Konsekvensutredning av Transportstyrelsens föreskrifter om ansökan om att bli utsett organ

Transkript

1 Konsekvensutredning 1 (10) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Mikael Strömsöe Väg och järnväg Enheten för teknik och trafik Sektion teknik järnväg Konsekvensutredning av Transportstyrelsens föreskrifter om ansökan om att bli utsett organ Transportstyrelsens förslag: Med anledning av det fjärde järnvägspaketet behöver vi anpassa och ta fram föreskrifter efter de EU-rättsakter som ingår i paketet och den nationella implementeringen. Vi föreslår att nya föreskrifter om ansökan om att bli organ för bedömning av överensstämmelse av nationella regler (utsett organ) skall införas. Föreskrifterna måste finnas på plats senast när den svenska implementeringen börjar gälla så att Transportstyrelsen kan utse de organ som bedömer delsystemens överenstämmelse med nationella bestämmelser, vilket i sin tur ligger som underlag för Transportstyrelsens godkännande. A. Allmänt Bakgrund EU har tagit fram ett nytt driftkompatibilitetsdirektiv 1 och säkerhetsdirektiv 2 samt genomförandeförordningar till dessa direktiv som en del av fjärde järnvägspaketet. Med detta följer att nuvarande järnvägslag (SFS 2004:519) och järnvägsförordning (SFS 2004:526) kommer ersättas av fyra nya lagar och fyra nya förordningar. Den tekniska regleringen kommer att delas upp i en del av järnvägsnätet som omfattas av implementeringen av driftskompatibilitetsdirektivet (järnvägstekniklagen och järnvägsteknikförordningen) och en del för det som inte omfattas av eller är undantaget från driftskompatibilitetsdirektivet (lagen och förordningen om nationella järnvägssystem). 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen? Strukturella delsystem 3 ska, inom ramen för driftkompatibilitetsdirektivets tillämpningsområde, uppfylla krav specificerade av tillämpliga Tekniska TS2503, v03.00, Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2016/797 av den 11 maj 2016 om driftskompatibilitet hos järnvägssystemet inom Europeiska unionen 2 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/798 av den 11 maj 2016 om järnvägssäkerhet 3 Strukturella delar av unionens järnvägssystem, såsom anges i bilaga II Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2016/797 av den 11 maj 2016 om driftskompatibilitet hos järnvägssystemet inom Europeiska unionen

2 Datum Dnr/Beteckning 2 (10) Specifikationer för Driftskompatibilitet (TSD) och, i förekommande fall, nationella regler. En viktig princip i driftskompatibilitetsdirektivet är att både fasta installationer och fordon ska godkännas innan de tas i bruk eller släpps ut på marknaden. För godkännande krävs bland annat en EGkontrollförklaring vilket bygger på att en bedömning av överenstämmelse genomförs. Bedömning av överenstämmelse för dessa krav och regler ska utföras av ett eller flera kontrollorgan. Krav specificerade i TSD ska utföras av ett anmält organ (NoBo) och nationella regler ska kontrolleras av ett utsett organ (DeBo). Dessa kontrollorgan har funnits sedan tidigare men driftkompatibilitetsdirektivet förtydligar krav på och skyldigheter för framförallt utsett organ. Kraven på utsett organ är, på en övergripande nivå, detsamma som för anmält organ. Enligt driftkompatibilitetsdirektivet ska medlemsstaten utnämna anmälande myndigheter med ansvar för att inrätta och genomföra de förfaranden som krävs för bedömning, anmälan och kontroll av både anmält organ och utsett organ. Medlemsstaten kan välja att bedömning och kontroll av bedömningsorganen utförs av ett nationellt ackrediteringsorgan i den betydelse som anges i förordning (EU) nr 765/ Direktivet förespråkar ackreditering av bägge kontrollorganen men motsäger inte att en nationell myndighet bör kunna utföra denna bedömning på egen hand. Den nya järnvägstekniklagen och järnvägsteknikförordningen har, med mindre förtydliganden och justeringar, införlivat driftkompatibilitetsdirektivets samtliga artiklar angående kontrollorgan för bedömning av överensstämmelse. Swedac pekas ut som anmälande myndighet för anmält organ och Transportstyrelsen som den myndighet som ska besluta om att utse organ. Förmodligen införs även en möjlighet för Swedac att ackreditera utsett organ men det är i dagsläget oklart om de även har mandat att utse. I förslaget till ny järnvägsteknikförordningen bemyndigas Transportstyrelsen att meddela föreskrifter om organ för överensstämmelse vilket således innefattar både utsett och anmält organ. Att ackreditering av utsett organ alltid skulle vara ett krav framgår inte av den nya järnvägsteknikförordningen. Intern kommentar: Vi har fått indikationer från departementet som säger att det ska finnas en möjlighet för Swedac att ackreditera utsett organ, men att dessa även kan utses av Transportstyrelsen. Till viss del är konsekvensutredningen anpassad till det men inte fullt ut eftersom det i 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93

