Tillgänglighet och nåbarhet Leksands kommun Revisionsrapport Februari 2011 Tove Färje David Emanuelsson
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING OCH REVISIONELL BEDÖMNING... 2 1. BAKGRUND... 3 1.1 UPPDRAG OCH REVISIONSFRÅGA... 3 1.2 AVGRÄNSNING OCH METOD... 3 2. RUTINER OCH STYRDOKUMENT FÖR TILLGÄNGLIGHET... 4 2.1 STYRDOKUMENT... 4 2.2 RECEPTION OCH TELEFONVÄXEL... 4 2.3 KOMMENTARER... 5 3. WEBB OCH IT... 5 3.1 WEBBPLATSEN... 5 3.2 E-POSTHANTERING... 6 3.3 KOMMENTARER... 6 4. TILLGÄNGLIGHET OCH NÅBARHET I PRAKTIKEN... 7 4.1 SVARSTIDER E-POST... 7 4.2 MÄTNING TELEFONSAMTAL... 8 4.3 KOMMENTARER... 9 1
Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Leksands kommun har Komrev inom PwC granskat kommunstyrelsens och nämndernas tillgänglighet och nåbarhet. Sammanfattningsvis bedömer vi att kommunstyrelsen och nämnderna inte i tillräcklig omfattning har tillförlitliga policyer/rutiner för tillgänglighet. Det finns brister i chefers, handläggares och förtroendevaldas tillgänglighet och nåbarhet. Positivt är att det bedrivs arbete som syftar till att öka tillgängligheten i kommunen. Vår bedömning grundar sig bland annat på följande granskningsiakttagelser: Det finns inga övergripande styrdokument som behandlar tillgänglighet och nåbarhet vilket gör att konkreta strategier, mål och åtgärder inom området saknas helt. Receptionen och växelfunktionen ger en väl fungerande service till medborgarna. Under den senaste tiden har kommunens organisationsförändringar och resursproblem i reception/växel försvårat arbetet för personalen i växel och reception. Resultatet av de mätningar som genomförts på svarstider för frågor som skickats med e-post till den officiella myndighetsbrevlådan är i huvudsak tillfredsställande. Telefonmätningarna visar att det finns brister i hanteringen av inkommande telefonsamtal, framförallt genom att anställda och förtroendevalda, med egen anknytning, inte använder funktionen att koppla ur telefonen med ett frånvaromeddelande och information om när de är tillbaka. Vid direkta frågor som ställs i växeln visar undersökningen att i de fall de kopplar till en anknytning är svarsfrekvensen inte heller godkänt. Växeln kopplar samtal till chefer och handläggare som i för stor utsträckning inte svarar I kontakter med växeln har vi fått ett professionellt bemötande, då vi fått bra och tydliga svar. Förvaltningarnas öppettider bedöms vara tillfredsställande utifrån såväl förvaltningslagen som medborgarnas behov Utvecklingen av e-tjänster går långsamt. Vi bedömer att det finns engagemang för att utveckla webbplatsen och e-tjänster, däremot har personalresurser saknats. Satsningar som syftar till att öka informationen på webbplatsen har gjorts. Mot bakgrund av ovanstående rekommenderar vi kommunstyrelsen att: På ett strukturerat sätt arbeta med tillgänglighets- och nåbarhetsfrågor. För att det ska vara möjligt måste frågorna tydliggöras i strategier/mål eller andra styrdokument. Prioritera vad förvaltningarna ska utveckla/arbeta med inom tillgänglighet och nåbarhet och avsätta resurser för detta. Ett dokument som beskriver vad medborgare kan förvänta sig i kontakter med kommunala myndigheter kan tydliggöra för såväl medborgare som kommunanställda. Dokumenten kan med fördel ta utgångspunkt ur förvaltningslagen. Info- och kommunikationspolicy är ett annat exempel på dokument som kan tydliggöra strategier inom tillgänglighet och nåbarhet. Rutiner för telefon och e-posthantering bör ses över.
