Partier i kommunpolitiken

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet gissur ó erlingsson

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Sveriges Kommuner och Landsting 2008 Grafisk form och produktion Kombinera Omslag Ninni Oljemark Tryck Edita Västra Aros AB, Västerås 2008 ISBN 978-91-7164-338-4.

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet gissur ó erlingsson

Innehåll Författarens förord 7 Exekutiv sammanfattning 9 1. Inledning 12 2. Politiska partier och den representativa demokratin 20 3. Internationell utblick 31 4. Partier och makt i lokalpolitiken vad vet vi? 41 5. Förankring och koordination i fyra lokala partiorganisationer 69 6. Sammanfattning och avslutande reflektioner 103

Förord Håller vi på att kommunalisera den lokala demokratin? Varför minskar antalet medlemmar i de politiska partierna? Och vad vet vi om partiernas roll i styrning och ledning av kommuner, landsting och regioner? Dessa frågor är hämtade från diskussioner om den lokala och regionala demokratins förnyelse. Hittills har det funnits relativt lite kunskap som ger svar på frågorna. Sveriges kommuner och landsting ska verka för att främja förnyelsen av den lokala demokratin. Det görs framför allt genom kunskapsutveckling om demokratins förutsättningar och former men också inom ramen för olika utvecklingsprojekt. Partiarenan ingår inte i SKL:s uppdrag men uppdraget kräver kunskap om partierna och hur partierna fungerar och samspelar med de formella institutionerna. Med en sådan kunskap kan förhoppningsvis bättre avvägda ställningstaganden göras vid utveckling av såväl demokrati som ledning och styrning. Vår förhoppning är att kunskapsöversikten ska inspirera till samtal och debatt om den lokala demokratins förnyelse. Studien har finansierats av SKL:s FoU-råd. Åsikter och slutsatser är författarnas och de medverkandes egna. Stockholm, april 2008 Lennart Hansson Anna Lindström

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 7 Författarens förord Det er i kommunane folk møter politikken i praksis og kommunane er styrt av dei politiske partia. Hans-Erik Ringkjøb (2004:16) Denna rapport har möjliggjorts av finansiering från Sveriges kommuner och landsting. Ett tack ska riktas till Henry Bäck, Bo-Per Larsson och Anna Lindström för goda råd. Jag står också i tacksamhetsskuld till Erika Isaksson, Sara Kalm, Karl Loxbo, Per Nilsson och Peter Santesson-Wilson för synpunkter under arbetets gång. Slutligen, ett mycket stort tack till de politiker som satte av tid för samtal med mig. Alla eventuella fel och misstag som återfinns i texten är naturligtvis mina egna. Jag ska ta tillfället och ägna lite av förordsutrymmet till att förtydliga bakgrunden till, och ambitionen med, rapporten. En första utgångspunkt är att partierna spelar en central roll för upprätthållandet av demokratisk legitimitet, men samtidigt är kunskapsbristen stor beträffande hur partierna i praktiken fungerar ute i kommunerna. En andra utgångspunkt är de problem för den representativa demokratin som man kan se idag, t.ex. ökad misstro mot politiska institutioner, partier och politiker, minskat valdeltagande, framgångar för s.k. antietablissemangspartier samt vikande medlemstal och sjunkande partipolitiskt engagemang. I försök att vända denna negativa utveckling har flertalet svenska kommuner introducerat deltagar- och direktdemokratiska reformer för att engagera medborgarna. Nedslående nog förefaller de demokratistärkande innovationerna inte ha fått önskad effekt. Hur ska detta tolkas? Min inställning är att mycket av forskningen om den representativa demokratins bekymmer samt många av de akademiker och praktiker som försökt tänka ut åtgärder för att vända den problematiska utvecklingen ofta missar en central uppgift: att rikta uppmärksamhet mot de etablerade politiska partierna och gräva djupare i frågan hur de faktiskt fungerar internt. Vi har nämligen inte skäl att förvänta oss att de lokala demokratisatsningarna ska nå önskade resultat om inte partierna redan från början utgör tillfredsställande kanaler mellan medborgarna och det politiska beslutsfattandet. Dessa kanaler torde vara viktigast på den nivå där medborgarna oftast möter partirepresentanter öga mot öga, i kommunerna. Därför fokuserar rapporten på att beskriva hur de lokala partiapparaternas interna besluts- och förankringsprocesser tycks fungera.

