REMISSYTTRANDE Sida 1 (5) 2007-08-29 AdmD 75-2007 Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt (SOU 2006:96) Inledning Frågan om hur tryck- och yttrandefriheten bäst regleras är komplicerad. Den kanske största utmaningen ligger i att finna en balans mellan å ena sidan en galopperande utveckling inom teknik- och medieområdet och å andra sidan den tidskrävande process som grundlagsändringar alltid innebär. Reformarbetet förutsätter framförhållning och en förmåga att förutse framtida behov till följd av ny teknik och nya medier, vilket är en näst intill omöjlig uppgift. En särskild svårighet ligger även i att TF med sitt ursprung i över 240 år gamla rättstraditioner i lagstiftningssammanhang har blivit något av en helig ko. Frågan har dessutom fått ytterligare dimensioner i och med den ökade internationaliseringen i allmänhet och Sveriges medlemskap i EU i synnerhet. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har i betänkandet gjort en förtjänstfull genomgång av det nu gällande grundlagsskyddet och alternativa modeller för ett nytt skydd för tryck- och yttrandefriheten. Betänkandet är synnerligen användbart, alldeles oavsett vad lagstiftningsärendet i slutändan leder till. Beredningen har sett sitt uppdrag som att överväga om det finns anledning att överge det nu gällande grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten och hur ett nytt skydd i så fall skulle kunna utformas. I direktiven anges att beredningen vid sina överväganden bör sträva efter att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlagsskydd. Kammarrätten instämmer i beredningens konstaterande att uttalandet emellertid är oklart på så sätt att en till medierna anknuten yttrandefrihet måste avse yttranden som förmedlas i någon särskild form. Ett visst mått av teknik -beroende är därmed, som beredningen anger, en förutsättning för ett särskilt grundlagsskydd för yttrandefriheten i medierna. Problem med nuvarande skydd Frågan vilka problem det nu gällande grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL ger upphov till har utförligt redovisats i betänkandet. Kammarrätten vill ändå för egen del peka på några specifika svårigheter med dagens ordning. Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls torg 13 08-700 38 00 08-14 98 89 103 17 STOCKHOLM
Sida 2 (5) Systematiseringen är komplex. Tryck- och yttrandefriheten regleras i tre olika grundlagar. Den enskilde medborgaren får t.ex. förgäves söka efter regler till skydd för sin yttrandefrihet i Yttrandefrihetsgrundlagen, som beteckningen till trots endast vänder sig endast till vissa specificerade medieformer. 1 I karaktären av grundlag ligger att författningen skall kunna bestå åtminstone i huvudsak oförändrad under längre tid än andra lagar. TF och YGL är trots grundlagsstatus ständigt i behov av ändringar. De främsta orsakerna till detta är lagarnas teknikberoende och detaljeringsgrad. Det frekventa lappandet och lagandet bidrar till att göra lagstiftningen snårig och svår att begripa. Den risk teknikberoendet innebär för att ny teknik faller utanför grundlagsskyddet tonas ned av beredningen. Faktum kvarstår dock; bara i detta betänkande uppmärksammas ett antal kommunikationsformer som faller utanför grundlagsskyddet på grund av tekniken, t.ex. digital bio, e-böcker och e-tidningar. Vad gäller e-böcker och e-tidningar ser beredningen inte detta som något större problem med hänsyn till att de ännu inte har vunnit insteg på marknaden. Det viktigaste är förstås att etablerade medieformer ges grundlagsskydd, men kammarrätten vill fästa uppmärksamheten på att ett sådant synsätt i förlängningen kan innebära att lagstiftaren sinkar utvecklingen. Som beredningen mycket riktigt påpekar är avgränsnings- och tillämpningsproblem inte unika för TF och YGL. Sådana förekommer i så gott som all lagstiftning. Kammarrätten anser det inte vara möjligt att åstadkomma en lagstiftning som helt eliminerar dessa problem. Vad som däremot är unikt för TF och YGL är karaktären av de problem som har att göra med att dessa grundlagar över huvud taget inte blir tillämpliga, om inte viss teknik använts. Ett exempel på detta särdrag är att det, för att avgöra om grundlagsskydd föreligger, i vissa fall krävs ett utlåtande från SKL om en skrift har framställts i tryckpress. Inte ens en sådan åtgärd är en garanti för ett tillräckligt säkert svar, och bedömningen förutses bli ännu svårare inom en snar framtid. För närvarande rör det sig visserligen om ett fåtal fall per år, men en grundlagstillämpning som förutsätter laboratorieanalyser riskerar att ådra sig ett löjets skimmer. Teknikberoendet kan även resultera i till synes slumpartade skillnader i skyddsnivå som inte har sin grund i skyddsvärde utan i om rätt teknik har använts. Det nuvarande skyddet för tryck- och yttrandefriheten bygger på att de traditionella medierna är de främsta informationsspridarna och opinionsbildarna. Denna förutsättning gäller alltjämt. Det går dock inte att bortse från den enskilde individens nyvunna möjligheter att med hjälp av allt mer avancerad informationsteknik själv nå ut till en bred allmänhet. Sveriges för närvarande största blogg har över 160 000 besökare per vecka. 2 Kammarrätten är medveten om att medieberoendet ligger utanför beredningens uppdrag, som i direktiven avgränsas till just mediernas 1 Se Lagrådets uttalande i prop. 1990/91:64 s. 205. 2 DN den 26 juli 2007.
