A. Allmänt. 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen?

Transkript

1 Konsekvensutredning 1 (12) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Johan Bång Sjö- och luftfartsavdelningen Enheten för marknad, miljö och analys Sektionen för marknad Konsekvensutredning av Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) Transportstyrelsens förslag: Transportstyrelsen avser att ändra avgiften för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) från 37 kr till 43 kr för att undvika att ytterligare underskott upparbetas inom de närmaste åren. Föreskriften kommer även att kompletteras med bestämmelser om betalningstidpunkt och dröjsmålsränta vid för sen betalning av avgift för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage. Den ändrade föreskriften beräknas träda ikraft 1 april 2017 A. Allmänt 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen? 1.1 Ändrad avgift Den nu gällande avgiftsnivån är 37,00 kr per avresande passagerare. Från och med den 1 april 2017 föreslås att avgiften höjs med 6 kr till 43,00 kr. Orsaken till föreslagen avgiftsförändring är att flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll per avresande passagerare förväntas öka kommande år Redogörelse för anledningen till avgiftsförändringen Transportstyrelsen har under oktober månad inhämtat information från flygplatserna om deras prognostiserade kostnader för tillhandahållande av säkerhetskontroll. Rapporteringen omfattar detaljerade prognoser för år 2016 och I samband med rapporteringen har även en övergripande långtidsprognos för perioden lämnats. Prognos 2, 2016 Enligt prognos 2, 2016 beräknas kostnaden uppgå till 828 Mkr och den beräknade intäkten till 729 Mkr, vilket får till följd att resultatet för 2016 beräknas till - 99 Mkr. Vid beräkning av kapitalkostnad vid statliga flygplatser har det tidigare år medräknats en delkomponent som inkluderar den avkastning ägaren önskar från verksamheten. Enligt 11 lagen om luftfartsskydd (2004:1100) ska den

2 Datum Dnr/Beteckning 2 (12) avgift som tas ut täcka flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll. Avgiftsutjämningssystemets konstruktion medger därför inte ersättning för avkastningskrav gentemot ägaren överstigande en faktisk låneränta. Transportstyrelsen har i beslut för år 2010 justerat de statligt ägda flygplatsernas ersättning avseende ränta. Beslutet överklagades för att slutligen fastställas genom att Högsta förvaltningsdomstolen i oktober 2015 beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Mot bakgrund av beslutet i Högsta förvaltningsdomstolen utgör Kammarrättens dom, som fastställde Transportstyrelsens beslut, prejudikat avseende modell för fastställande av räntenivå vid beräkning av kapitalkostnad i GAS-systemet. Transportstyrelsens beslut från 2010 bedöms få effekt även för år Påverkan av dessa justeringar är i dagsläget inte fastställda genom beslut, men mot bakgrund av beslutet för år 2010 har en justering för år uppskattats till totalt ca 43,5 Mkr. Med hänsyn till ovanstående preliminära räntejustering för år samt underskottet från tidigare år innebär det ett totalt beräknat underskott i avgiftsutjämningssystemet vid utgången av 2016 med Mkr. Prognos 2, Statliga flygplatser Icke statliga flygplatser 171 (Totalt kostnad samtliga flygplats) (822) Transportstyrelsens förvaltningskostnad 4,0 Förväntade kundförluster 1,5 Total kostnad Faktureringsbara passagerare enl. prognos Avgift per passagerare jan dec kr Summa avgifter Resultat för Ingående balans från tidigare år -95 Preliminär räntejustering år Utgående balans Bakgrunden till det beräknade underskottet för år 2016 är ökade kostnader är i första hand hänförliga till förändrade regelkrav. Här kan nämnas första steget i avregleringen av det nuvarande vätskedirektivet samt kompletterande säkerhetsåtgärder genom införande av ETD-utrustning (Explosiv Trace Detection) vid svenska flygplatser. Förändrade regelkrav innebär inte bara en implementeringskostnad, utan också en fortsatt högre årlig kostnad för säkerhetskontroll.

