A. Allmänt. 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen?

Transkript

1 Konsekvensutredning 1 (11) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Johan Bång Sjö- och luftfartsavdelningen Enheten för marknad, miljö och analys Sektionen för marknad Konsekvensutredning av Transportstyrelsens föreskrifter om ändring av styrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) Transportstyrelsens förslag: Transportstyrelsen avser att ändra avgiften för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) från 43 kr till 41 kr med bakgrund av aktuella kostnads- och intäktsprognoser. Föreskrifterna kommer även att kompletteras med bestämmelser gällande flygplatsernas redovisning av kostnader för overhead (OH) som är hänförliga till säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage. De ändrade föreskrifterna beräknas träda i kraft den 1 juli A. Allmänt 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen? 1.1 Ändrad avgift Den nu gällande avgiftsnivån är 43 kr per avresande passagerare. Transportstyrelsen föreslår att avgiften sänks med 2 kr till 41 kr från och med den 1 juli Orsaken till föreslagen avgiftsförändring är att flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll per avresande passagerare förväntas minska. Samtidigt förväntas intäkterna öka som ett led i ökad passagerartillväxt kommande år i förhållande till de prognoser som tidigare lämnats för perioden Redogörelse för anledningen till avgiftsförändringen Transportstyrelsen har under oktober månad inhämtat information från flygplatshavarna om deras prognostiserade kostnader för tillhandahållande av säkerhetskontroll. Rapporteringen omfattar detaljerade prognoser för år 2017 och I samband med rapporteringen har även en övergripande långtidsprognos för perioden lämnats. Transportstyrelsens mål är att avgiftens utveckling över tid ska vara så jämn som möjligt samtidigt som systemet ska vara i balans. Är över- eller underskottet i systemet större än 30 Mkr ska en förändring av avgiften genomföras med målet att nå ett nollresultat inom en treårsperiod

2 Datum Dnr/Beteckning 2 (11) Prognos 2017 Kostnadsutfallet enligt prognos , som lämnades hösten 2017, uppgår till 799 Mkr vilket är 17 Mkr lägre än den prognos som lämnades under våren. Kostnaderna förväntas vara lägre då tidigare planerade investeringar förskjutits framåt i tiden samt kostnaderna för personal bedöms vara lägre. Passagerartillväxten beräknas bli högre än vid tidigare prognostidpunkt. Intäkten år 2017 beräknas uppgå till 871 Mkr, vilket är 12 Mkr högre än vid det förra prognostillfället. Med en ingående balans från året på -141 Mkr och ett resultat om 72 Mkr beräknas den utgående balansen år 2017 uppgå till -69 Mkr. Prognos Samtliga flygplatser har även lämnat en flerårsprognos för år Syftet med flerårsprognosen är att möjliggöra en långsiktig och mer hållbar bedömning av avgiftsnivån. Transportstyrelsen har utifrån erhållna prognoser gjort en bedömning av kostnader och intäkter i GAS-systemet med hänsyn till den gällande avgiftsnivån om 43 kr hålls oförändrad till och med år 2021, se nedan. Flerårsprognos Avgift 43,00 kr (from 3 april 2017) Statliga Icke statliga Flygplatskostnader totalt Förvaltningskost Total kostnad 858 % förändring kostnader 7,5 % 888 3,4 % 972 9,5 % ,3 % Antal Pax % förändring pax 5,0 % 2,0 % 2,7 % 2,4 % Kostnad/pax 39,14 kr 39,68 kr 42,29 kr 48,44 kr Intäkt 943 % intäktsförändring 8,3 % 962 2,0 % 988 2,7 % ,4 % Resultat Ingående balans - 69 Utgående balans Enligt budget för år 2018 beräknas kostnaden för säkerhetskontroll uppgå till 858 Mkr, dvs. en prognostiserad ökning av kostnaden med 60 Mkr (7,5 %) i förhållande till år Kostnadsökningen är i första hand hänförlig till ökade personalkostnader samt investeringar i ny utrustning bl.a. security scanners.

