är: Redare, eller annan aktör, som har existerande fartyg som opererar i polarområden Redare, eller annan aktör, som har för avsikt att bygga ett nytt, eller bygga om ett existerande fartyg för användning i polarområden Transportstyrelsens inspektörer och handläggare som certifierar eller inspekterar dessa fartyg. Erkända organisationer som certifierar eller inspekterar dessa fartyg.

5 Datum Dnr/Beteckning 5 (12) 5. Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1. Företag ( X ) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. ( ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför ingen beskrivning under 5.1 utan samtliga konsekvenser för företagen beskrivs under avsnitt C. Företag i sjöfartsbranschen som har fartygsverksamhet i polarområdena eller som tillverkar fartyg och fartygsutrustning som ska kunna användas i dessa områden kommer att beröras av de nya reglerna i Polarkoden. Sverige har inte någon roll som kuststat i polarområdena, utan införlivar koden i egenskap av flaggstat. Detta innebär att det är på internationellt vatten i polarområdena som det kommer ha störst betydelse att koden implementeras i svensk rätt. Det svenska införlivandet av koden torde ha störst betydelse genom att det ger möjlighet för svenska fartyg att erhålla det certifikat (Polar Ship Certificate) som flaggstaten enligt koden (I-A/1.3.1) ska utfärda. Tidsåtgången för detta bedöms vara minimal då inspektionerna kommer utföras i samband med ordinarie inspektioner och certifikatet kan beställas i samband med förnyelse av befintliga certifikat. När det gäller svenska fartyg som berörs kan antalet i dagsläget uppskattas till ett fåtal 1 fartyg som kan komma att användas i polarområdena. Säkerhetskrav Vissa nya säkerhetskrav kommer påverka de berörda rederierna ekonomiskt, men då det är funktionsbaserade krav beror kostnaderna på vilket område och säsong som fartyget opererar i. Av de kontakter Transportstyrelsen haft med rederier som trafikerar polarområden i dagsläget kommer det inte bli några operationella begränsningar jämfört med hur fartygen trafikerar i dagsläget. Det kommer inte heller vara aktuellt att bygga om några existerande fartyg för att utöka deras operationella område. Den största kostnaden och tidsåtgången för rederierna handlar om att utreda vilka operationella begränsningar fartyget har och ta fram en Polar Water Operational Manual. Generellt sett kan man säga att befintligt svenskt regelverk motsvarar Polarkoden ned till cirka -30 C. Det finns en del tilläggskrav i det funktions- 1 Transportstyrelsen känner till att det finns ett isbrytarfartyg och ett par offshorefartyg som trafikerar eller planerar att trafikera polarområden samt ett par passagerarfartyg som trafikerar Svalbard i dagsläget.

6 Datum Dnr/Beteckning 6 (12) baserade säkerhetskraven i Polarkoden jämfört med befintligt svenskt regelverk, men det gäller främst när man går i lägre temperaturer och tjockare is än i Östersjön. Kostnaden för att bygga om ett fartyg som inte uppfyller kraven i Polarkoden blir snabbt så höga att det inte är realistiskt att utföra. För ett nybyggt fartyg kan följande nya krav vara aktuella beroende på vilka operationella begränsningar fartyget har: skadestabilitet till följd av isrelaterad skada, redundans i ekolod, inneslutna brovingar och utrymningsvägar som är anpassade för personer i tjocka polarkläder. Detta kan bidra till ökade kostnader vid design och konstruktion av nya fartyg. Miljökrav I tillägg till de befintliga miljöskyddskrav som finns i MARPOL föreskrivs i Polarkoden en del nya strängare krav på utsläpp av oljehaltigt vatten, kemikalier, avfall samt toalettavfall. Vissa nya krav kommer att påverka de berörda rederierna ekonomiskt. En del av dessa krav kan innebära ökade kostnader. Exempelvis kan införandet av ett totalförbud mot utsläpp av oljehaltigt vatten från fartyg nämnas. Förbudet innebär att avfallet ska behållas ombord, och om det inte finns tillräcklig kapacitet måste fartyget utrustas med uppsamlingstankar. Det är svårt att uppskatta kostnaden på grund av fartygens olika trafikmönster samt vilket utrymme som finns ombord för en uppsamlingstank. För fartyg som vistas i polarområden under långa perioder finns inledningsvis en övergångsperiod där man tillåter reglerade utsläpp av renat oljehaltigt vatten (15 ppm). Dessa fartyg ska dock uppfylla kraven efter sin första mellanbesiktning eller förnyad besiktning, beroende på vilken som inträffar först. Ytterligare ett exempel är att det införs strängare krav på dubbelskrov för nya fartyg med en total brännoljetankkapacitet under 600 m 3 (tankar med kapacitet av 30 m 3 undantas). Detta krav kommer gälla samtliga nybyggda fartyg därför kommer kostnaderna förknippade med konstruktion av bränsletankar gälla för alla. Dessutom kommer dessa nya konstruktionskrav uppfyllas redan i fartygets designstadium, vilket är mindre kostsamt jämfört med efterinstallation. Transportstyrelsen har gjort den samlade bedömningen att kostnaderna inte är av betydelse för företagen. Konkurrensförhållanden Även om reglerna är globala kan det påverka företagens konkurrensförhållanden. Sverige har under lång tid haft reglering för fartyg som går i vintersjöfart i Östersjön i form av finsk-svensk isklass. Därför finns det i Sverige existerande fartyg som är isklassade och alltså har möjlighet att trafikera de polarområden med liknande förhållanden som Östersjön på vintertid. Detta kan, i det initiala läget, innebära konkurrensfördelar för svensk sjöfart.