1. Bakgrund I Förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om den kommunala verksamhetens serviceskyldighet mot sina medborgare. Den innebär bl.a. att all kommunal verksamhet ska vara tillgänglig för kommunens invånare. De ska ha möjlighet att besöka kommunens förvaltningar eller kunna kontakta tjänstemän under kontorstid. Om det finns fastställda besöks- och telefontider ska allmänheten meddelas om dessa. En viktig faktor för att säkerställa medborgarnas förtroende för kommunen som leverantör av service och tjänster är nåbarhet och tillgänglighet. I förvaltningslagens 5 regleras myndigheternas tillgänglighet för allmänheten. Orimligt långa väntetider och/eller helt uteblivna svar på e-post och inspelade meddelanden skapar stor irritation och rubbat förtroende för kommunens förvaltningar, vilket ofta tar lång tid att återupprätta. Det kan saknas information om vilka tider personen ifråga kan nås. Växeln har inte någon uppgift om när tjänstemannen åter är nåbar. Enda informationen: Svarar inte. I vissa kommuner har kommunfullmäktige fastställt regler/policy för hur extern e-post- och telefonkommunikation skall hanteras. I andra kommuner saknas detta. 1.1 Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Leksands kommun har Komrev inom PwC granskat kommunstyrelsens och nämndernas tillgänglighet och nåbarhet. Revisionsfrågor: Finns ändamålsenliga och tillförlitliga policys/rutiner för tillgänglighet? Tillämpas policys/rutiner på ett tillfredställande sätt? Hur fungerar tillgänglighet och nåbarhet i praktiken? Kontrollmål: Granskning av förvaltningarnas öppettider med utgångspunkt från kommunmedborgarnas servicebehov. Hur sker information till kommunmedborgarna via kommunens hemsida? På vilket sätt arbetar kommunen med tjänster inom e-förvaltning? Hur fungerar rutinerna vid frågor till kommunens e-postadress? Med vilken servicegrad besvaras frågor via telefon? System och rutiner för intern kontroll av hur policyer/rutiner avseende tillgänglighet fungerar. 1.2 Avgränsning och metod Granskningen avser kommunstyrelsen och samtliga nämnder. Intervjuer har skett med kanslichefen, informatör och IT-chef. Mätningar har gjorts genom att svarstider har mätts på frågor som skickats via e-post till den officiella myndighetsbrevlådan. Ett antal telefonsamtal till växeln och direkt till chefer och handläggare har genomförts för att mäta tillgänglighet. Även ordföranden i styrelser och utskott har kontaktats via telefon. 3 of 12
2. Rutiner och styrdokument för tillgänglighet I förvaltningslagens 4 anges att; Varje myndighet skall sträva efter att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa denne till rätta. Det innebär att den myndighet som fått en förfrågan från en enskild måste lämna någon form av svar. Om myndigheten anser att de inte kan eller bör stå till tjänst med en begärd upplysning ska den tala om det. I förvaltningslagens 5 framgår att myndigheterna ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheterna ska också se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt. En myndighet ska ha öppet under minst två timmar varje helgfri måndag-fredag. 2.1 Styrdokument IT-säkerhetsinformation som gäller för samtliga datoranvändare i Leksands kommun innehåller ett avsnitt, Internet och e-post, som har indirekt beröring på tillgänglighet och nåbarhet. Det finns ett dokument som är en lathund för e-post. Lathunden beskriver regler och rutiner för hantering av e-post till myndighetsbrevlådan och till de anställdas e-postadresser. Lathunden har viss anknytning till tillgänglighet och nåbarhet. I övrigt saknas övergripande riktlinjer och anvisningar som har beröring på tillgänglighet och nåbarhet. 2.2 Reception och telefonväxel Kommunhuset är öppet för besökare under september till april mellan klockan 08.00 16.30 och under maj till augusti mellan klockan 08.00-15.30. Under lunchtid 12.00-13.00 är receptionen och växeln stängd. Vissa verksamheter har andra besökstider och telefontider vilket framgår av kommunens webbplats under respektive verksamhet. Respektive verksamhet är ansvarig för att dessa tider finns presenterade på webbplatsen. Kommunens reception och växel har nyanställd personal sedan första januari 2011. Totalt ska det vara 2,0 heltidstjänster i receptionen och växeln. Kommunen har också avtal med Avesta teletjänst som är behjälplig i växeltjänster. Under den pågående flytten (kommunhuset) har Avesta teletjänst varit inkopplad hela tiden. Under normala förhållanden hjälper de till någon gång under varje vecka när det är många som ringer den