8 Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet Genom att vi fördjupar oss i denna uppgift uppnås också en annan målsättning. Eftersom det är ont om kunskap om partiernas inre liv, har min ambition varit att sammanställa relevant forskning som finns på området. Jag försöker ge läsaren en så heltäckande kunskapsorientering som möjligt över fältet partiernas inre liv på lokal nivå. Därigenom fås en viss överblick över forskningen om de problem och utmaningar den kommunala representativa demokratin står inför, och läsaren kan själv gå vidare och fördjupa sig i de underområden som intresserar just henne eller honom. Den underliggande ambitionen är m.a.o. att rapporten förutom att rikta uppmärksamhet mot de lokala partiorganisationernas inre liv och stimulera till diskussion om partiernas roll i upprätthållandet av den lokala demokratins legitimitet också ska läsas som en inventering av vad som skrivits om partiernas roll i den lokala politiken. Gnesta, 3 januari 2008 Gissur Ó Erlingsson

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 9 Exekutiv sammanfattning Den politiska styrningen av svenska kommuner är underutforskad. Kunskapsluckor finns rörande hur partier fungerar internt. Eftersom partier spelar en viktig roll i den lokala representativa demokratin betyder detta att kunskapen om lokalpolitikens processer är begränsad. På basis av aktuell forskning är syftet därför att kartlägga partiernas interna förankrings-, koordinations-, och beslutsprocesser på kommunal nivå. Aktuell forskning säger att partierna har genomgått interna förändringar och fått det svårare att t.ex. kanalisera medborgarnas önskemål. Deras förmåga att upprätthålla det politiska systemets legitimitet tros därför ha försvagats. En metodologisk poäng är att om vi fokuserar blicken på lokalnivåns partiorganisationer så kan vi lära oss mer om dessa inomorganisatoriska förändringar. Studier från Storbritannien, Danmark, Norge och Finland antyder att de lokala partiapparaterna avviker från idealtypen för folkrörelse- eller masspartier och tecken på maktkoncentration finns: Medlemsmöten är illa besökta. Medlemsorganisationens betydelse urholkas: den fyller inte längre några sociala funktioner och dess inflytande över fullmäktigegruppen minskar. Delegation inom fullmäktiges partigrupper gör att makt koncentreras till de lokala toppolitikerna. Formella institutioner minskar i betydelse, vilket innebär att faktiska beslut inte fattas på formella möten utan avhandlas mer informellt. Svensk forskning pekar på samma avsteg från idealtypen för folkrörelseeller masspartier, samt uppmärksammar tendenser till maktkoncentration i kommunerna: Medborgarna anser att partier och politiker inte lyssnar till deras behov och en utbredd misstro riktar sig specifikt mot kommunpolitiker. Partiernas medlemstal har nästan halverats mellan 1991 och 2007 och medlemsmöten är illa besökta. Medlemsorganisationernas inflytande över fullmäktiges partigrupper är litet.

10 Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet Inom fullmäktiges partigrupper finns ojämlikheter i makt och inflytande: kommunalråd och nämndgruppledare har stor makt i förhållande till renodlade fritidspolitiker. Folkvalda kommunfullmäktige upplevs som transportkompanier: beslut fattas i styrelse och nämnder, möjligen också i informella s.k. korridorförhandlingar. Hel- och deltidspolitikerna samverkar med högre tjänstemän så att dessa frikopplar sig från fritidspolitikernas påverkan. Rapporten illustrerar förankrings- och koordineringsprocesser genom fallstudier som kartlägger fyra lokala partiapparater. Ur fallstudierna genereras sex diskussionspunkter: Socialdemokrater och moderater definierar sitt mandat olika: de förra upplever sig ha ett bundet mandat från partiet, medan de senare upplever sig ha ett fritt mandat att agera efter eget huvud. Frågor att diskutera: Gäller detta allmänt? Hur ser det ut inom andra partier? Uppfattningen om hur relationen mellan medlemsorganisationen och partigruppen bör institutionaliseras skiljer sig åt. Frågor att diskutera: Hur ser relationen mellan medlemsorganisation och partigrupp ut generellt? Vilken relation uppfattas generellt sett vara önskvärd av kommunpolitiker? Förutsättningarna att noggrant förankra politiken uppges vara betydligt kärvare för partier i majoritet jämfört med hos partier i opposition, oavsett partifärg. Förankringsbekymren torde vara än större ju fler partier det är som ingår i de styrande koalitionerna. Fråga att diskutera: I vilken utsträckning gäller detta generellt ute i kommunerna? Det vittnas om höga krav på snabba beslut och besked. Fråga att diskutera: Är det möjligt att bevara folkrörelsepartiets krav på förankringsarbete när partierna verkar i en miljö med snäva tidshorisonter? Det vittnas om krav på partidisciplin. Frågor att diskutera: Hur utbrett är fenomenet partipiska, upplever fullmäktigeledamöter lojalitetskravet som ett problem och i så fall varför? Det vittnas om att ett litet fåtal dominerar medlemsmötena. Frågor att diskutera: Hur ser typiska medlemsmöten ut, och i vilken utsträckning motsvaras idealet om öppna, inbjudande demokratiska samtal?