Sida 3 (5) grundlagsskydd. Kammarrätten anser det ändå vara angeläget att frågan om skydd för yttrandefriheten mellan enskilda tas upp under beredningens fortsatta arbete, därmed inte sagt att yttrandefriheten mellan enskilda med nödvändighet skall ges ett förstärkt grundlagsskydd. Som beredningen konstaterar finns det många situationer då frågan om konflikt mellan EG-rätten å ena sidan och TF och YGL å den andra kan aktualiseras. I flera fall har Sverige i förhandlingar på EU-nivå verkat för och fått gehör för undantag i gemenskapslagstiftningen för TF:s och YGL:s regler. Kammarrätten vill stryka under att, även om det svenska grundlagsskyddet så här långt inte tycks ha inneburit några större problem i förhållande till EU-samarbetet, det sannolikt har ett pris i form av minskat förhandlingsutrymme i andra frågor. Alternativa lösningar Även om det går att identifiera ett stort antal problem med den nuvarande lagstiftningen, förutsätter en genomgripande förändring ett konkret behov av en annan ordning. Det måste också finnas ett alternativ som överträffar den hittillsvarande modellen. Utgångspunkten för kammarrättens överväganden är att TF och YGL, trots sina brister, ger ett mycket gott skydd för tryck- och yttrandefriheten. Beredningen redogör för tre klart särskiljbara alternativ för ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten; ett minimialternativ, ett maximialternativ och ett mellanting i fråga om utförlighet i grundlagen. Trots att beredningen i detta skede inte har gjort anspråk på att presentera färdiga och fullständiga lagförslag vill kammarrätten som ett led i den fortsatta debatten peka på de i domstolens mening främsta för- och nackdelarna med vart och ett av alternativen. I minimialternativet försvinner de problem som har att göra med teknikberoendet och detaljeringsgraden och därmed även behoven av frekventa grundlagsändringar. Stabiliteten över tid och den kraftigt förenklade strukturen kan eventuellt bidra till att stärka tryck- och yttrandefrihetens ställning i det allmänna medvetandet. Sveriges skydd för yttrandefriheten blir i ett internationellt perspektiv inte heller lika unikt, vilket sannolikt skulle medföra att Sverige i förhandlingsarbetet inom EU skulle kunna flytta fokus från att begära undantag för TF och YGL till att koncentrera sig på andra sakfrågor i det förslag som är föremål för förhandling. Den främsta invändningen mot minimialternativet är att det inte är förenligt med utgångspunkten att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten inte skall försvagas. Ett försvagat skydd blir konsekvensen för i vart fall principerna om ensamansvar och särskild brottskatalog men högst sannolikt också i andra avseenden. Kammarrätten anser att minimialternativet ger allt för stor makt till domstolarna och EU:s institutioner på den nationelle lagstiftarens bekostnad. En stor del av avgränsningsproblemen kommer sannolikt att flyttas över från lagstiftaren till rättstillämparen. Stabiliteten kan dessutom minska i och med EG-rättens dynamiska karaktär och genom att domstolspraxis snabbt kan svänga. Det kan också vara svårt att dra generella slutsatser av avgöranden av enskilda
Sida 4 (5) fall, vilket kan få återverkningar på förutsebarheten. Vidare bör påpekas att Mediegrundlagsutredningen på goda grunder förkastade denna modell så sent som år 2001. 3 Kammarrätten anser att den tekniska utvecklingen sedan dess inte nu ger anledning till något annat ställningstagande. Enligt domstolen kan det för övrigt sättas i fråga om denna regleringsmodell ligger inom beredningens uppdrag. Minimialternativet innebär en övergång till ett allmänt skydd, medan uttalandena i direktiven till vägledning för beredningens arbete får uppfattas som att ett speciellt grundlagsskydd för massmedier skall finnas kvar. Mellanalternativets för- och nackdelar är enligt kammarrättens uppfattning svåra att bedöma eftersom de är beroende av hur Massmedielagen utformas. Kammarrätten sympatiserar i och för sig med tanken på att flytta en del av detaljreglerna från grundlag till vanlig lag. Behovet av en markering av regleringens betydelse, som innebär att denna blir överordnad vanlig lagstiftning, bedöms i första hand omfatta de bärande principerna och inte de tekniska detaljerna. Den minskade detaljeringsgraden på grundlagsnivå bör medföra större flexibilitet och anpassningsförmåga