3 Datum Dnr/Beteckning 3 (11) Under år 2018 beräknas antalet passagerare öka med ca (5 %) enligt Transportstyrelsens senaste trafikprognos. 1 Med gällande avgiftsnivå om 43 kr beräknas intäkten till 943 Mkr, vilket innebär att resultatet för år 2018 beräknas uppgå till 85 Mkr, och den ackumulerade utgående balansen i systemet vid utgången av år 2018 till 16 Mkr. Kostnaden för säkerhetskontroll ökar mellan år 2018 till 2019 med ca 30 Mkr dvs. 3,4 % och antalet passagerare ökar motsvarande period med 2 %. Det innebär att kostnaden per avresande passagerare ökar från 39,1 kr till 39,7 kr. Man kan se kraftiga kostnadsökningar från år 2019 till år 2020 om ca 84 Mkr (9,5 %) och från år 2020 till år 2021 med ca 168 MKr (17,3 %) enligt lämnade prognoser. De ökade kostnaderna är i första hand hänförliga till utbyte av EDS (Explosive Detection Systems) till standard 3 samt investeringar pga. ny-/till och ombyggnationer för att skapa ytterligare kapacitet vid flygplatserna. Under motsvarande period beräknas antalet passagerare stiga med 2,7 % respektive 2,4 %. Förhållandet mellan passagerartillväxten och den kraftigt ökade kostnaden innebär att kostnaden per passagerare förväntas uppgå till 42,3 kr år 2020 och 48,4 kr år Med bakgrund av ovanstående intäkts- och kostnadsförändringar och den nu gällande avgiften om 43 kr per passagerare beräknas ett ackumulerat överskott vid utgången av år 2020 uppgående till 106 Mkr vid en oförändrad avgift. Under år 2021 förväntas ett större underskott med ca 128 Mkr vilket innebär ett ackumulerat underskott om 22 Mkr vid utgången av Dock ska noteras att året 2021 ligger utanför den treåriga bedömningsperiod avgiften baseras på. Utifrån ovanstående mål kommer avgiftsförslaget innebära en justering så att systemet är i balans vid utgången av år Redovisning av kostnader för overhead Flygplatsen har rätt till ersättning för skäliga kostnader för overheadkostnader (OH) hänförliga till säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage. Övriga OH-kostnader ersätts inte av avgiftsutjämningssystemet. I enlighet med 7 TSFS 2012:113 beräknas OH kostnader schablonmässigt till 8 procent av direkta kostnader (lokaler, utrustning, personal och annat) vid rapportering av budget och prognoser under året. Vid rapportering av slutliga kostnader efter avslutat år kan flygplatshavaren göra en alternativ beräkning av kostnaden för OH och begära att denna ska gälla. Flygplatshavare har meddelat att principen innebär problem vid fastställande av övriga flygplatsavgifter. Det uppstår således en skillnad vid kalkylering av produktpriser, vilket hos den aktuella flygplatshavaren inneburit att ca 40 Mkr istället finansierats via övriga flygplatsavgifter. 1 Transportstyrelsens trafikprognos för svensk luftfart TSL

4 Datum Dnr/Beteckning 4 (11) 2.1 Ändrad avgift Transportstyrelsens mål är att avgiftens utveckling över tid ska vara så jämn och med så få avgiftsförändringar som möjligt samtidigt som avgiften på sikt ger täckning för kostnaderna. För att uppnå detta mål har en strategi utarbetats där systemet bedöms vara i balans vid ett över- eller underskott om högst 30 Mkr. Detta innebär att om avgiftsutjämningssystemet utvisar ett ackumulerat över- eller underskott som är större än 30 Mkr så bör avgiften justeras så att ett nollresultat nås inom systemet inom en treårsperiod. Vid avgiftssättning ska hänsyn tas till av flygplatserna lämnade kostnadsprognoser samt förväntad intäkt baserad på Transportstyrelsens trafikprognos. Utifrån ovanstående strategi kommer avgiftsförslaget innebära en justering så att systemet är i balans vid utgången av år Redovisning av kostnader för overhead Transportstyrelsens mål med föreskrifter och instruktioner är bland annat att de skall vara förutsägbara och upplevas rättvisa för de intressenter regelverken träffar. Med de formuleringar som råder i nuvarande föreskrift hämmas detta för flygplatshavare som skall erhålla ersättning ur systemet, då föreskriften sätter ett tak för overheadkostnad till 8 % vid rapportering av prognoser. Syftet med förslaget är att flygplatshavaren ska få ersättning för faktiska kostnader för säkerhetskontroll ur avgiftsutjämningssystemet under förutsättning att kostnaden är skälig. 3 Vilka är lösningsalternativen? 3.1 Effekter om ingenting görs Oförändrad avgift Om avgiften behålls oförändrad förväntas avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage generera ett balanserat överskott uppgående till ca 106 mkr vid utgången av år 2020, vilket avviker från målet Redovisning av kostnader för overhead Om Transportstyrelsen behåller nuvarande regelverk för ersättning av kostnader för OH så innebär det en risk att kostnad som avser säkerhetskontroll allokeras mot övriga avgifter vid flygplatsen. Förfarandet kan innebära att del av kostnaden för OH betalas av fel brukare. 3.2 Alternativ som inte innebär reglering Att administrera avgiftsutjämningssystemet är en uppgift som lagts på Transportstyrelsen genom lag och förordning. Att inte reglera är därför inte ett alternativ.