kommunala växeln. Det finns statistik över samtal till och från växeln där det också synliggörs hur många samtal som tappas (d.v.s. att den som ringt lägger på innan telefonist svarar). De intervjuade uppger att de inte är nöjda med resultatet, men de har också under en tid varit underbemannade i växeln och receptionen. Vad som ytterligare kan ha orsakat överbelastning i växeln är att de har tvingats att koppla många interna samtal. Detta har minskat efter att information har skett om att växeln inte ska användas för interna samtal. Besökare till kommunhuset, som inte har avtalat möte med handläggare i entrén, måste ta kontakt med receptionist för att få hjälp. Personalen lotsar besökare rätt (ringer efter aktuell handläggare som 4 of 12
möter besökaren vid receptionen) eller tar hand om frågor som inte kan besvaras direkt, om besökaren önskar det. Besökare till socialtjänsten har möjlighet att direkt gå till socialtjänstens väntrum. De intervjuade uppger att antalet besökare har minskat i takt med att fler och fler skickar frågor via e- post. Det är upp till verksamheterna att lämna korrekt och nyttig information till växeln/receptionen och det är något som de intervjuade uppger kan bli bättre. Personalen i växeln/receptionen uppges själva söka mycket information. Det finns möjlighet för anställda att ställa deras telefoner så att den som ringer får besked om när sökt person är tillbaka. Det är även möjligt att koppla fasta telefonnummer till mobiltelefoner. Leksands kommuns telefoniavtal går ut 2011-03-31, vilket innebär att de för diskussioner om nytt avrop alternativt en ny upphandling av en telefoniplattform. I diskussionerna är tillgängligheten central och följande tjänster som de ser behov av idag är t.ex. samtalsstyrning i växeln, flera mobila växlar, användarvänlig hantering av den egna telefonen, möjligt för människor med funktionshinder att ta kontakt, sms till kortnummer och e-post i mobilen. 2.3 Kommentarer Det finns inga övergripande styrdokument som behandlar tillgänglighet och nåbarhet vilket gör att konkreta strategier, mål och åtgärder inom området saknas helt. Om tillgänglighet och nåbarhet är ett, för kommunstyrelsen, prioriterat område bör det framgå av strategier, mål och åtgärder. Ett dokument som beskriver vad medborgare kan förvänta sig i kontakter med kommunala myndigheter kan tydliggöra för såväl medborgare som kommunanställda. Dokumenten kan med fördel ta utgångspunkt ur förvaltningslagen. Info- och kommunikationspolicy är ett annat exempel på dokument som kan tydliggöra strategier inom tillgänglighet och nåbarhet. Den service som medborgare får via reception och växeln bedömer vi vara väl fungerande. Förvaltningarnas öppettider bedöms vara tillfredsställande utifrån såväl förvaltningslagen som medborgarnas behov. 3. Webb och IT Internetanvändningen i Sverige är bland de största i världen och ökar fortfarande. IT ses därför som ett viktigt verktyg för att öka bl.a. tillgänglighet och nåbarhet. Den tekniska utvecklingen har möjliggjort för kommuner att använda den nya tekniken för att skapa fler mötesplatser för medborgare och förtroendevalda, sprida information om kommunen lättare samt för att på ett enkelt sätt kunna inhämta medborgarnas synpunkter i olika frågor. 3.1 Webbplatsen Information och e-tjänster Under 2007 genomfördes omstruktureringar av webbplatsen. Vilket framförallt innebar att antalet som kan lägga ut information och material på webbplatsen ökade. Kommunikationsavdelningen har 5 of 12
också arbetat med att förbättra informationen till medborgarna bl.a. vad avser aktuella arrangemang eller händelser inom kommunen. Det finns också ett påbörjat arbete med att göra webbplatsen mer tillgänglig för personer som har svårt att läsa. De intervjuade personerna uppger att utvecklingen av e-tjänster gått långsamt då de varit för få anställda som arbetat med information. De har haft en bemanning som klarat av att sköta basarbetet men resurserna har inte räckt till utvecklingsarbete i någon större omfattning. De intervjuade uppger att det finns intresse att diskutera och utveckla tillgängligheten och nåbarheten men att det saknas resurser, i form av personal. Kommunikationsavdelningen har påtalat att de är underbemannade och har fått gehör för detta från kommunstyrelsen. Från och med 2011 är de fler som arbetar med kommunikation. I dagsläget är det totalt 1,25 % tjänst som arbetar med den uppgiften. De e-tjänster som i dagsläget faktiskt finns är möjligheten att låna om böcker på biblioteket samt att det finns ett antal blanketter för utskrift. Mätningar av antal besök på webbplatsen m.m. görs kontinuerligt. Under en vecka har leksand.se ungefär 9000 unika besökare (Google Analytics). En synpunkt som kommit fram i intervju är att i och med omorganisationen så är det prioriterat att arbeta med verksamheternas gemensamma grundfundament, vilket kommer att innebära att utvecklingen av webbplatsen ytterligare skjuts framåt. 