3 Datum Dnr/Beteckning 3 (12) Från den 1 maj 2015 sänktes GAS-avgiften till 37 kr från 40 kr utifrån då känd information om förväntad kostnads- och intäktsutveckling. Transportstyrelsen kan utifrån aktuell kostnads- och intäktsprognos för år 2016 se att kostnaden per avresande passagerare uppgår till ca 42 kr. Kostnaden per passagerare ska jämföras med avgiften per passagerare som idag uppgår till 37 kr, vilket får till följd att avgiftsutjämningssystemet genererar ett underskott för år 2016 med ca 100 Mkr. Budget 2017 Enligt budget för år 2017 beräknas kostnaden för säkerhetskontroll uppgå till 851 Mkr, dvs. en prognostiserad ökning av kostnaden med 23 Mkr (2,8 %) i förhållande till år Kostnadsökningen är i första hand hänförlig till ökade personalkostnader pga. ökad trafik samt planerade investeringar i s.k. security scanners. Under år 2017 beräknas antalet passagerare öka med ca (3,4 %) enligt Transportstyrelsens trafikprognos. Med gällande avgiftsnivå om 37 kr beräknas intäkten till 754 Mkr, vilket innebär att resultatet för år 2017 beräknas uppgå till - 97 Mkr, och den ackumulerade utgående balansen i systemet vid utgången av år 2017 till Mkr. Budget Statliga flygplatser Icke statliga flygplatser 168 (Totalt kostnad samtliga flygplats) (845) Transportstyrelsens förvaltningskostnad 4,0 Förväntade kundförluster 1,5 Total kostnad Faktureringsbara passagerare enl. prognos Avgift per passagerare jan dec kr Summa avgifter Resultat för Ingående balans från tidigare år -150 Utgående balans Flerårsprognos Samtliga flygplatser har lämnat en flerårsprognos för år Syftet med flerårsprognosen är att möjliggöra en långsiktig och mer hållbar bedömning av vilken avgiftsnivå som är rimlig.

4 Datum Dnr/Beteckning 4 (12) Transportstyrelsen har utifrån erhållna prognoser gjort en bedömning av kostnader och intäkter i GAS-systemet med hänsyn till att gällande avgiftsnivån om 37 kr hålls oförändrad under år Det går att se att kostnaden per avresande passagerare stabiliseras, men på en högre nivå, och beräknas uppgå till mellan 41 kr 42 kr under perioden. I kombination med en gällande avgift om 37 kr beräknas underskottet i avgiftsutjämningssystemet öka med ca 90 Mkr per år om avgiften hålls oförändrad och vid utgången av år 2020 uppgå till 512 Mkr Statliga flygplatser Icke statliga flygplatser Flygplatskostnader totalt Förvaltningskostnader 5,5 5,5 5,5 5,5 Total kostnad % förändring kostnader 2,8 % 1,6 % 2,2 % 2,5 % Antal Passagerare % förändring pax 3,4 % 3,1 % 2,1 % 3,0 % Kostnad/passagerare 41,78 kr 41,15 kr 41,20 kr 41,96 kr Intäkt (avgift 37 kr) % intäktsförändring 3,4 % 3,1 % 2,1 % 2,1 % Resultat Ingående balans Utgående balans Betalning av avgift I samband med avgiftsförändringen kommer föreskriften att kompletteras med bestämmelser för tidpunkten när avgift för säkerhetskontroll ska vara betald samt bestämmelser om uttag av dröjsmålsränta och uttag av avgift för betalningspåminnelse. Orsaken till kompletteringen av föreskriften är att tydliggöra de villkor som gäller vid betalning av avgift samt och på så sätt även minska antalet sena inbetalningar till myndigheten. 2.1 Ändrad avgift Transportstyrelsens mål är att avgiftens utveckling över tid ska vara så jämn och med så få avgiftsförändringar som möjligt samtidigt som avgiften på sikt ger täckning för kostnaderna. För att uppnå detta mål har en strategi utarbetats där systemet bedöms vara i balans vid ett över- eller underskott om högst 30 Mkr. Detta innebär att om avgiftsutjämnings-systemet utvisar ett ackumulerat över- eller underskott som är större än 30 Mkr så bör avgiften justeras så att ett nollresultat nås inom systemet inom en treårsperiod. Vid avgiftssättning ska hänsyn tas till av flygplatserna lämnade kostnadsprognoser samt förväntad intäkt baserad på Transportstyrelsens trafikprognos.