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 11 Mot bakgrund av de ovan redovisade resultaten dryftas reformer som kan stärka partiernas ställning i den lokala representativa demokratin. Dessa delas upp i två kategorier: Reformer som riktar in sig på lokalpolitikens spelregler: förstärkt fullmäktige, majoritetsstyre i kommunerna, starkare kommunal självstyrelse, kommunsammanläggningar. Reformer som riktar in sig på partiernas interna organisation: antingen [a]restaurera folkrörelsemodellen eller [b] ge efter för omvärldstryck och renodla kampanjpartimodellen. Huruvida man föredrar den ena strategin framför den andra är avhängigt demokratisynen.

12 Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 1. Inledning Ungefär två tredjedelar av Sveriges totala offentliga utgifter förvaltas av kommuner och landsting. Dessa medel finansierar verksamheter som de allra flesta medborgare någon gång under sin livstid kommer i kontakt med, t.ex. barnomsorg, grundskola, gymnasium, socialtjänst, sjukvård och äldreomsorg. Svenskens relation till det offentliga är därför i mycket hög grad en fråga om relationen till kommunen och landtinget. Hur politiken fungerar på dessa nivåer torde därför spela en central roll för det politiska systemets demokratiska legitimitet. Men vad vet vi egentligen om hur politik blir till ute i kommuner och landsting? Med tanke på de senaste decenniernas debatt om den representativa demokratins kris har förvånansvärt lite skrivits om detta. Thorbjörn Nilsson (2001) fångar kunskapsläget på ett bra sätt när han konstaterar att såväl svenska akademiker som den offentliga debatten ofta utgår från en romantiserad föreställning om hur den kommunala representativa demokratin fungerar (jfr Bäck 2006). Nilsson illustrerar denna typiska föreställning med en modell över kommunens viktigaste institutioner: 1 Figur 1. Romantiserad modell över kommunpolitikens funktionssätt (Nilsson 2001:13). POLITIK IN Krav, stöd Partierna Fullmäktige Medborgare KS Nämnder Förvaltning POLITIK UT Beslut 1 Delar av denna modell har Henry Bäck (2007:245) beskrivit som de svenska kommunernas konstitution. De huvudsakliga byggstenarna i denna är fullmäktige, styrelsen och nämnderna. Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ och väljs av kommuninvånarna i allmänna val. Fullmäktige väljer i sin tur styrelse och nämnder, vars uppgift är att bereda och verkställa fullmäktiges beslut. Styrelsen är inte överordnad nämnderna, men på grund av speciella arrangemang intar den en central ställning i kommunpolitiken (t.ex. kan man i kommunallagen [SFS 1991:900, 6 kap., 1 ] läsa att styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet ). Nämnderna, som vanligen avgränsas från varandra efter politiksektorer, är ett slags styrelser för sina respektive delar av förvaltningen, dvs. apparaten som finns för administration, myndighetsutövning och tjänsteproduktion.