3.2 E-posthantering Officiell e-postlåda Avdelningen för administrativ service har ansvaret för kommunens officiella e-postlåda (kommun@leksand.se). Mängden e-post till den officiella e-postlådan ökar kontinuerligt, enligt de intervjuade. Under vecka fem inkom totalt 79 e-post till den officiella e-postlådan, varav 22 var seriösa, d.v.s. ej reklam och liknande. Postlådan öppnas två gånger dagligen (förmiddag och eftermiddag) av kommunstyrelsens registrator. Frågor som skickas till den officiella postlådan besvaras direkt av registrator om det är en enklare fråga, i annat fall skickas frågan vidare till behörig handläggare. I den mätning av svarstider via e-post som vi har genomfört (se kap. 4.1) har det framkommit att frågeställare ibland får ett svarsmail från registrator om var/till vem frågan har vidarebefordrats. Alla verksamheter (tidigare nämnder) har också en egen officiell e-postlåda som respektive verksamhet ansvarar för. Det finns en lathund, från 2006, för hantering av e-post dokumenterade riktlinjer för hur de kommunala myndighetsbrevlådorna ska hanteras. Direktadresserad e-post Det framgår av lathunden för hantering av e-post bl.a. att regler för e-post är desamma som för traditionell post, d.v.s. mottagande tjänsteman ansvarar för att bedöma om handling är allmän eller inte och att den vid behov blir diarieförd. Vid semestrar eller annan frånvaro ska e-posten ställas om så att det alltid finns någon som läser inkommen e-post. 3.3 Kommentarer Utvecklingen av e-tjänster går långsamt. Vi bedömer dock att det finns engagemang för att utveckla webbplatsen och e-tjänster, däremot har resurser saknats. Förstärkningen av resurser på 6 of 12
kommunikationsavdelningen bedömer vi vara ett tecken på att kommunikation prioriteras och därmed leda till utveckling av kommunikationstjänster. Lathunden för hantering av e-post är i grunden ett bra dokument men det behöver uppdateras. Bland annat saknas det rutinbeskrivning för praktisk hanteringen av myndighetsbrevlådor och för hanteringen av den privata e-posten. Vi bedömer att nåbarheten via e-post fungerar i huvudsak väl, trots att det finns frågetecken kring hanteringen av svarsmail och att e-postmätningen visar att inte alla frågor som skickas till den officiella myndighetsbrevlådan besvaras (se kap. 4.1). 4. Tillgänglighet och nåbarhet i praktiken Vi är medvetna om att vår e-post och telefonundersökning inte är någon exakt metod. Det statistiska underlaget är för litet för att kunna anses vara helt tillförlitligt men resultatet ger ändå en bild av hur det dagliga arbetet med e-posthantering och inkommande telefonsamtal fungerar. 4.1 Svarstider e-post Tabellen nedan visar resultatet av genomförd mätning av tiden mellan skickad fråga och svar. Nitton frågor har skickats via e-post till kommunens officiella e-postlåda under perioden 2010-11-03 2011-02-02. Frågorna berör flera olika verksamheter. Fråga Svar inom en arb. dag Svar inom två arb. dag Svar inom en vecka Svar inom en månad Inget svar 1. Uppsägning barnomsorgsplats x 2. Kommunchefens månadslön x 3. Räddningsnämndens protokoll x 4. Valnämndens protokoll x 5. Föreningsbidrag x 6. Återvinningscentraler x 7. Snöröjning x 8. Beviljad hemtjänst x 9. Öppettider bibliotek x 10. Särskola x 11. Anställda räddningstjänsten x 12. Misskötsel av hästar x 13. Familjehem x 14. Bygglov för altan x 15. Socialnämndens protokoll x 16. Friskvårdsaktiviteter x 17. Kvalitetsredovisningen x 18. Solfångare, bygglov x 19. Skydd mot brand x Totalt 11 1 3 4 7 of 12
4.2 Mätning telefonsamtal Graden av tillgänglighet har mätts då vi genomfört 41 påringningar direkt till chefer, handläggare och ordföranden. Vi har även genomfört 19 påringningar till kommunväxeln för att mäta nåbarheten. Telefonsamtalen har genomförts arbetsdagar under perioden 2011-01-12 02-01, mellan klockan 08.15-16.30. Tabellen nedan redovisar resultatet av genomförda påringningar till chefer, handläggare och ordföranden. 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Chefer Ordföranden Svar Inget svar Meddelande Inget meddelande Av diagrammet går att utläsa att av 32 gjorda försök att nå chefer och handläggare lyckades hälften. Av de 16 försök som inte lyckades var det 9 som hade kopplat till automatiskt svarsmeddelande eller hade ett personligt meddelande inlagt. Av försöken att nå ordföranden lyckades 3 av 9. Av de 6 försök som inte lyckades var det endast 1 som hade personligt meddelande inlagt. Information om de telefonnummer som använts har inhämtats från kommunens webbplats. I flera fall har fel nummer angivits på webbplatsen, ett telefonnummer gick till chef som inte var i tjänst och ett telefonnummer gick till person som inte innehade tjänsten längre. 8 of 12