5 Datum Dnr/Beteckning 5 (12) 2.2 Betalning av avgift Tydliggöra de förutsättningar som föreligger vid betalning av avgift och på så sätt minska antalet sena betalningar till myndigheten. Om större delen av betalningarna görs i tid kommer avgiftsutjämningssystemets kostnader för inkassoåtgärder minska. 3 Vilka är lösningsalternativen? 3.1 Effekter om ingenting görs Oförändrad avgift Om avgiften behålls oförändrad förväntas avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage generera ett balanserat underskott uppgående till ca 247 mkr vid utgången av år Med hänsyn till tillgänglig långsiktsprognos för år förväntas ett underskott om ca 512 Mkr i utgående balans för år 2020 vid oförändrad avgift Betalning av avgift Om föreskriftsförändringen inte genomföras kan det även fortsättningsvis finnas otydligheter kring uttag av dröjsmålsränta och vid vilken tidpunkt som avgiften ska betalas. 3.2 Alternativ som inte innebär reglering Att administrera avgiftsutjämningssystemet är en uppgift som lagts på Transportstyrelsen genom lag och förordning. Att inte reglera är därför inte ett alternativ. 3.3 Regleringsalternativ Osäkerhetsfaktorer vid fastställande av avgiftsnivå Vid bedömning och fastställande av en ny avgiftsnivå tar Transportstyrelsen bl.a. hänsyn tas till följande osäkerhetsfaktorer: Flygplatshavarna lämnar inför respektive kalenderår en budget över kommande års kostnader för säkerhetskontroll. Den budget som lämnats ligger till grund för bedömning av kommande års avgift. Under året lämnar flygplatsen även två prognoser som redogör för eventuella kostnadsförändringar, vilka ligger till grund för ny bedömning av avgiftens nivå. Efter avslutat kalenderår rapporterar flygplatsen den slutliga kostnaden. Nedan följer en jämförelse mellan flygplatsernas prognostiserade kostnad vid olika tidpunkter och den slutliga rapporterade kostnaden för respektive år. Vi kan se stora skillnader i flygplatsernas kostnader vid olika rapporteringstidpunkter, vilket innebär svårigheter att uppnå våra mål vad gäller avgiftens utveckling.

6 Datum Dnr/Beteckning 6 (12) Passagerarökningen för perioden uppgår till ca 28 %. Under samma period har kostnaden ökat med 80 %, dvs. kostnadsökningen är betydligt högre än passagerarökningen. Att kostnaderna ökat mer än passagerarantalet kan till viss del förklaras av generella kostnadsökningar samt regelutveckling vilket ofta innebär investering i ny utrustning och ökad bemanning i säkerhetskontrollen Alternativ 1; Ändrad avgift till 43 kr Förslaget är att nuvarande avgift om 37 kr per passagerare (från 1 maj 2015) höjs med 6 kr till 43 kr från och med den 1 april 2017.