5 Datum Dnr/Beteckning 5 (11) 3.3 Regleringsalternativ Ändrad avgift Osäkerhetsfaktorer vid fastställande av avgiftsnivå Vid bedömning och fastställande av en ny avgiftsnivå har Transportstyrelsen bl.a. tagit hänsyn till följande osäkerhetsfaktorer: Flygplatshavarna lämnar inför respektive kalenderår en budget över kommande års kostnader för säkerhetskontroll. Den budget som lämnats ligger till grund för bedömning av kommande årsavgift. Under året lämnar flygplatsen även två prognoser som redogör för eventuella kostnadsförändringar, vilka ligger till grund för ny bedömning av avgiftens nivå. Efter avslutat kalenderår rapporterar flygplatsen den slutliga kostnaden. Nedan följer en jämförelse mellan flygplatsernas prognostiserade kostnad vid olika tidpunkter och den slutliga rapporterade kostnaden för respektive år. Vi kan se stora skillnader i flygplatsernas kostnader vid olika rapporteringstidpunkter, vilket innebär svårigheter att uppnå våra mål vad gäller avgiftens utveckling. Nedanstående graf redogör för flygplatsernas kostnader vid olika rapporteringstidpunkter: Budgetdeklaration Prognos 1 Prognos 2 Slutdeklaration Slutdekl, reviderad Förändrade redovisningsprinciper för kostnader för OH kan innebära ytterligare kostnadsallokering mot avgiftsutjämningssystemet med upp till 40 Mkr per år från och med år Denna osäkerhet kan innebära en justering av den nu föreslagna avgiftsnivån utifrån kommande kostnadsprognoser. Hänsyn har inte tagits till de kraftigt ökade kostnaderna per passagerare som prognostiserats från och med år 2021, då den ligger utanför bedömningsperioden om 3 år. Om den förväntade kostnadsökningen kvarstår kommer avgiften med stor sannolikhet att höjas från och med år 2021.

6 Datum Dnr/Beteckning 6 (11) Alternativ 1; Ändrad avgift till 41 kr Förslaget är att nuvarande avgift om 43 kr per passagerare sänks med 2 kr till 41 kr från och med den 1 juli Nedanstående tabell redogör för avgiftens historiska nivåer: Datum Avgiftsnivå Förändring ,40 kr ,00 kr - 1,40 kr ,50 kr 2,50 kr ,00 kr 4,50 kr ,00 kr 6,00 kr ,00 kr - 5,00 kr ,00 kr - 3,00 kr ,00 kr 3,00 kr ,00 kr 2,00 kr ,00 kr - 3,00 kr ,00 kr 6,00 kr Nedan följer en flerårsprognos med en omräkning utifrån att avgiften i enlighet med förslaget sänks från 43 kr till 41 kr, från och med 1 juli Flerårsprognos Ny avgift 41 kr from 1 juli Statliga Icke statliga Flygplatskostnader totalt Förvaltningskost Total kostnad 858 % förändring kostnader 7,5 % 888 3,4 % 972 9,5 % ,3 % Antal Pax % förändring pax 5,0 % 2,0 % 2,7 % 2,4 % Kostnad/pax 39,14 kr 39,68 kr 42,29 kr 48,44 kr Intäkt 920 % intäktsförändring 5,7 % 918-0,3 % 942 2,7 % 965 2,4 % Resultat Ingående balans - 69 Utgående balans En avgiftssänkning till 41 kr från och med den 1 juli 2018 innebär ett beräknat ackumulerat resultat i avgiftsutjämningssystemet uppgående till - 7 Mkr vid utgången av år 2020.