Tabellen nedan redovisar genomförda telefonsamtal till den kommunala växeln: Svar på fråga el. hänvisning Kommentarer 1. Svar på fråga efterkoppling 2. Svar på fråga efter koppling 3. Inget svar efter koppling 4. Växeln stängd Tid för samtalet 16.30 5. Svar efter koppling 6. Inget svar efter koppling Stod i samtalskö som bröts 7. Kom ej fram till växeln Upptagetton 8. Svar direkt i växeln 9. Svar direkt i växeln 10. Svar på fråga efter koppling 11. Kom ej fram till växeln Upptagetton 12. Svar på fråga efter koppling 13. Inget svar efter koppling 14. Inget svar efter koppling 15. Inget svar efter koppling 16. Inget svar efter koppling 17. Svar efter koppling 18. Inget svar efter koppling 19. Inget svar efter koppling Första kolumnen visar att växeln kopplade till fem anknytningar där person svarade och till åtta anknytningar där ingen svarade. I två fall kom vi inte fram till växeln alls. Växeln kunde ge svar direkt på två av de ställda frågorna. I en av kontakterna med handläggare ville denne ha reda på vem det var som ringde och vad vi skulle ha uppgifterna till, vilket inte är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen. 4.3 Kommentarer Resultatet av mätning av svarstider vid frågor som skickas via e-post visar att den praktiska hanteringen fungerar relativt bra, 63 % har besvarat inom två arbetsdagar, 79 % inom en vecka och 21 % har inte besvarat alls (efter fyra veckor). Vi bedömer resultatet vara i huvudsak tillfredsställande men det finns brister i hanteringen av e-postfrågor som bör ses över. I de fall vi fått information om till vilken handläggare registrator vidarebefordrat frågan bedömer vi det vara en mycket bra service. För att ytterligare förbättra informationen och servicen till frågeställarna kan och bör denna hantering fungera som rutin. 9 of 12
Av telefonmätningarna går det att utläsa att det finns brister i chefer, handläggares och ordförandes hantering av deras anknytningar. De är ofta uppbokade i möten och är därmed inte på plats för att svara i telefon. Det är därför viktigt för chefer, alla anställda och förtroendevalda, med egen anknytning, att koppla ur sina respektive telefoner så att den som ringer får besked om när sökt person är tillbaka. Finns möjligheten att lämna meddelande är det också bra. I denna undersökning är det endast drygt hälften av de frånvarande cheferna och handläggarna som ställt om telefonen eller gett möjlighet till den som ringer att lämna meddelande. Vid direkta frågor som ställs i växeln visar undersökningen att i de fall de kopplar till en anknytning är svarsfrekvensen inte heller godkänt. Växeln kopplar samtal till chefer och handläggare som i för stor utsträckning inte svarar. Vi bedömer att detta beror på att växeln inte har tillräcklig information om personalens tillgänglighet via telefon, vilket beror på att urkoppling av telefoner inte sköts i tillräcklig utsträckning. Vid tre påringningar till växeln har vi inte kommit fram, vilket inte är ett godkänt resultat. I flertalet kontakter med växeln har vi bedömt deras bemötande som professionellt, då vi fått bra och tydliga svar. Bl.a. har informationen om var eller till vilken funktion vi blivit kopplade till framgått. Av påringningarna till de förtroendevalda går att utläsa att då ingen svarat har det i fem av sex obesvarade samtal inte funnits möjlighet att lämna meddelande eller funnits information om när personen återkommer. Det är viktigt att även förtroendevalda har meddelande eller ger möjlighet för frågeställaren att lämna meddelande. Värt att notera är att kommunala mobiltelefoners svarsmeddelanden ska innehålla uppgiften att det är till Leksands kommun man ringt, samt vem innehavaren av telefonen är. Leksands kommun har under tiden för granskningen genomgått en stor omorganisation och flytt av arbetsplatser med anledning av kommunhusets totalrenovering. Det har varit rörigt i verksamheterna vilket naturligtvis kan ha speglat av sig i genomförda mätningar. 10 of 12
2011-02-21 Namnförtydligande Namnförtydligande 11 of 12