7 Datum Dnr/Beteckning 7 (12) Nedan följer flerårsprognosen, men med en omräkning utifrån att avgiften i enlighet med förslaget höjs till 43 kr, från och med 1 april Statliga flygplatser Icke statliga flygplatser Flygplatskostnader totalt Förvaltningskostnader 5,5 5,5 5,5 5,5 Total kostnad % förändring kostnader 2,8 % 1,6 % 2,2 % 2,5 % Antal Passagerare % förändring pax 3,4 % 3,1 % 2,1 % 3,0 % Kostnad/passagerare 41,78 kr 41,15 kr 41,20 kr 41,96 kr Intäkt (avgift 37 kr) % intäktsförändring 16,3 % 6,5 % 2,1 % 3,0 % Resultat Ingående balans Utgående balans En avgiftshöjning till 43 kr from den 1 april 2017 innebär ett beräknat ackumulerat resultat i avgiftsutjämningssystemet uppgående till - 30 Mkr vid utgången av år Alternativ 2; Ändrad avgift till 42 kr Ett alternativ är att höja avgiften till 42 kr. Vid en avgift om 42 kr förväntas istället en total utgående balans om 111 Mkr vid utgången av år Med bakgrund av att Transportstyrelsens mål är att nå ett nollresultat är detta regleringsalternativ inte aktuellt och utreds därför inte vidare Alternativ 1; Betalning av avgift Föreskriften kommer att kompletteras med regler om uttag av dröjsmålsränta och tidpunkt för betalning av avgift för säkerhetskontroll. För flygbolagen blir det ingen skillnad i förhållande till den hantering som idag sker vid betalning av avgift. Någon samhällsekonomisk analys genomförs inte avseende detta förslag då det inte sker någon förändring. 4. Vilka är berörda? Samtliga flygbolag som bedriver trafik som kräver säkerhetskontroll på svenska flygplatser. Flygbolagen förväntas ta betalt för den kostnad som

8 Datum Dnr/Beteckning 8 (12) avgiften innebär genom biljettpriset på flygresan och därigenom berörs resenären. 5. Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1. Företag ( ) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. ( X ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför ingen beskrivning under 5.1 utan samtliga konsekvenser för företagen beskrivs under avsnitt C Medborgare Flygbolagen debiteras avgiften per avresande passagerare. Det är därför flygbolagen som är den direkta intressenten som påverkas av avgiftshöjningen. Flygbolagen förväntas ta betalt för den kostnad som avgiften innebär genom biljettpriset på flygresan. Därmed är det i slutänden resenären som kommer att träffas av avgiftshöjningen. Konsumenter av flygresor får en ökad säkerhet genom de investeringar som görs på flygplasterna Staten, regioner eller landsting och kommuner Dessa aktörer påverkas inte då detta är ett slutet självfinansieringssystem där kostnaden förväntas tas ut av avresande passagerare Externa effekter Samhället påverkas inte nämnvärt av denna avgiftsförändring. 6. Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Transportstyrelsen avser att ändra avgiften för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) från 37 kr till 43 kr för att undvika att ytterligare underskott upparbetas inom de närmaste åren. Föreskriften kommer att kompletteras med bestämmelser för tidpunkt när avgift för säkerhetskontroll ska vara betald samt bestämmelser om uttag av dröjsmålsränta och uttag av avgift för betalningspåminnelse. Om föreskriftsförändringen inte genomförs finns risk att antalet sena betalningar ökar pga. otydligheter i regelverket.

9 Datum Dnr/Beteckning 9 (12) 7. Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Transportstyrelsen har av regeringen fått i uppdrag att förvalta det avgiftsutjämningssystem som följer av lagen (2004:1100) om luftfartskydd. Vidare regleras systemet i förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd och Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll och passagerare och deras bagage som Transportstyrelsen tagit fram med stöd av lagen om luftfartskydd. 8. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? I dagsläget finns ingen EU-reglering på området utöver att medlemsländerna tillåts att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för luftfartsskydd. Under år 2010 presenterade Europaparlamentet och rådet ett förslag till direktiv om avgifter för luftfartsskydd. I Rådet fanns dock stor oenighet och förslaget betraktades som blockerat. Den 3 juli 2015 återkallades förslaget. 9. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Processen styrs dels av förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd som anger en minsta tid från kungörelse till ikraftträdande av avgiftsförändring till två månader, dels av Transportstyrelsens föreskriftsprocess. Med beaktande av dessa bestämmelser, myndighetens interna föreskriftsprocess samt synpunkter från branschen träder en avgiftsförändring lämpligast ikraft den 1 april Utöver publicering av föreskrift kommer särskild information om föreskriftsförändringen publiceras på anvisad plats på Transportstyrelsens webbsida. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet

10 Datum Dnr/Beteckning 10 (12) vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. 10. Hur påverkar regleringen funktionsmålet? En ändring av avgiften i avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage samt ändringar kring betalning av avgift förväntas inte påverka det funktionsmål vad gäller tillgänglighet som finns för Transportstyrelsen. 11. Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? En ändring av avgiften i avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage samt ändringar kring betalning av avgift förväntas inte påverka de hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) som finns för Transportstyrelsen. C. Företag 12. Hur många företag berörs, i vilka branscher är de verksamma och hur stora är företagen? Samtliga flygbolag som bedriver trafik som kräver säkerhetskontroll på svenska flygplatser. Antal flygbolag som faktureras varje år uppgår till ca 150 stycken. Företagens storlek varierar mellan ett fåtal anställda till ca anställda. 13. Vilken tidsåtgång medför regleringen för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? För flygbolag sker ingen förändring av de administrativa kostnaderna. 14. Vilka andra kostnader medför regleringen för företagen och vilka förändringar i verksamheten kan de behöva vidta? Höjningen av GAS-avgiften får negativa ekonomiska konsekvenser för de berörda flygbolagen, då det finns en viss ledtid innan den höjda avgiften kan tas ut av passageraren på grund av att många flygbolag säljer sina biljetter ett halvår innan avresa. Flygbolagen får en ökad kostnad från det att avgiftshöjningen träder ikraft, vilken även träffar de biljetter som redan är sålda. Det intäktsunderskott som flygbolagen således drabbas av under en kort period måste täckas på annat sätt. Hur flygbolagen täcker intäktsunderskottet varierar beroende på bolag och omständigheter

11 Datum Dnr/Beteckning 11 (12) 15. I vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? Förändringen förväntas inte påverka konkurrensförhållandena då avgiften tas ut per samliga avresande passagerare, såväl inrikes som utrikes. 16. Hur kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Förändringen i regleringen medför ingen påverkan på företagen utöver vad som angivits ovan. 17. Behöver särskilda hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning? Någon särskild hänsyn till små flygföretag bedöms inte aktuellt och är inte heller möjligt med tanke på GAS-systemets utformning. D. Sammanställning av konsekvenser De aktörer i samhället som påverkas av systemet är flygplatserna, flygbolagen och resenärerna. Flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll ersätts av systemet genom den avgift som fastställs. En ändring av avgiftsnivån påverkar inte flygplatserna då de erhåller ersättning även om systemet uppbringar underskott. De balanser som uppstår inkluderas i beräkning av nästkommande avgiftsändring. Således är det flygbolagen direkt och passagerarna indirekt som påverkas av avgiftsändringarna. En avgiftshöjning från 37 kr till 43 kr enligt förslaget innebär att flygbolagens samlade utgifter till systemet ökar med ca 95 Mkr under år 2017 jämfört med en oförändrad avgift. Det är svårt att uttala sig om hur stor del av denna utgift som överförs till resenärer genom en ökning av biljettpriset. Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter Kommentar Fördelar Nackdelar + / - Företag Avgiftshöjningen förväntas tas ut av avresande passagerare Medborgare Ökad säkerhets vid avresande Ökad säkerhet vid avresande Staten m.fl Externa effekter Totalt Förväntas motsvara företagens ökade kostnader

12 Datum Dnr/Beteckning 12 (12) En ändring av avgiften i avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage förväntas inte ha olika effekter på olika grupper av medborgare beroende på demografisk eller geografisk tillhörighet. Avgiftsutjämningsutjämningssystemet är i sig till för att demografiska och geografiska kostnadsskillnader ska utjämnas. E. Samråd I samband med möte med rådgivande referensgrupp samt vid marknadskonsultation presenterades förslaget om att höja avgiften. Vid mötena fördes diskussioner kring den föreslagna avgiftsnivån. Föreskriftsförändringen samråds även med Ekonomistyrningsverket (ESV). Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Johan Bång (gruppledare), Enheten för marknad, miljö och analys Johnny Andersson, (Juridikenheten)