7 Datum Dnr/Beteckning 7 (11) Redovisning av kostnader för overhead Förslaget är att nuvarande föreskrift ändras så att flygplatshavaren medges möjlighet att redovisa OH-kostnader överstigande 8 % vid rapportering av budget och prognos inför och under aktuellt år. Flygplatshavare ska dock även fortsättningsvis medges möjlighet att schablonberäkna och rapportera OH motsvarande 8 procent vid samtliga rapporteringstillfällen. 4. Vilka är berörda? Samtliga flygbolag som bedriver trafik som kräver säkerhetskontroll på svenska flygplatser. Flygbolagen förväntas ta betalt för den kostnad som avgiften innebär genom biljettpriset på flygresan och därigenom berörs resenären. 5. Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1. Företag ( X ) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. Samtliga flygbolag som bedriver trafik som kräver säkerhetskontroll på svenska flygplatser berörs av avgiftsförslaget. Antal flygbolag som faktureras varje år uppgår till ca 150 stycken. Företagens storlek varierar mellan ett fåtal anställda till ca anställda. För flygbolag förväntas ingen förändring av de administrativa kostnaderna med anledning av den föreslagna avgiftsförändringen. Sänkningen av GAS-avgiften bör få positiva ekonomiska konsekvenser för de berörda flygbolagen, då det finns en viss ledtid innan den sänkta avgiften reflekteras i lägre priser på flygbiljetter på grund av att många flygbolag säljer sina biljetter ett halvår innan avresa. Förändring av regler för beräkning av kostnader för OH kan dock påverka avgiftsutjämningssystemet och de flygplatshavare som har högre kostnader för OH än 8 procent och som med aktuellt förslag har större möjlighet att äska denna kostnad ur systemet. Förändringen förväntas inte påverka konkurrensförhållandena då avgiften tas ut per samtliga avresande passagerare, såväl inrikes som utrikes. Förändringen förväntas i övrigt inte påverka företagen utöver vad som angivits ovan. Någon särskild hänsyn till små flygföretag bedöms inte vara aktuell och är inte heller möjlig med tanke på avgiftsutjämningssystemets utformning. ( ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför ingen beskrivning under 5.1 utan samtliga konsekvenser för företagen beskrivs under avsnitt C.

8 Datum Dnr/Beteckning 8 (11) 5.2. Medborgare Flygbolagen debiteras avgiften per avresande passagerare. Det är därför flygbolagen som är den direkta intressenten som påverkas av avgiftssänkningen. Flygbolagen förväntas minska biljettpriset på flygresan över tid då konkurrensen bland flygbolag generellt är stor. Därmed är det i slutänden resenären som kommer att träffas av avgiftssänkningen Staten, regioner eller landsting och kommuner Dessa aktörer påverkas inte då detta är ett slutet självfinansieringssystem där kostnaden förväntas tas ut av avresande passagerare Externa effekter Samhället påverkas inte nämnvärt av avgiftsförändringen då den relativt biljettpriset och övriga resekostnader är liten och således inte kommer att påverka medborgares transportalternativ. 6. Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Transportstyrelsen avser att ändra avgiften för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) från 43 kr till 41 kr för att nå ekonomisk balans i systemet under prognosperioden. Kostnader för OH hänförliga till säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage ska ersättas genom avgiftsutjämningssystemet under förutsättning att de är skäliga. Förslaget förväntas innebära att detta syfte uppfylls gällande kostnader för OH. Om en justering av nuvarande föreskrift inte genomförs kan det innebära att kostnader för OH avseende säkerhetskontroll felaktigt finansieras genom övriga avgifter vid flygplatsen. 7. Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Transportstyrelsen har av regeringen fått i uppdrag att förvalta det avgiftsutjämningssystem som följer av 11 lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Enligt 4 och 7 förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd fastställer Transportstyrelsen avgiften för säkerhetskontroll och meddelar de ytterligare föreskrifter som behövs för avgiftsutjämningssystemet. Vidare ska Transportstyrelsen enligt 5 verka för att avgiftsutjämningssystemet drivs kostnadseffektivt och får, om det bedöms vara lämpligt, lämna rekommendationer om kostnadseffektiva åtgärder till berörda parter. Transportstyrelsen ska också, efter samråd med referensgrupp, ta fram riktlinjer om vilka kostnader för luftfartsskydd som normalt kan bedömas vara skäliga. Transportstyrelsen har beslutat föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll och passagerare och deras bagage, och har gett ut riktlinjer för avgiftsutjämningssystemet.