till ny teknik och nya medier än nu gällande regler. Dessa fördelar undergrävs dock, åtminstone till viss del, av den skisserade ändringsbestämmelsen i 3 kap. 15 RF vilken kammarrätten anser inte bör införas. I förhållande till problemet med potentiella konflikter mellan svensk grundlag och EG-rätten uppnås endast marginella fördelar. Det kan möjligtvis i stället innebära en nackdel då benägenheten från andra medlemsländer att tillmötesgå Sveriges krav på undantag kan komma att minska då regleringen inte längre ligger på grundlagsnivå. Enligt kammarrätten innebär detta alternativ i likhet med det förra en påtaglig risk för uttunning av skyddet för tryck- och yttrandefriheten i det att förutsebarheten och stabiliteten minskar. Modellen ger inte heller någon slutgiltig lösning på de problem som förorsakas av teknik- och medieberoende. Maximialternativet innebär i och för sig vissa systematiska och lagtekniska fördelar då två grundlagar med en nära nog parallell reglering ersätts av en samlad grundlag. De föreslagna materiella ändringarna och den språkliga moderniseringen ser kammarrätten visserligen som förbättringar jämfört med nuvarande regler. Mot maximialternativet kan emellertid hållas att det knappast kvalar in under benämningen ett nytt grundlagsskydd. Skillnaden mot status quo-alternativet är blott att TF och YGL slås samman. Frågan diskuterades ingående i samband med YGL:s tillkomst, och de invändningar som då kom fram i form av risk för smittoeffekt eller uttunning av skyddet för tryckfriheten gäller alltjämt. Starka historiska skäl talar för att behålla TF. Dessutom har YGL nu existerat och fungerat i ett stort antal år. Frågan hade störst betydelse vid YGL:s tillkomst och har enligt kammarrättens uppfattning inte längre den tyngden att den bör utgöra skäl för en ändring av två grundlagar med allt vad det innebär. 3 Betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, SOU 2001:28. Motsvarande bedömning gjordes i prop. 2001/02:74.
Sida 5 (5) Kammarrättens slutsats är att argumenten inte är övertygande för huvudalternativen. Även om varje modell innehåller positiva element, anser domstolen att inget av dem framstår som en förbättring i förhållande till det nuvarande skyddet. De genomgripande förändringarna av grundlagsskyddet som framför allt minimi- och mellanalternativet innebär står inte heller i rimlig proportion till de problem som den rådande ordningen ger upphov till. Kammarrätten förordar i stället den s.k. status quo-lösningen, dvs. att TF och YGL bibehålls i sina nuvarande former men med de begränsade ändringar som föreslås för att komma till rätta med de för närvarade största problemen. Domstolen har ingen erinran mot de framlagda förslagen. Lösningen bör även innefatta det förslag till ändringar som beredningen lämnade i delbetänkandet SOU 2004:114. Om valet efter ärendets fortsatta beredning faller på en status quo-lösning, bör man enligt kammarrätten vara väl medveten om att frågan om att ytterligare utveckla skyddet för tryck- och yttrandefriheten därigenom endast skjuts på framtiden. Beredningens uppfattning är att det mesta talar för att teknikberoendet i TF inte heller inom de närmaste tio åren kommer att utgöra ett mera betydande problem. Även om denna uppfattning visar sig vara riktig, är ett årtionde en relativt kort tid i grundlagssammanhang. Beroendet av de traditionella medierna är ytterligare en faktor som i ett senare skede kan få den nuvarande regleringsformen att framstå som så pass otidsenlig att det krävs en mer grundläggande förändring av grundlagsskyddet. Beredningen flaggar dessutom för att utvecklingen inom EU kan innefatta skäl för ett mindre detaljerat skydd för tryck- och yttrandefriheten i framtiden. Kammarrätten anser det vara av största vikt att Sverige har ett grundlagsskydd som omfattar de vid varje tidpunkt mest betydelsefulla formerna för information och kommunikation. En stående beredning inom området har därför en viktig funktion att fylla också framdeles. Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Sten Heckscher, kammarrättslagmannen Sten Wahlqvist, kammarrättsrådet Gösta Ihrfelt och tf kammarrättsassessorn Jenny Kvarnholt, föredragande. Sten Heckscher Jenny Kvarnholt Kopia till Övriga kammarrätter Hovrätterna Länsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens personal Tidningarnas telegrambyrå