3 Datum Dnr/Beteckning 3 (10) dagsläget är oklart om Transportstyrelsen ändå ska utse det Swedac ackrediterat eller om Swedac kommer att få mandat att utse. Krav på samt skyldigheter för utsett organ saknas eller är åtminstone otydligt i dagens reglering. Enligt det befintliga regelverket kontrolleras nationella regler av en oberoende granskare som, för varje granskningsobjekt, godkänns av Transportstyrelsen. Godkännandet baseras på granskarens kompetens, oberoende till granskningsobjektet samt plan avseende hur granskningen kommer att genomföras. Delar av denna tredjepartsgranskning kommer enligt den nya lagstiftningen genomföras av ett utsett organ. Kravet på utsett organ skiljer sig från kraven på de oberoende granskarna framförallt vad gäller den organisation i vilken tredjepartsgranskaren arbetar. De krav Transportstyrelsen ställer på den oberoende granskaren avser den fysiska personen emedan de krav som den nya lagstiftningen ställer på utsett organ avser den juridiska personen. Av effektivitets- och rättssäkerhetsskäl ses ett behov av tydliga regler/instruktioner för bedömning och kontroll av utsett organ, exempelvis relaterat till ansökningsförfarandet. Det är viktigt för den sökande att veta hur omfattande Transportstyrelsens prövning är beroende på sökandens förutsättningar. Detta för att sökanden inte ska lägga tid och pengar på underlag för bedömning om detta inte krävs för Transportstyrelsens beslut. Bedömning och kontroll av anmält organ är redan väl etablerat och Transportstyrelsen ser, i nuläget, inget behov av att upprätta föreskrifter avseende denna typ av kontrollorgan. 2. Vad ska uppnås? Transportstyrelsens mål är att få enhetliga och tydliga regler som underlättar för de som vill bli utsett organ vilket bidrar till ett gemensamt europeiskt järnvägsområde utan tekniska och administrativa hinder och till ökad konkurrenskraft inom järnvägssektorn. 3. Vilka är lösningsalternativen? 3.1 Effekter om ingenting görs? Att inte göra någonting kan, åtminstone initialt, medföra att Transportstyrelsens process för att utse ett utsett organ blir långdragen vilket kan medföra stora kostnader för sökanden. Otydliga regler kan också bidra till en osäkerhet i branschen som kan minska villigheten att ansöka om att bli ett utsett organ. I båda fallen skulle effekterna försvåra för godkännandeprocessen av fordon och fasta installationer. Det skulle

4 Datum Dnr/Beteckning 4 (10) innebära att dessa inte kan tas i bruk i den takt som behövs vilket skulle kunna få stora negativa effekter på järnvägsmarknadens funktion. 3.2 Alternativ som inte innebär reglering Alternativ som inte innebär reglering skulle kunna vara att vi tar fram stödmaterial som beskriver hur reglerna ska tolkas. Stödmaterial skapar dock ingen rättslig grund och det är tveksamt om material av denna typ skulle vara en lösning på problemet. Det är viktigt att det framgår för aktörer, svenska så väl som utländska, vad som krävs vid en ansökan för att bli ett utsett organ. Även om anmält organ omfattas av tjänstedirektivets transportundantag så finns en skyldighet att underlätta för den fria rörligheten för tjänster i Europa. Detta innebär att utländska aktörer inte ska hamna i en sämre sits för att de inte har tillgång till samma material. Kriterierna för att bli utsett organ måste vara tydliga och entydiga, objektiva och offentliggjorda i förväg. 3.3 Regleringsalternativ För båda alternativen gäller följande förutsättningar. De nationella tekniska reglerna för järnvägens delsystem och hur varje regel ska kontrolleras av utsett organ framgår av separata föreskrifter. Kontroll ska utföras enligt kontrollmoduler, beskrivna av ytterligare föreskrifter, vilka till stor del är samstämmiga med de kontrollmoduler som beskrivs av beslut 2010/ Ansökan om att bli utsett organ ska, enligt järnvägsteknikförordningen, skickas till Transportstyrelsen. Ansökan ska bland annat innehålla en beskrivning av de nationella regler som kontrollorganet anser sig ha kompetens för att kontrollera samt vilken kontrollmodul de avser att använda vid kontrollen. Av förordningen framgår även vilka krav som sökanden måste uppfylla för att Transportstyrelsen ska kunna fatta beslut om att de kan bli utsett organ. Alternativ 1: Transportstyrelsen bedömer och kontrollerar utsett organ men ackreditering utesluts inte som grund för att utses (Transportstyrelsens förslag) Det första alternativet innebär att Transportstyrelsen bedömer det kontrollorgan som ansöker om att utses till utsett organ baserat på underlag som beskrivs av föreskrifterna. Underlaget kan endera bestå av 5 Kommissionens beslut av den 9 november 2010 om moduler för förfarandena för bedömning av överensstämmelse, bedömning av lämplighet för användning och EGkontroll som ska användas i de tekniska specifikationer för driftskompatibilitet som antas i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG

5 Datum Dnr/Beteckning 5 (10) ackrediteringsintyg avseende kontroll av de specifika nationella reglerna ansökan avser eller annan typ av underlag, vilket till del kan bestå av ackrediteringsintyg avseende jämförbar kontroll, som visar att kontrollorganet uppfyller de krav som anges av järnvägsteknikförordningen. I det första fallet gör Transportstyrelsen ingen ytterligare bedömning, förutom att kontrollera att ackrediteringen gäller kontroll av de nationella regler vilka ansökan avser, eftersom denna redan är utförd av ackrediteringsorganet. För det andra fallet utför Transportstyrelsen en bedömning med stöd av relevanta harmoniserade standarder avseende bedömning av kontrollorgan. Alternativ 2: Bedömning och kontroll av utsett organ genomförs enbart genom ackreditering Det andra alternativet innebär att för att utses till utsett organ krävs ackreditering avseende kontroll av de specifika nationella regler som ansökan avser. Transportstyrelsen skulle i detta fall inte göra någon egentlig bedömning, förutom att kontrollera att ackrediteringen gäller kontroll av de nationella regler vilka ansökan avser, eftersom denna redan är utförd av ackrediteringsorganet. Det är dock tveksamt om detta är i linje med lagstiftarens avsikt då denne inför en möjlighet för Swedac att ackreditera utsett organ. Detta talar för att den bedömning som Transportstyrelsen ska göra är avsedd att vara ett komplement till ackreditering, vilket ett krav på ackreditering från Transportstyrelsens sida knappast är. 4. Vilka är berörda? De som berörs av den föreslagna regleringen är Transportstyrelsen samt företag som erbjuder tjänster som tredjepartsgranskare. 5. Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1 I detta avsnitt utreds konsekvenserna för alternativ 1, vilket är vårt föreslagna alternativ. Företag ( x ) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. ( ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför ingen beskrivning under 5.1 utan samtliga konsekvenser för företagen beskrivs under avsnitt C.

6 Datum Dnr/Beteckning 6 (10) Delar av den kontroll av nationella regler som i dag genomförs av oberoende granskare kommer att ersättas av kontroller genomförda av utsett organ. De företag som i dag erbjuder denna typ av tredjepartsgranskning spänner från små enmansföretag till större konsultbolag med flera tusen anställda. Antalet företag som erbjuder denna tjänst är vidare relativt få, uppskattningsvis företag. Dessa företag kommer naturligtvis att påverkas av järnvägsteknikförordningens krav på utsett organ. Den föreslagna regleringen förväntas dock inte medföra några ytterligare effekter av betydelse för dessa företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. 5.2 Medborgare Föreskrifterna riktar sig mot företag och den föreslagna regleringen kommer inte att påverka medborgare. 5.3 Staten, regioner eller landsting och kommuner Regleringen kommer att påverka Transportstyrelsen. Den reglering som föreslås medför, troligtvis, att bedömning och kontroll av utsett organ, huvudsakligen, genomförs av Transportstyrelsen. Den bedömning av oberoende granskare som Transportstyrelsen genomför i dag gäller en specifik person som ska genomföra ett specifikt uppdrag. Denna typ av bedömning skiljer sig mot den bedömning som krävs för utsett organ. Bedömningen av utsett organ kommer att avse en juridisk person som ska utföra en, i jämförelse med dagens bedömning av oberoende granskare, något mer odefinierad uppgift. Kompetens för att utföra denna typ av bedömningar finns, i någon utsträckning, inom myndigheten. Det föreslagna alternativet kommer dock, troligtvis, att medföra att Transportstyrelsen behöver höja sin kompetens vad gäller bedömning av kontrollorgan. 5.4 Externa effekter Inget av alternativen förväntas medföra externa effekter. 6. Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Att utses till ett utsett organ kommer att medföra en kostnad för företaget. De företag som vill utses behöver ta fram underlag för bedömning och kontroll samt eventuellt genomföra förändringar av företaget för att uppfylla de krav som anges av järnvägsteknikförordningen. Dessa kostnader antas inte skilja mellan de regleringsalternativ som beskrivs av denna utredning.