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 13 Modellen tar avstamp i det vänstra flödet (politik in). Där återfinns också de politiska partierna. Deras uppgift beskrivs ofta i termer av att fånga upp och kanalisera medborgarnas behov och synpunkter till det folkvalda kommunfullmäktige. Där blir behoven och synpunkterna föremål för demokratiskt beslutsfattande av de folkvalda ledamöterna. Det högra flödet (politik ut) utgörs av kommunernas s.k. managementdel (Pierre 1995) som är inriktad på verkställande och uppföljning av de folkvaldas demokratiskt fattade beslut. Detta flöde består av kommunstyrelse, nämnder och förvaltningar. Modellens bas utgörs av medborgarna som ingår både i modellens in- och utflöde. I inflödet är de väljare, partimedlemmar samt engagerade i förhållande till politiska partier och enskilda politiker. I utflödet är de brukare av, samt klienter och kunder hos, den service som kommunerna producerar (jfr Montin 2004:27 31). De politiska partierna spelar en avgörande roll i detta system. Deras särställning gör dem till det kommunala representativa systemets livsnerv. 2 Det är partierna som i offentliga val bl.a. genom sina partiprogram, lokala handlingsplaner och de representanter som placerats på fullmäktigelistorna konkurrerar om väljarnas gunst. Efter att rösterna räknats får representanter för de segrande koalitionerna väljarnas mandat att styra kommunen i den riktning partierna gett uttryck för i partiprogram och lokala handlingsplaner. Härigenom garanterar partierna att en politisk styrning i kommunerna etableras och genom deras verksamhet skapas förutsättningarna för en demokratisk politisk styrning. Härigenom råder inga tvivel om att partierna i dagsläget utgör en nödvändig förutsättning för en demokratiskt legitim ordning i kommunerna. Utgångspunkten är här att ensidigt fokus på formella politiska institutioner ger en dimmig bild av de faktiska politiska processerna i svenska kommuner. Modeller som figur 1 ovan, förmår inte hantera det faktum att stora delar av kommunpolitiken är konstitutionellt oreglerade. Henry Bäck (2006) går till och med så långt som att hävda att den oklara konstitutionella regleringen av kommunerna fått till följd att lokalpolitiska processer i stor utsträckning regleras av informella institutioner. Dessa institutioner skapas i hög grad av de poli- 2 I förhållande till jämförbara länder framstår partiernas grepp om den svenska lokalpolitiken som särskilt stark (t.ex. Bäck och Johansson 2006:15). Bäck (2006:66) visar att svenska kommunstyrelseordförande (KsO, eller borgmästarna som de kallas i undersökningen) ligger i topp bland de europeiska länderna både vad gäller partimedlemskap och partisignifikansindex. Märk även att det bara är partier som får nominera kandidater till de kommunala förtroendeposterna i fullmäktige, styrelser och nämnder. Till skillnad från många länder ställs dock i Sverige inga särskilda krav på en organisation för att få kalla sig ett parti. Visserligen rekommenderas att man registrerar sitt partinamn, men detta är inget tvång. I praktiken är det så att den som nominerar kandidater automatiskt blir ett parti.

14 Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet tiska partierna. Därför står följande klart: En undersökning som strävar efter att kartlägga hur lokalpolitiken växer fram, och därigenom försöka bedöma hur demokratiskt legitima lokalpolitikens processer är, gör klokt i att utse partierna till analysens huvudaktörer (jfr Copus 2004:97; Ringkjøb 2004:10). Det är skälet till att denna rapport riktar uppmärksamhet mot de politiska partiernas lokalorganisationer. 3 1.1 Tre underutforskade områden Grundtanken i den svenska representativa demokratin har under en lång tid varit att medborgarna först och främst ska utöva politiskt inflytande genom de politiska partierna. Att partierna är nödvändiga för det politiska systemets funktionsduglighet och demokratins legitimitet understryks på många håll. Bl.a. kunde man i Demokratiutredningens slutbetänkande läsa att den representativa demokratin [i praktiken är] en partidemokrati Något demokratiskt acceptabelt alternativ till att låta [partierna] utgöra huvudinstrument för den politiska maktutövningen föreligger inte (SOU 2000:1, s. 29). Året därpå konstaterade Kommundemokratikommittén att partiväsendets centrala roll för demokratin är uppenbar, vilket betyder att vad som än händer inom partierna och hur partierna väljer att agera blir avgörande för hur den svenska demokratin utvecklas (SOU 2001:48, s. 72). 4 I anslutning till utsagor om partiernas särställning i den svenska demokratin bör vi oroa oss för Agne Gustafssons (1996:143) iakttagelse, att den politiska styrningen av svenska kommuner utgör ett illa utforskat område. Kombineras iakttagelsen med insikten att de politiska partiernas interna processer utgör något av partiforskningens svarta hål 5, blir resultatet anmärkningsvärt. Efter- 3 Colin Copus (2004:15) för samma resonemang. Han menar att samhällsvetare har missat viktig information om lokalpolitikens egentliga funktionssätt när de stirrat sig blinda på formella institutioner. Copus skriver att [t]o fully understand the impact of party on local politics and democracy it is necessary to move beyond the structure and organisation to focus on what might be called the dynamics of the political process. Detta bör inte komma som någon nyhet för den som är eller har varit kommunpolitiskt aktiv: i slutändan verkar många viktiga beslut fattas på partiernas gruppmöten eller efter informella s.k. korridorförhandlingar inte i kommunfullmäktige. För två av få nedtecknade empiriska illustrationer av hur kommunpolitikens informella institutioner i Sverige kan fungera, se Andersson och Ecks (2005) magisteruppsats, Politisk styrning i kommuner, samt Petter Wrennes (1997) licentiatavhandling Kontakter och förankring. 4 Som blir tydligt i kapitel två är detta naturligtvis inget som är unikt för Sverige. Bl.a. skriver Alan Ware (1996:1), redan på första sidan i den populära läroboken Political Parties and Party Systems: In contemporary states it is difficult to imagine there being politics without parties. 5 Exempelvis konstaterar Olof Petersson (1993a:125) att kunskapen om beslutsfattande och med-