7 Datum Dnr/Beteckning 7 (12) 5.2. Medborgare Ingen påverkan Staten, regioner eller landsting och kommuner Transportstyrelsen får ett nytt regelverk att förhålla sig till vid utövandet av tillsynsuppgifter i form av certifiering och besiktning av fartyg. Den tillsyn som krävs vid nybyggen och ombyggnationer av fartyg som opererar i polarområden är jämförbar med det som utförs för övriga fartyg. Arbetsbördan för Transportstyrelsen förväntas därför inte påverkas annat än initialt när tillsynen kan innebära ökad tidsåtgång på grund av inlärning för inspektörer och handläggare. Transportstyrelsen kommer att behöva utfärda ett nytt polarcertifikat för fartyg som trafikerar polarområden för att säkerställa att säkerhetsnormer är uppfyllda, vilket beräknas att ingå i befintlig tids- och budgetram. Vad gäller miljöskyddsregler behövs inga nya certifikat utan befintliga certifikat kommer att uppdateras vid behov. Utfärdandet av nya certifikat/uppdatering av befintliga görs efter fartygets första besiktning efter Polarkodens ikraftträdande. Det nya IOPP-certifikatet (International Oil Pollution Prevention Certificate) kommer att krävas endast för nya fartyg, eftersom det är de som berörs av konstruktionskraven i Polarkoden. Existerande fartyg kommer fortsatt använda sina befintliga certifikat tills dessa går ut. Inom cirka fem till sju år kommer alla fartyg att ha sina certifikat förnyade enligt Polarkodens krav. Staten berörs i egenskap av fartygsägare, det vill säga på samma sätt som företagare. Även om Polarkoden inte görs formellt bindande för statsfartyg är det rekommenderat att statsfartyg så långt som möjligt ska tillämpa regelverket Externa effekter Konsekvenserna för samhället i stort bedöms vara positiva, framför allt ur ett miljöperspektiv. Detta eftersom regleringen syftar till att minska risken för olyckor med de negativa effekterna vid ett haveri genom införandet av högre säkerhetskrav samt strängare regler mot utsläpp av förorenade ämnen. I och med kodens krafttag för att skydda miljön är det också rimligt att anta att koden även får en positiv hälsopåverkan, eller åtminstone att en negativ hälsopåverkan till följd av utsläpp hindras.