7 Datum Dnr/Beteckning 7 (10) Förutom nämnda kostnader är det sannolikt att företaget även får stå för de kostnader som utgörs av den faktiska bedömningen och kontrollen av företaget. Bedömning och kontroll genom ackreditering av Swedac kostar initialt kronor till kronor med en därefter årlig avgift av kronor till kronor. Transportstyrelsen har god kännedom om de företag som kan vara intresserade av att verka som utsett organ samt förståelse för den kompetens som krävs med tanke på att de krav som ska kontrolleras föreskrivs av myndigheten. Detta skulle kunna innebära att Transportstyrelsen kan utföra den initiala bedömningen till en något lägre kostnad än Swedac. Man kan även tänka sig att Transportstyrelsen kan genomföra kontroll av utsett organ till en något lägre kostnad med tanke på den insyn i det utsedda organets bedömningar som fås genom de godkännandeärenden som handläggs av myndigheten. Om ett företag ska vara intresserat av att agera utsett organ beror på om det finns några ekonomiska incitament. Det är tveksamt om dessa incitament finns. Antalet uppdrag och omfattningen av uppdragen (antalet krav som ska kontrolleras) i relation till de kostnader som det medför att utses till utsett organ kan vara på gränsen för att företag ska uppvisa något större intresse för denna roll. Det är därav av vikt att stärka de ekonomiska incitamenten för rollen som utsett organ. Av denna anledning förordas det första alternativet till reglering (alternativ 1) även om de kostnader som påförs företag som ska agera utsett organ, uppskattningsvis, endast skiljer sig marginellt jämfört med alternativ Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Då den nya lagen inte finns på plats saknas mandat. I förslagen har mandat att föreskriva om utsett organ funnits men i det senaste utkastet av järnvägstekniklagen saknas detta mandat. Efter dialog med departementet förväntar vi oss dock att detta mandat återinförs. Enligt 2 kap i den föreslagna järnvägsteknikförordningen får Transportstyrelsen meddela föreskrifter om organ för bedömning av överenstämmelse. Vidare framgår av 1 kap. 2 att Transportstyrelsen får meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av järnvägstekniklagen och järnvägsteknikförordningen. 8. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? Den förespråkade regleringen överensstämmer och går inte utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler.

8 Datum Dnr/Beteckning 8 (10) Föreskrifterna behöver inte anmälas som tekniska regler då de inte gäller varor. De behöver inte anmälas enligt tjänstedirektivet då de omfattas av transportundantaget. Föreskrifterna ska inte heller anmälas i Notif-IT då den inte rör tekniska regler för att tillgodose de väsentliga kraven eller faller inom ramen för järnvägssäkerhetsdirektivet 9. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Särskild hänsyn behöver tas vad gäller tidpunkt för ikraftträdande av föreskrifterna. Det fjärde järnvägspaketet ska börja tillämpas den 16 juni Därför ska både nationell lagstiftning och Transportstyrelsens föreskrifter träda i kraft den 16 juni En separat kommunikationsplan har tagits fram för fjärde järnvägspaketet då Transportstyrelsen har bedömt att det finns ett behov av speciella informationssatser om införlivande. Utöver det kan en speciell informationsinsats krävas, riktad till de som kan tänkas ansöka om att bli utsett organ, om lagstiftningen saknar övergångsregler på området. Om Transportstyrelsens mandat att utse organ börjar gälla samma dag som det krävs utsett organ för EG-kontrollförklaring är det viktigt att den som vill bli utsett organ förbereder sin ansökan i god tid innan. Finns en övergångsregel som motverkar problemet bedömds det dock tillräckligt med den informationsinsats som görs för fjärde järnvägspaketet i stort. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa.

9 Datum Dnr/Beteckning 9 (10) 10. Hur påverkar regleringen funktionsmålet? Den föreslagna regleringen underlättar, inom ramen för driftkompatibilitetsdirektivets krav på utsett organ, för företag att bli ett utsett organ. Detta främjar utvecklingen av järnvägssystemet vilket bör ha en positiv inverkan på funktionsmålet. 11. Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? I relation till den regleringsmöjlighet som den nya lagstiftningen medger bedöms inte regleringen ha någon direkt påverkan på hänsynsmålet. C. Företag Reglering bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företag beskrivs därför under punkten 5.1. D. Sammanställning av konsekvenser Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter (tkr) Kommentar Företag Medborgare Staten m.fl. Externa effekter Totalt Fördelar Nackdelar + / - Transportstyrels en behöver höja sin kompetens när det gäller bedömning av kontrollorgan. Företag bedöms inte påverkas av den föreslagna regleringen. Medborgare bedöms inte påverkas av den föreslagna regleringen. De externa effekterna bedöms inte påverkas av den föreslagna regleringen.

10 Datum Dnr/Beteckning 10 (10) E. Samråd Transportstyrelsen har, på grund av tidsbrist, inte haft något externt samråd under arbetets gång. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Mikael Strömsöe