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 15 som forskning om politisk styrning i kommuner och partiernas interna processer är lätträknad, följer automatiskt att forskning om partiernas roll i den lokala demokratin är en bristvara. Detta gäller såväl i Sverige som för andra länder. Två av de forskare som på allvar intresserat sig för dessa frågor i det internationella akademiska samtalet menar bl.a. att [m]uch of the literature on political parties tends to ignore the local dimension almost completely (Copus 2004), samt att [o]ften missed [ ] is the relationship between grassroot political parties and the effect of their efforts upon sub-national institutions such as local government (Clark 2007:3; jfr Clark 2004). 6 Eftersom partier spelar en avgörande roll för den kommunala representativa demokratins legitimitet, men att vi vet väldigt lite om deras inre liv, följer att vi i praktiken vet ganska lite om hur demokratin i praktiken fungerar ute i kommunerna. Det är mot denna bakgrund rapporten ska läsas. Den utgör ett försök till att sammanfatta, uppdatera och stärka kunskapen på områdena politisk styrning i kommuner, de lokala partiorganisationernas inre liv och partiernas roll i den lokala demokratin. lemsdemokrati inom partierna har stora luckor, och Tommy Möller (1993: 184) menar att frågan om hur den interna demokratin fungerar och har fungerat inom de svenska partierna [framstår som] eftersatt. Jan Teorells (1998:19) mer uppdaterade översikt bekräftar intrycket: Kunskapsläget om i synnerhet de interna beslutsprocesserna i våra partier är bristande (se även Johansson 2005). I sammanhanget kan noteras att Teorell (1998:346f) är den enda som bemödat sig om att rigoröst studera interndemokratin i svenska partier (han undersöker [s] och [m]), och pekar på väsentliga brister i den interna demokratins sätt att fungera: Det är med liten faktiskt påverkan från partiorganisationerna, och med små påverkansmöjligheter i förväg, som besluten fattas av ett mindre antal personer i ledningskretsen. Till detta ska läggas att en färsk internationell kommentar till forskningsläget (Allern och Pedersen 2007:86) poängterar att det råder brist på analyser av partiernas interndemokratiska procedurer. 6 Ringkjøb (2004:10) gör samma bedömning av forskningsläget: Trass i den relevansen partia har for lokalpolitikken, og at kommunepartia etter mi meining vil utgjere ei vesentlige side ved partia som fenomen, er undersökningane på lokalnivået få., en bedömning som bekräftas av Buch Jensens (2000) samt Gezers och Saizs (1999) översiktskommentarer. Märk dock att bedömningen gäller för parti- och kommunforskningen generellt. Det finns undantag från denna generella regel. I Sverige handlar det framför allt om Tommy Möller (1999) samt Gullan Gidlund och Tommy Möller (1999). Hit hör även Ecks och Anderssons (2005) studie av den politiska styrningen i Norrköpings kommun och Petter Wrennes (1997) undersökning om kommunstyrelseordförandens förankringsarbete (här diskuteras dock demokrati- och legitimitetsaspekter sparsamt). Äldre exempel är Sven-Runo Bergqvist med fleras (1975) analys av kommunsammanslagningarnas effekter för partiorganisationernas verksamhet samt Nils Brunssons och Sten Jönssons (1978) studie av lokalpolitikers inflytande på kommunpolitiken. Ser vi specifikt till Möller (1999), intresserar han sig bl.a. för påståendet att partierna blivit allt sämre på att länka medborgarnas vilja till de styrande i den demokratiska processen, och konstaterar att [d]et framstår som nödvändigt att i högre utsträckning än hittills rikta strålkastarljuset mot det lokala planet för att nå förståelse för de problem partiväsendet står inför. Möllers slutsats utgör sålunda ett motiv för mig att företa föreliggande undersökning.