8 Datum Dnr/Beteckning 8 (12) 6. Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Som angetts i avsnitt 3.3 finns inga regleringsalternativ till de bestämmelser som föreslås då det är fråga om att införliva tvingande internationella regler. När det gäller införlivandemetod kan Polarkodens införlivande ske antingen genom att 1. koden görs gällande genom inkorporering i en ny föreskrift där den, i sin ursprungliga form, läggs som en bilaga 2. koden görs gällande genom transformering i en ny föreskrift genom att översättas till svenska 3. kodens regler i tillämpliga delar förs in i befintliga föreskrifter som införlivar MARPOL- och SOLAS-konventionerna genom transformering Efter att ha undersökt samtliga tre alternativ har Transportstyrelsen kommit fram till att alternativ 1 är mer anpassad för ändamålet. Alternativ 3, där kodens regler i tillämpliga delar genom transformering förs in i befintliga föreskrifter, innebär att reglerna anpassas och ges den systematik och det språkbruk som normalt används i svenska föreskrifter. Detta skulle innebära att Polarkodens regelmassa delas upp och förs in i de olika föreskrifterna, vilket gör att reglerna inte blir samlade på ett och samma ställe samt att framtida ändringar i koden kommer leda till ändringar i samtliga föreskrifter som berörs. Med tanke på att det enbart är ett fåtal svenskflaggade fartyg som antas påverkas av regleringen är det inte motiverat att använda en så pass tidskrävande och komplicerad metod. Att istället hålla ihop koden i en särskild föreskrift har fördelen att regelverket behålls samlat i en publikation och att de som berörs enkelt kan hitta gällande bestämmelser och tillämpa dessa i tillägg till de bestämmelser som annars gäller för fartyget. En annan fördel är att framtida ändringar i koden endast berör en svensk föreskrift istället för flera. Att införliva koden genom transformering och översätta den till svenska, vilket föreslås i alternativ 2, skulle innebära att texten i koden omarbetas så att författningstexten får den systematik och det språkbruk som är praxis i Sverige. En risk med att översätta ett tekniskt komplicerat regelverk är dock att felaktigheter eller tolkningsproblematik kan uppkomma, vilket kan orsaka problem med tillämpningen för användarna av regelverket. Eftersom sjöfartsbranschen är internationell är det att föredra att alla användare av Polarkoden har tillgång till regelverket på samma språk. Dessutom har de

9 Datum Dnr/Beteckning 9 (12) företag som arbetar internationellt vana av att hantera och tillgodogöra sig regelverk på engelska. Därför anses inte en översättning vara ekonomiskt försvarbart. Det är därför myndighetens slutsats att Polarkoden bör införlivas i en särskild föreskrift genom inkorporering och där den kungörs såsom en bilaga i dess ursprungliga form på engelska. 7. Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Vad gäller säkerhetsdelen (det vill säga delar av introduktionen, del I A och B) grundar sig myndighetens beslutanderätt på bemyndigandet i 2 kap. 1 fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). För miljödelen (delar av introduktionen, del II A och del II B) ges bemyndigande att meddela föreskrifter i 4 kap. 1 förordningen om åtgärder mot förorening från fartyg (1980:789). 8. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? Det saknas EU-rättslig reglering på området. Den svenska regleringen kommer motsvara den internationella och kommer inte att införa några särkrav. 9. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Då den svenska föreskriften kommer att trädda i kraft efter att själva koden har trätt i kraft kan det finnas behov av särskilda informationsinsatser, speciellt riktade till våra svenska fartyg som kommer att trafikera polarområdena under denna mellanperiod. Detta bör göras innan föreskriften träder i kraft. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att

10 Datum Dnr/Beteckning 10 (12) ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. 10. Hur påverkar regleringen funktionsmålet? Förslaget har ingen inverkan på funktionsmålet. 11. Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? Regleringen bidrar till hänsynsmålets uppfyllelse i sin helhet genom ökad säkerhet, bättre miljö samt människohälsa i de känsliga områdena. Dessutom bidrar regleringen till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås. C. Företag Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Regleringen kan dock innebära ökade kostnader för företag kopplade till vissa nya konstruktionskrav. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1.

11 Datum Dnr/Beteckning 11 (12) D. Sammanställning av konsekvenser Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter (tkr) Kommentar Fördelar Nackdelar + / - Företag Ökad säkerhet Kostnader för certifikat, utbildning och upprustningar Medborgare Staten m.fl. Externa effekter Totalt E. Samråd Bättre hälsa, miljö, säkerhet Kostnader för certifikat, inspektion och utbildning Transportstyrelsen har ingen lagstadgad samrådsskyldighet med annan myndighet vad gäller meddelande av föreskrifter av detta slag. Vid en samlad bedömning anser Transportstyrelsen att de identifierade fördelarna överväger nackdelarna. Det har vidare inte funnits någon referensgrupp med externa aktörer i detta arbete, men Transportstyrelsen har under arbetets gång inhämtat synpunkter från en del berörda aktörer såsom Sjöfartsverket och föreningen Svensk Sjöfart.

12 Datum Dnr/Beteckning 12 (12) Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Jacob Rockström, handläggare, Anna-Pia Johansson, jurist, Karin Fransson, handläggare,