9 Datum Dnr/Beteckning 9 (11) 8. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? I dagsläget finns ingen EU-reglering på området utöver att medlemsländerna tillåts att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för luftfartsskydd. Under år 2010 presenterade Europaparlamentet och rådet ett förslag till direktiv om avgifter för luftfartsskydd. I Rådet fanns dock stor oenighet och förslaget betraktades som blockerat. Den 3 juli 2015 återkallades förslaget. 9. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Processen styrs dels av förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd som anger en minsta tid från kungörelse till ikraftträdande av avgiftsförändring till två månader, dels av Transportstyrelsens föreskriftsprocess. Med beaktande av dessa faktorer är en lämplig tidpunkt för ikraftträdande av föreskriftsändringarna den 1 juli Utöver publicering av föreskrift kommer särskild information om föreskriftsändringarna att publiceras på anvisad plats på Transportstyrelsens webbsida. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. 10. Hur påverkar regleringen funktionsmålet? Förslagen förväntas inte påverka det funktionsmål vad gäller tillgänglighet som finns för Transportstyrelsen. 11. Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? Förslagen förväntas inte påverka de hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) som finns för Transportstyrelsen.

10 Datum Dnr/Beteckning 10 (11) D. Sammanställning av konsekvenser Förändrad avgift De aktörer i samhället som påverkas av systemet är flygplatserna, flygbolagen och resenärerna. Flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll ersätts av systemet genom den avgift som fastställs. En ändring av avgiftsnivån påverkar inte flygplatserna då de erhåller ersättning även om systemet uppbringar över/underskott. De balanser som uppstår inkluderas i beräkning av nästkommande avgiftsändring. Således är det flygbolagen direkt och passagerarna indirekt som påverkas av avgiftsändringarna. En avgiftssänkning från 43 kr till 41 kr enligt förslaget innebär att flygbolagens samlade utgifter till systemet minskar med ca 23 Mkr under år 2018 jämfört med en oförändrad avgift. Flygbolagen förväntas minska biljettpriset på flygresan över tid då konkurrensen bland flygbolag generellt är stor. Därmed är det troligt att det i slutänden är resenären som kommer att träffas av avgiftssänkningen. Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter Kommentar Företag Medborgare Fördelar Nackdelar + / - Sänkta avgifter Större del för OH Eventuellt sänkta biljettpriser Staten m.fl. - -Eventuellt underskott som ändå ska betalas till bolag Avgiftssänkningen kommer sannolikt sänka biljettpriserna över tid - 0 Förväntas motsvara företagens minskade kostnader 0 -Kostnadsökning gällande OH Externa effekter Totalt En ändring av avgiften i avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage förväntas inte ha olika effekter på olika grupper av medborgare beroende på demografisk eller geografisk tillhörighet. Avgiftsutjämningsutjämningssystemet är i sig till för att demografiska och geografiska kostnadsskillnader ska utjämnas. Förändrade regler av beräkning av kostnader för OH Effekterna av den förändrade redovisningsmodellen gällande kostnader för OH kan få konsekvensen att flygplatshavarna redovisar högre kostnader mot avgiftsutjämningssystemet. Bedömningen är att förändringen kan innebära en kostnadsökning som uppgår till ca 40 Mkr per år från och med år 2019.

11 Datum Dnr/Beteckning 11 (11) E. Samråd I samband med möte med rådgivande referensgrupp den 13e oktober 2017 samt vid marknads-konsultation den 19e oktober 2017 presenterades förslaget om att höja avgiften. Vid mötena fördes diskussioner kring den föreslagna avgiftsnivån. Föreskriftsförändringen samråds även med Ekonomistyrningsverket (ESV). Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Johan Bång (gruppledare), Enheten för marknad, miljö och analys Niklas Nöid (sakhandläggare), Enheten för marknad, miljö och analys Johnny Andersson, (Juridikenheten)