16 Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 1.2 Rapportens syfte 7 Att läroböcker, forskning och samhällsdebatt ofta utgår från en romantiserad bild av kommunpolitikens processer, samt att kunskapen om partiernas interna processer är bristfällig, ringar in rapportens tematik. Syftet är i första hand beskrivande, att kartlägga befintliga svar på och genom explorativa fallstudier besvara följande frågor: Hur ser partiernas interna besluts- och förankringsprocesser ut i förhållande till den politik som förtroendevalda driver i fullmäktige, nämnder och styrelse? Mot denna bakgrund, hur demokratiskt legitima kan kommunpolitikens processer sägas vara? Ambitionen är att rapporten ska stimulera till diskussion om hur partiernas faktiska inre liv kan påverka den lokala politikens legitimitet. Detta görs genom en sammanfattning och uppdatering av det befintliga kunskapsläget samt fallstudier som beskriver hur partiernas koordinerings-, förankrings- och beslutsprocesser ser ut i fyra lokala partiorganisationer. Syftet ska uppfyllas i fem steg. Upplägget av rapporten följer ett slags trattmodell där vi sakta rör oss från generella till allt mer konkreta frågeställningar. Vart och ett av dessa steg motsvaras av de fem återstående kapitlen. För det första sätts forskningsproblemet i ett större sammanhang genom (a) en presentation av de uppgifter som partier bör fylla i det representativa systemet samt (b) en översikt av forskningen om partiernas förändrade roll i västerländska demokratier (kapitel två). För det andra presenteras huvudresultat från 7 Rapportens tema har viss släktskap med den klassiska samhällsvetenskapliga maktforskningen. Historiskt sett har denna rört sig i spänningsfältet mellan den s.k. elitismen och den s.k. pluralismen. Här målade elitteoretikerna Floyd Hunter (1953) och Charles Wright Mills upp en dyster bild. De menade att väljare och partimedlemmar har extremt litet politiskt inflytande. Istället är makten över dagordningen och beslutsfattandet koncentrerad till ett litet fåtal inom den politiska, ekonomiska och vetenskapliga sfären. Den mest kända representanten för pluralismen är Robert A. Dahl (1961), som i boken Who Governs? studerade maktstrukturer i New Haven. Slutsatserna gick i clinch med elitteorin, och Dahl menade att makten ingalunda finns hos en maktelit. Snarare fann han att makten var spridd mellan ett antal konkurrerande eliter, som ibland t.o.m. samarbetade med varandra. I ärlighetens namn ska sägas att Dahl var tämligen tveksam till om det politiska systemet verkligen skulle kallas för demokrati, han valde att kalla det faktiska politiska system han identifierade för polyarki. Detta sagt, föreliggande rapport ska inte läsas som en maktstudie à la den beskrivna genren. Även om viss släktskap existerar med denna genre, vill jag markera att ambitionerna är snävare, då syftet avgränsas till att beskriva hur koordinering, delegering, beslutsfattande och förankring kan se ut i svenska partiorganisationer på lokalnivån.

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 17 forskning om partiers roll i lokalpolitiken i länder som är jämförbara med Sverige, där syftet är att ge referenspunkter till hur situationen ser ut i andra länder (kapitel tre). För det tredje sammanställs forskning som har bäring på frågor om partier, makt och legitimitet i Sverige. Här redovisas forskningsresultat om (i) maktfördelning inom lokalorganisationerna horisontellt, (ii) den vertikala styrningen av partiorganisationerna, (iii) maktfördelningen mellan kommunens formella institutioner och förhållandet mellan fritidspolitiker och hel-/deltidsarvoderade, (iv) politikernas relation till tjänstemännen samt (v) det manöverutrymme staten tillåter kommunerna att ha över den egna politiken (kapitel fyra). För det fjärde genomförs fyra pilotstudier för att illustrera hur interna beslutsprocesser i partiernas lokalorganisationer kan se ut (kapitel fem). Och slutligen, för det femte, summeras rapportens huvudresonemang. Här förs också en friare diskussion baserad på tidigare kapitel om hur demokratiskt legitima de politiska processerna i svenska kommuner kan sägas vara (kapitel sex). 1.3 Varför är denna rapport viktig? Man ska komma ihåg att det inte bara finns teoretiska, s.k. inomvetenskapliga motiv till den här rapporten (t.ex. att det råder brist på studier inom det här forskningsområdet). Rapporten är också i högsta grad samhällsrelevant, dvs. utomvetenskapligt viktig. Inom det akademiska samtalet och den allmänpolitiska debatten påstås nämligen ofta att den representativa demokratin och dess institutioner befinner sig i ett bekymmersamt läge. Sett över en längre tidsperiod har valdeltagandet sjunkit, partiernas medlemstal minskat och misstron mot politiska partier, partiföreträdare och politiska institutioner ökat. Vidare har avhoppen från politiska uppdrag ökat, liksom antalet nya partier som riktar missnöje mot etablissemanget (Erlingsson 2005; Fridolfsson och Gidlund 2003). Faran med denna utveckling är att politikens medborgerliga förankring och beslutens demokratiska legitimitet riskerar att urholkas. Under de gångna decennierna har det sjösatts en rad reformer som bl.a. syftat till att vända utvecklingen. Ett första exempel är de stads- och kommundelsreformer som genomfördes under 1980- och 1990-talen. Emellertid är de utvärderingar som gjorts av reformernas effekter ganska överens om att reformerna främst stärkt förvaltningens effektivitet, medan medborgarnas engagemang och tilltro till det politiska systemet inte påverkats nämnvärt (Bäck och Johansson 2001; Jönsson och Solli 1995; Montin 1989; Petersson och Söderlind 1989:

18 Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 100). 8 Ett andra exempel på en reform som åtminstone i retoriken syftat till att stärka demokratin är de s.k. regionförsöken (Jerneck och Sjölin 2000). I den offentliga debatten är det dock närmast legio att ifrågasätta regionaliseringens demokratiska potential (t.ex. Petersson 2000). Emellertid finns begränsat med forskning på området, varför kunskapen om regionaliseringens demokratieffekter måste betraktas som bristfällig. Ett tredje, och för den här undersökningen betydligt mer relevant exempel, är de lokala demokratiexperiment 9 som pågått i många svenska kommuner. Under 1990-talet var entusiasmen stor för olika slags deltagardemokratiska reformer (jfr Jarl 2003:126). Stig Montin (1998:8) skrev t.o.m. kanske med en ironisk blinkning att [v]arje kommun med självaktning numera [har] någon form av demokratiprogram. Resultaten av demokratisatsningarna är dock inte upplyftande. 10 Efter en analys av demokratisatsningarnas effekter når Mikael Gilljam och Ola Jodal (2005:26; jfr Montin 2006:147) slutsatsen att 11 : 8 Notera dock att Rune Premfors med flera (1994), med en mjukare (dvs. kvalitativ) fallstudiemetodik, fann indikationer på att reformen haft vissa demokratifördelar. Det sammantagna intrycket från den forskning som gjorts av kommun- och stadsdelsreformerna är dock den som redovisas i brödtexten. 9 Med demokratiexperiment avses olika varianter av brukar- och medborgarinflytande som sätts upp vid sidan av de formella representativa organen. Exempel på sådana demokratisatsningar är förstärkning av folkomröstningsinstitutet, brukarmedverkan och brukarinflytande, byalag, olika slags rådsorgan och medborgerlig initiativrätt i fullmäktige (t.ex. Gilljam och Jodal 2005: 1). 10 Det finns andra invändningar än denna grundläggande empiriska mot kommunernas demokratisatsningar (dvs. att forskning visar att reformerna helt enkelt inte verkar vara verkningsfulla). Bl.a. argumenterar Maria Jarl (2003) för att brukarmedverkan och brukarinflytande utgör avsteg från principen om den politiska jämlikhetstanken, dvs. alla medborgares lika rätt att påverka. Deltagardemokratiska inslag i den representativa demokratin gör att särintressen riskerar att gynnas på bekostnad av allmänintresset (t.ex. att ett starkt pensionärsråd kan göra att pensionärer får mer resurser än vad de annars skulle få vid demokratiskt beslutsfattande i fullmäktige). Principiellt hotar alltså brukarråd idén om att allas intressen skall väga lika tungt i det politiska systemet (jfr Montin 2006b). Inte nog med detta: Gilljam (2003) uppmärksammar oss på ett antal scenarion där deltagardemokratiska reformer teoretiskt sett kan få direkt skadliga demokratieffekter, samt att man forskningsmässigt faktiskt inte har något bra kunskapsunderlag beträffande vilka effekter deltagardemokratiska reformer har för både de deltagande och icke-deltagande individerna. 11 Mikael Gilljam och Ola Jodal (2002) illustrerar deltagardemokratins bekymmer med resultat från en enkätundersökning. I en av enkätfrågorna debatterade två fingerade personer demokrati. Den ena argumenterade för den representativa demokratin, den andra för deltagardemokratin. Resultatet visar att det svenska folket inte uppskattar deltagardemokratin i någon stor utsträckning. 56 procent av de svarande höll på den representativa demokratin, 44 procent på deltagardemokratin. Liknande resultat återfinns i andra länder. Montin (2006b:162) återger en norsk studie (Saglie och Björklund 2005) som visar att norrmännen anser att kommunalskatt och statliga bidrag ska klara av att tillgodose deras behov. Politikerna inte medborgarna själva ska ta ansvar för att fördela de gemensamma resurserna på ett optimalt sätt. Påminnande resultat för USA återfinns i Hibbing och Theiss-Morse (2002, refererad i Gilljam 2007).

Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 19 [k]ommunernas satsningar på demokratiutveckling har inte resulterat i en mer vital demokrati med mer aktiva och tillitsfulla medborgare. Trots en lång rad olika analyser har vi inte funnit några belägg för att kommunerna har lyckats administrera fram en bättre fungerande demokrati. De kommunala demokratisatsningarna måste tvärtom bedömas som misslyckade. Det finns m.a.o. tveksamheter rörande huruvida man kan administrera fram ökat deltagande och en starkare tilltro till det politiska systemet. Mot denna bakgrund sätter Mikael Gilljam och Jörgen Hermansson (2003:10) fingret på något väsentligt när de skriver: Vi vet för lite om hur demokratin faktiskt fungerar och därför har vi inte heller riktigt klart för oss hur den skulle kunna göras bättre. Det är mot bakgrund av Gilljams och Hermanssons påpekande som rapporten fyller ett syfte. Vare sig vi ogillar partier och deras företrädare eller inte, lever vi för närvarande i ett representativt politiskt system där partierna utgör en nödvändig förutsättning för en legitim politisk ordning. Innan vi ska förvänta oss att administrativa innovationer ska stärka demokratin, bör vi först vara säkra på att partierna faktiskt utgör någorlunda fungerande kanaler mellan medborgarna och det reella politiska beslutsfattandet samt att de har legitima procedurer för medlems- och elitrekrytering samt accepterade principer för internt beslutsfattande. Mot denna bakgrund krävs mer kunskap på de områden som rapporten beträder. Därför måste också partilådan i figur 1 ovan öppnas och granskas mer ingående. En kartläggning av hur politik växer fram i svenska kommuner, och hur det lokalpolitiska beslutsfattandet hänger samman med partiernas interna processer, ger möjlighet att bidra till en bättre förståelse av hur lokalpolitiken i praktiken fungerar. En kartläggning av detta slag har därför också potential att bidra med kunskapsunderlag om hur demokratin på sikt kan förstärkas.

20 Partier i kommunpolitiken en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet 2. Politiska partier och den representativa demokratin Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse [min kursivering]. Regeringsformen 1 kap. 1 2.1 Partierna och den representativa demokratins princip En diskussion om partiernas roll och betydelse för kommunpolitiken kräver några inledande ord om det representativa demokratiska systemet och de funktioner som politiska partier där förutsätts fylla. Låt oss därför börja med en beskrivning av den representativa demokratins grundläggande principer. Som Sören Holmberg (1999) slår fast bör man komma ihåg att den representativa demokratin inte är tänkt som en ungefärlig uppskattning av det direktdemokratiska idealet. Nej, istället handlar det om ett system som klart och tydligt bygger på arbetsdelning och specialisering. Det rör sig om ett styrelseskick där ett mindre antal personer som efter en allmänt demokratiskt accepterad valprocedur ges förtroendet att under en begränsad tidsperiod fatta bindande beslut å det övriga samhällets vägnar. Notera att medborgarna överlåter rätten att bestämma i gemensamma angelägenheter till personer som står under deras kontroll genom att de styrande först blir tillsatta, och därefter kan avsättas av väljarna, genom en demokratiskt accepterad valprocedur (t.ex. Esaiasson 2002). På detta sätt är det representativa systemet egentligen ett slags villkorad maktkoncentration (Petersson m.fl. 1996:34). Som bl.a. Bengt Owe Birgersson och Jörgen Westerståhl (1980:18) konstaterar, är det väldigt svårt att tänka sig en annan realistisk demokratiskt legitim ordning än den representativa när det gäller att väga samman medborgarnas olika krav och ta ansvar för fattade beslut i så stora politiska system som nationalstater utgör. Det är här partierna kommer in i bilden. De moderna partiapparaternas framväxt hänger samman med idén om det representativa systemet som det beskrivits ovan. Det råder samstämmighet om att det moderna partiet är en 1800-